環(huán)境公益信托制度的構(gòu)建

許冬琳

【摘要】在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，人與環(huán)境的矛盾日益凸顯。尋求先進(jìn)的法律制度以可持續(xù)地利用和保護(hù)環(huán)境，成為亟待解決的問(wèn)題。環(huán)境公益信托制度在國(guó)外已有成功的經(jīng)驗(yàn)，引入我國(guó)也有相應(yīng)的法理和社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)此，信托當(dāng)事人及其權(quán)利義務(wù)、公益信托管理機(jī)構(gòu)以及環(huán)境公益信托的成立、變更和終止等法律問(wèn)題需要加以明確化。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境資源 信托 公益信托

【中圖分類號(hào)】DF46 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

日本信托法學(xué)者中野正俊教授曾建議“十三陵應(yīng)該搞公益信托，如果搞公益信托，參觀的人肯定會(huì)比現(xiàn)在多，社會(huì)效益肯定也會(huì)比現(xiàn)在好”。江平教授對(duì)此頗為認(rèn)可，認(rèn)為“如果徐悲鴻紀(jì)念館能信托給中央美術(shù)學(xué)院，那它的社會(huì)效益肯定會(huì)好多了”。①自然景觀、歷史文化遺產(chǎn)等作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立公益信托，在英國(guó)的“國(guó)民信托”中早有實(shí)踐，目前，全世界已有近30個(gè)國(guó)家或地區(qū)效仿這種公益信托模式。我國(guó)在引入信托制度后，大多運(yùn)用于商事領(lǐng)域，近年來(lái)，信托更是作為金融產(chǎn)品為公眾所熟知，但是在民事和公益領(lǐng)域，信托卻鮮有一見。我國(guó)自然資源豐富、歷史文化古跡眾多，公益信托模式是對(duì)傳統(tǒng)意義上以政府為主導(dǎo)的環(huán)境資源治理與保護(hù)方式的有益補(bǔ)充。

環(huán)境公益信托的內(nèi)涵

公益信托通常由委托人捐獻(xiàn)或提供一定的財(cái)產(chǎn)設(shè)立，由受托人管理并將信托財(cái)產(chǎn)用于信托文件指定的公益目的。②在我國(guó)，環(huán)境公益信托，是以國(guó)家所有的環(huán)境資源使用權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，為公共利益設(shè)立的信托。其公益信托的信托目的，是對(duì)生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺址原貌的保持、治理和恢復(fù)。環(huán)境公益信托并不同等于“自然資源公共信托”。“自然資源公共信托”是指將自然資源作為信托財(cái)產(chǎn)、以全體國(guó)民為委托人和受益人、以政府為受托人、以環(huán)境資源的可持續(xù)利用為目的設(shè)立的信托。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在：公共信托的委托人和受益人都是全體公民，受托人是政府；而環(huán)境公益信托的委托人是國(guó)家，受托人是非政府的公益組織，受益人是全體公民。

公益信托與環(huán)境保護(hù)的契合與價(jià)值

公益信托與環(huán)境保護(hù)的契合?！缎磐蟹ā返谄邨l規(guī)定：“信托財(cái)產(chǎn)必須是委托人合法所有的財(cái)產(chǎn)?！ê戏ǖ呢?cái)產(chǎn)權(quán)利”；第十四條規(guī)定：“……法律、行政法規(guī)限制流通的財(cái)產(chǎn)，依法經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)后，可以作為信托財(cái)產(chǎn)?！杯h(huán)境資源權(quán)利，如土地使用權(quán)、漁業(yè)權(quán)等，都可以成為信托財(cái)產(chǎn)；限制流通的采礦權(quán)等，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，也可以成為信托財(cái)產(chǎn)。

信托財(cái)產(chǎn)在信托成立后，信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性，有效防止環(huán)境資源流失。除信托運(yùn)營(yíng)中發(fā)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系外，信托關(guān)系人的債權(quán)人不得追及信托財(cái)產(chǎn)，即信托關(guān)系人不得以環(huán)境資源及其孳息償還個(gè)人債務(wù)；信托的破產(chǎn)隔離機(jī)制在信托財(cái)產(chǎn)與受托人之間建立破產(chǎn)、債權(quán)追索的屏障，即使受托人財(cái)務(wù)狀況惡化、破產(chǎn)、被撤銷、解散，環(huán)境資源也不得列入其清算財(cái)產(chǎn)。

環(huán)境公益信托的價(jià)值。第一，補(bǔ)充政府環(huán)境保護(hù)職能，促進(jìn)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。環(huán)境法有三種調(diào)整機(jī)制，即市場(chǎng)、行政和非政府非營(yíng)利組織調(diào)整機(jī)制，三者的協(xié)調(diào)運(yùn)行方能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的“善治”。公益信托通過(guò)非政府非營(yíng)利組織對(duì)非壟斷性環(huán)境資源進(jìn)行信托管理，以克服市場(chǎng)和政府治理的失效，無(wú)疑彌補(bǔ)了我國(guó)傳統(tǒng)的行政和市場(chǎng)治理機(jī)制的不足。③環(huán)保事業(yè)的發(fā)展需要雄厚的財(cái)力支持，我國(guó)目前僅有的《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》顯示，早在2004年治理污染的虛擬成本已高達(dá)GDP的1.8%，④因此，借助公益信托整合民間力量以彌補(bǔ)財(cái)政投入不足，顯得尤為重要。此外，非政府性質(zhì)的受托人以自己的名義管理和處分信托財(cái)產(chǎn)，委托人不得任意干預(yù)受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理，有效避免了地方為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境資源。

第二，有效保障環(huán)境資源可持續(xù)開發(fā)利用和保護(hù)。信托制度作為長(zhǎng)期管理財(cái)產(chǎn)的一種制度工具，不因政府部門職能、領(lǐng)導(dǎo)人及受托人的更迭而影響信托的存續(xù)。在信托合同期間屆滿前，除非約定解除的事由或特定的其他事由的發(fā)生，委托人和公益信托管理機(jī)構(gòu)不得撤銷信托；委托人和公益信托管理機(jī)構(gòu)不得隨意更換受托人，除非受托人違背信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)或處理信托事務(wù)有重大過(guò)失；非經(jīng)公益信托管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，受托人不得辭任。由此，保障了受托人制定長(zhǎng)期、專業(yè)的管理規(guī)劃，適合環(huán)境（生態(tài)）經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)的需求。

環(huán)境公益信托制度的構(gòu)建路徑

環(huán)境公益信托的委托人。環(huán)境公益信托的委托人是國(guó)家。但國(guó)家是一個(gè)抽象的主體，需要具體的機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行權(quán)利（力），根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益?！钡菄?guó)務(wù)院和地方政府并不具體行使出資人權(quán)利和職責(zé)，根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六條、第十一條，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第四條、第六條的規(guī)定，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)履行出資人和監(jiān)管者職責(zé)；根據(jù)《土地法》、《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)規(guī)定，由各自然資源行政主管部門依法履行出資人和監(jiān)管者的具體權(quán)利。例如，根據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，由市、縣國(guó)土資源行政主管部門代表國(guó)家作為出讓方，與土地使用人簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。

因此，環(huán)境公益信托的委托人應(yīng)該是各自然資源行政主管部門，但是這些機(jī)構(gòu)作為委托人，卻有一定的弊端：一是作為信托財(cái)產(chǎn)的環(huán)境資源，往往涉及多個(gè)行政主管部門，如濕地的保護(hù)就涉及環(huán)保、水利、國(guó)土等多個(gè)部門，委托人難以確定，各部門協(xié)調(diào)的成本增加，客觀上增加了信托的交易成本。二是自然資源行政主管部門既代表國(guó)家履行所有權(quán)，又是自然資源開發(fā)利用的監(jiān)管者，其身份既是民法上的民事主體，又是行政法上的行政主體，這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的角色安排，并不利于環(huán)境資源管理。環(huán)境資源的所有權(quán)行使主體應(yīng)與其他國(guó)有資產(chǎn)一致，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員擔(dān)任，可以在該機(jī)構(gòu)下設(shè)“資源類國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)”專門履行資源類國(guó)有資產(chǎn)的出資人職責(zé)，便于協(xié)調(diào)和統(tǒng)一自然資源的開發(fā)利用、出資入股、保護(hù)、公益信托等工作。因此，環(huán)境公益信托的委托人，也應(yīng)由資源類國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)擔(dān)任。環(huán)保和各自然資源行政主管部門則專司自然資源開發(fā)利用、治理等行政監(jiān)管職責(zé)。

環(huán)境公益信托的委托人享有的權(quán)利有：一是信托財(cái)產(chǎn)、受托人的指定權(quán)。根據(jù)信托財(cái)產(chǎn)登記的相關(guān)法律規(guī)定，委托人按照信托財(cái)產(chǎn)的登記程序指定信托財(cái)產(chǎn)。二是信托財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)控權(quán)?！缎磐蟹ā返诙畻l規(guī)定，委托人不能直接干預(yù)經(jīng)營(yíng)事務(wù)，但委托人有權(quán)直接調(diào)查受托人處理信托事務(wù)的情況、信托財(cái)產(chǎn)的收支情況等信托運(yùn)營(yíng)情況，并有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制信托賬目。三是剩余信托財(cái)產(chǎn)的歸復(fù)權(quán)。環(huán)境公益信托終止后，委托人可以恢復(fù)行使對(duì)環(huán)境資源的各項(xiàng)權(quán)利。

環(huán)境公益信托的受托人。根據(jù)《信托法》第六十二條規(guī)定，委托人選擇受托人后，應(yīng)經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。環(huán)境公益信托的受托人一般應(yīng)選擇依法設(shè)立的，有環(huán)境生態(tài)保護(hù)能力的環(huán)境保護(hù)公益組織，這些公益組織的性質(zhì)應(yīng)是非政府、非營(yíng)利性的。此外，曾有失信、欺詐等違法行為的社團(tuán)組織，或在管理其他公益信托或慈善活動(dòng)過(guò)程中有管理不當(dāng)?shù)男袨?、并造成?yán)重后果的，不能擔(dān)任環(huán)境公益信托的受托人。

環(huán)境公益信托受托人的義務(wù)主要包括：第一，根據(jù)自己特殊的、專業(yè)的技能和經(jīng)驗(yàn)親自管理受托財(cái)產(chǎn)，對(duì)受托的環(huán)境資源盡到謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)、管理的義務(wù)，慎重地保持自然資源的原有生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值、并盡力修護(hù)，不得利用信托謀取私利。第二，受托人信息披露義務(wù)。根據(jù)信托文件的規(guī)定，受托人有義務(wù)定期向環(huán)境公益信托的監(jiān)察人和公益信托管理機(jī)構(gòu)報(bào)告其管理處分信托財(cái)產(chǎn)的情況。同時(shí)，受托人有義務(wù)妥善、完整地保存信托事務(wù)的相關(guān)記錄，受益人、委托人，信托監(jiān)察人等知情權(quán)主體在任何時(shí)候都有權(quán)要求閱覽與信托相關(guān)的賬簿等文件資料，并要求受托人說(shuō)明信托事務(wù)的處理情況。第三，公平對(duì)待不同受益人的義務(wù)。生態(tài)環(huán)境具有整體性的特征，因此，受托人在保護(hù)、治理、可持續(xù)開發(fā)利用信托財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須注重環(huán)境資源的生態(tài)屬性，公平地對(duì)待不同地域的受益人（社會(huì)公眾）；還必須保證代際公平，為后代人類的利益保護(hù)自然資源。

公益信托管理機(jī)構(gòu)。無(wú)論是普通法系還是英美法系，各國(guó)和地區(qū)都對(duì)公益信托加以監(jiān)管。作為公益信托發(fā)源地的英國(guó)，由“慈善委員會(huì)”作為公益信托的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)公益信托的設(shè)立登記，并履行公益信托監(jiān)管職責(zé)。

《信托法》并未明確公益信托的管理機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有的公益信托案例中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)涉及民政部門、金融監(jiān)管部門等多個(gè)機(jī)構(gòu)，分散的“多頭管理”容易造成權(quán)力的空白、推諉，客觀上增加了公益信托設(shè)立和運(yùn)行的交易成本，并不利于公益信托的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，因此，確定公益信托管理機(jī)構(gòu)，是我國(guó)公益信托事業(yè)發(fā)展的前提。目前，民政部門是我國(guó)公益慈善事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，在我國(guó)現(xiàn)有的公益信托案例中，民政部門也都作為管理機(jī)構(gòu)之一。如果將民政部門確定為公益信托的管理機(jī)構(gòu)，可以避免分散管理的弊端，而且也便于具有多個(gè)公益目的的復(fù)雜公益信托的設(shè)立。但是環(huán)境公益信托相比其他公益信托有其特殊性，環(huán)境資源的龐大而復(fù)雜，尤其是公益信托管理機(jī)構(gòu)享有變更受托人和信托文件的權(quán)利，需要其有專業(yè)的環(huán)境保護(hù)知識(shí)和管理能力。因此，管理機(jī)構(gòu)有必要成立專門的監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以由環(huán)境資源保護(hù)的專家、民間環(huán)境保護(hù)組織的代表組成，其職能包括：定期召開會(huì)議討論環(huán)境信托的審批、參與環(huán)境信托的監(jiān)督檢查等，作為設(shè)立環(huán)境公益信托的重要參考。

公益信托監(jiān)察人。在各國(guó)的立法中，公益信托監(jiān)察人均是強(qiáng)制設(shè)立的。由于公益信托受益人眾多，有分散性、不確定性等特點(diǎn)，難以保障受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此，信托監(jiān)察人的主要作用是監(jiān)督受托人，保護(hù)受益人。《信托法》第六十四條規(guī)定“公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。”環(huán)境公益信托監(jiān)察人可以選擇民政部門登記注冊(cè)的其他公益組織，如中華慈善總會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等。⑤

根據(jù)《信托法》第六十五條的規(guī)定，監(jiān)察人享有三項(xiàng)職權(quán)：監(jiān)督權(quán)、認(rèn)可權(quán)、提起訴訟權(quán)。鑒于法律規(guī)定的空白，環(huán)境公益信托的信托文件有必要對(duì)此做出更具可操作性的規(guī)定。首先，監(jiān)督權(quán)可借鑒《公司法》中的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定公益信托監(jiān)察人享有監(jiān)督受托人的權(quán)利，包括查閱、摘抄、復(fù)印受托人管理信托事務(wù)的賬目等資料的職權(quán)；質(zhì)詢權(quán)，要求受托人說(shuō)明信托事務(wù)處理情況的權(quán)力。其次，認(rèn)可權(quán)主要包括：批準(zhǔn)并監(jiān)督受托人自由裁量地選擇受益人和分配利益，并向受益人支付信托利益；同意或批準(zhǔn)受托人的開發(fā)、管理、治理、保護(hù)計(jì)劃，要求受托人定期向其匯報(bào)信托財(cái)產(chǎn)保值增值情況及信托事務(wù)處理情況等權(quán)利，充分保證信托監(jiān)察人享有廣泛的知情權(quán)。⑥最后，有必要賦予監(jiān)察人協(xié)調(diào)和訴訟權(quán)。信托監(jiān)察人可以因本身的職權(quán)和權(quán)利受到侵害或其他侵害受益人利益的行為，要求受托人修正；受托人不服從指示的，監(jiān)察人可以向公益事業(yè)監(jiān)管部門報(bào)告，請(qǐng)求處理或直接以自己的名義向法院起訴；此外，監(jiān)察人還有協(xié)調(diào)信托當(dāng)事人糾紛的權(quán)力。

環(huán)境公益信托的設(shè)立、變更與終止。根據(jù)《信托法》第八條、第十條的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境公益信托的設(shè)立和生效應(yīng)滿足以下四個(gè)條件：一是主體有效。包括：委托人的公益（慈善）意愿；有資格的、經(jīng)公益事業(yè)主管部門批準(zhǔn)的受托人；有受益人群體接受信托收益。二是信托目的和信托財(cái)產(chǎn)的絕對(duì)公益性。信托目的必須完全徹底地屬于公益目的，不能包含任何非公益目的。值得一提的是，環(huán)境公益信托的受托人對(duì)信托的環(huán)境資源進(jìn)行合理的開發(fā)利用，將經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)化為保護(hù)資金，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并不違背其公益目的，環(huán)境公益信托并不等同于靜止不變的“保管箱”。三是經(jīng)過(guò)主管部門的審批后，采取合同形式設(shè)立環(huán)境公益信托的，合同簽訂時(shí)信托成立；采取其他書面形式設(shè)立的，受托人承諾時(shí)環(huán)境公益信托信托成立。四是信托財(cái)產(chǎn)登記。環(huán)境公益信托的信托財(cái)產(chǎn)是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，根據(jù)《信托法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)辦理信托登記后才能生效。

根據(jù)《信托法》第二十三條、第五十一條、第五十二條、第六十六條、第六十八條、第六十九條規(guī)定，環(huán)境公益信托的變更主要有以下兩種情形：一是受托人的變更。受托人的變更一般有兩種情形，即被解任或辭任。環(huán)境公益信托的受托人違反信托義務(wù)或無(wú)力履行職責(zé)的，由公益信托管理機(jī)構(gòu)予以解任并選任新的受托人；此外，經(jīng)公益信托管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，受托人也可以辭任。二是不可預(yù)見的情形。環(huán)境公益信托成立后，突發(fā)事件可能導(dǎo)致信托目的不能實(shí)現(xiàn)或原有管理方法無(wú)法適用。因此，根據(jù)《信托法》第六十九條的規(guī)定，公益信托管理機(jī)構(gòu)有權(quán)變更信托文件的有關(guān)內(nèi)容和條款以保障公益目的的實(shí)現(xiàn)。此外，《信托法》并未對(duì)公益信托變更的程序和具體事由作出規(guī)定，在環(huán)境公益信托的實(shí)踐中，委托人、受益人、信托監(jiān)察人、環(huán)境保護(hù)和自然資源行政主管部門均可就受托人的違反信托目的或違法的管理處分行為、其他突發(fā)事件等情形向公益信托管理機(jī)構(gòu)提示、建議變更，一旦信托當(dāng)事人與行政部門產(chǎn)生異議和糾紛，應(yīng)由公益信托當(dāng)事人或信托監(jiān)察人向法院提起訴訟，由法院裁判。

環(huán)境公益信托的終止，可以細(xì)分為自然終止和非自然終止。只要出現(xiàn)終止的具體事由，則環(huán)境公益信托法律關(guān)系即告消滅。引起環(huán)境公益信托自然終止的事由主要是信托期限屆滿、約定終止的事由出現(xiàn)，譬如，根據(jù)信托文件規(guī)定，作為信托財(cái)產(chǎn)的環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值或生態(tài)價(jià)值的滅失，公益信托的目的也無(wú)從實(shí)現(xiàn)，則環(huán)境公益信托終止。非自然終止一般有特定的事由發(fā)生，使得原本處于生效和運(yùn)行狀態(tài)的信托法律關(guān)系歸于消滅，如環(huán)境公益信托基于國(guó)家重大改革或國(guó)防事務(wù)而被解除、撤銷等。《信托法》并未規(guī)定公益信托終止的具體事由，一旦信托當(dāng)事人對(duì)終止產(chǎn)生異議和糾紛，筆者認(rèn)為，應(yīng)由信托當(dāng)事人或信托監(jiān)察人向法院提起訴訟，由法院裁判公益信托是否終止。⑦

（作者為廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①于海涌：《英美信托財(cái)產(chǎn)雙重所有權(quán)在中國(guó)的本土化》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011年。

②何寶玉：《信托法原理研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版，2005年，第319頁(yè)。

③蔡守秋：“善用環(huán)境法學(xué)實(shí)現(xiàn)善治”，《人民論壇》，2011年第2期，第62～65頁(yè)。

④周珂，徐嶺：“我國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)面臨的調(diào)整與發(fā)展契機(jī)”，《人民論壇》，2011年第3期，第110～113頁(yè)。

⑤薛智勝：“論我國(guó)公益信托監(jiān)管機(jī)制的完善”，《政法學(xué)刊》，2011年第6期，第17～22頁(yè)。

⑥趙磊：《公益信托法律制度研究》，北京：法律出版社，2007年，第170頁(yè)。

⑦文杰：“環(huán)境信托制度：環(huán)境保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新”，《河北法學(xué)》，2013年第3期，第57～61頁(yè)。

責(zé)編 /張蕾 豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）