基層二線干部管理的現(xiàn)實(shí)困境與突破

喬廣發(fā)

【摘要】當(dāng)前基層二線干部管理面臨諸多現(xiàn)實(shí)困難，包括法律法規(guī)上的困境、管理客體上的困境、管理主體上的困境、大眾認(rèn)知上的困境等，其成因主要在于管理方式缺乏創(chuàng)新、管理制度相對(duì)滯后、管理機(jī)制不夠完善等諸多因素。突破基層二線干部管理的困境必須更新思想觀念、完善管理制度、健全管理機(jī)制、嚴(yán)格依法辦事。

【關(guān)鍵詞】基層組織 二線干部管理 困境 策略

【中圖分類號(hào)】D261 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

領(lǐng)導(dǎo)干部因年齡、身體等原因而退出實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)崗位，但又尚且沒有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡，一般在習(xí)慣上通稱為二線干部。這類干部在職在編，享有原任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇，卻不再承擔(dān)實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。他們既不同于退休干部，又不同于正常晉升為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，而且在相關(guān)法規(guī)規(guī)定的公務(wù)人員序列中也無法對(duì)號(hào)入座，他們屬于特定時(shí)期由各級(jí)黨委政府通過自定政策予以調(diào)整的特定干部群體。

建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍，必須從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理干部。當(dāng)前，隨著機(jī)構(gòu)和干部人事制度改革的不斷深化和持續(xù)推進(jìn)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的推行，基層二線干部逐漸形成一個(gè)為數(shù)不小的特殊階層，而且比例越來越大、結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。這些官員離開領(lǐng)導(dǎo)崗位后，絕大部分處于“在崗賦閑”狀態(tài)，部分甚至變相提前退休，形成干部管理的短板效應(yīng)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層二線干部的管理，調(diào)動(dòng)其工作積極性和主動(dòng)性，更好地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展乃是目前基層黨委政府迫切需要研究和解決的一個(gè)重要課題。

基層二線干部管理面臨的現(xiàn)實(shí)困難

法律法規(guī)上的困境。二線干部的產(chǎn)生從整體上來說，基本上源于世紀(jì)之交各級(jí)黨委制定的黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革人員分流的意見文件。這些文件具體規(guī)定了不同性別、不同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部提前離崗、提前離休或退休的硬性條件。這在當(dāng)時(shí)的情況下，確實(shí)以較低成本順利地實(shí)現(xiàn)了干部隊(duì)伍的新老交替。然而，隨著以推進(jìn)干部能上能下為核心的干部人事制度改革的不斷深入，這種由各地自行掌控的干部從領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政策規(guī)定越來越不適應(yīng)新常態(tài)下從嚴(yán)管理干部的新要求。其不但在法理上缺乏依據(jù)，而且還與2006年施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》有相互沖突的地方。該法第十三條規(guī)定了公務(wù)員依法享有如下的權(quán)利：“……非因法定事由，非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭職或者處分……”。因此，在一定意義上講這些政策規(guī)定是對(duì)公務(wù)員職務(wù)保障權(quán)利的公然侵害。以科級(jí)干部的離崗年齡為例，目前全國(guó)各地的規(guī)定是不一致的，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，一般來說由各基層單位自行掌握。這就導(dǎo)致相同年齡的科級(jí)干部，在一個(gè)地方已經(jīng)退居二線，而在另一個(gè)地方卻依然還在領(lǐng)導(dǎo)崗位的實(shí)際，在一定程度上不可避免地造成心理上的不平衡。同時(shí)，由于地方基層黨委政府對(duì)二線干部管理缺乏明確規(guī)定，一些地方的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)退居二線之后，“在編不在崗、在崗不在狀態(tài)”現(xiàn)象相當(dāng)普遍，這實(shí)際上也是與《公務(wù)員法》關(guān)于干部退休的規(guī)定相背離。

管理客體上的困境。部分干部調(diào)整到二線后，角色轉(zhuǎn)換和心理調(diào)整難以到位，思想上陷入種種誤區(qū)。一是“有職無權(quán)”的失落感。由于“官本位”思想作祟，有的退出實(shí)質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)職位后，從領(lǐng)導(dǎo)者變?yōu)楸活I(lǐng)導(dǎo)者，產(chǎn)生了“寧為百夫長(zhǎng)，勝作一書生”思想，消極頹廢，嚴(yán)重背離了社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求。二是“船到碼頭車到站”的歇腳思想。一部分二線干部視退居二線為退休或在崗?fù)损B(yǎng)，擺老資格、不服從管理，也不再愿意堅(jiān)持正常的工作；也有一些認(rèn)為仕途已告終結(jié)，心存“不在其位，不謀其政，不擔(dān)其責(zé)”的想法，于是便“從此君王不上朝”；更有甚者滿腹牢騷、隨意猜忌，不守政治紀(jì)律、不講政治規(guī)矩，嚴(yán)重?fù)p害了黨政干部在群眾中的形象。三是“瞻前顧后”的為難思想。有的對(duì)繼續(xù)發(fā)揮作用畏首畏腳，認(rèn)為既然已退居二線，在單位就應(yīng)該低調(diào)做人，謹(jǐn)慎做事，只能務(wù)虛，不能務(wù)實(shí)，以免招來其他同志的冷嘲熱諷，妨礙新任領(lǐng)導(dǎo)班子的工作和團(tuán)結(jié)。

管理主體上的困境。一些機(jī)關(guān)單位對(duì)改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后的干部在使用和管理上心存顧慮。一是不敢用。一些單位認(rèn)為，退下來的二線干部大多數(shù)資歷老，難以駕馭，擔(dān)心給他們安排工作，會(huì)招致挑刺惹事，自找麻煩，寧可讓其玩得爽快，也不想讓其“干政”。二是不愿用。有的主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，現(xiàn)任班子成員完全能夠勝任本職工作，讓這些二線干部參與工作沒有必要，甚至擔(dān)心其幫倒忙、搞攀比、爭(zhēng)權(quán)奪利，不好平衡，情愿工資獎(jiǎng)金照發(fā)，算是花錢買個(gè)安逸。三是不能用。有的認(rèn)為二線干部是由組織部門安排退居二線的，是退休前的軟著陸，如果再給其安排工作，尚且不言工作能夠完成與否，甚至還會(huì)被指責(zé)為對(duì)老同志缺乏關(guān)愛。也有的認(rèn)為，二線干部與單位主要領(lǐng)導(dǎo)在級(jí)別上一樣，如果讓他們繼續(xù)發(fā)揮余熱，則擔(dān)心其步調(diào)不一致，在工作上指手畫腳，設(shè)置干擾，影響班子在群眾中的形象和威信，因此對(duì)二線干部始終心存戒心、敬而遠(yuǎn)之。

大眾認(rèn)知上的困境。社會(huì)上對(duì)二線干部職務(wù)的認(rèn)識(shí)存在嚴(yán)重的偏差，認(rèn)為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是二線職務(wù)，是退休前的“驛站”，甚至認(rèn)為二線干部的稱謂僅是對(duì)退下來的領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上的一種撫慰，有職無權(quán)、有崗無職。這就在一定程度上導(dǎo)致部分二線干部即使在主觀上愿意繼續(xù)發(fā)光發(fā)熱，但也會(huì)因?yàn)閾?dān)心越職越位而放不開手腳。也有不少人認(rèn)為二線官員是干部退休前的一種過渡，是卸妝下臺(tái)，繼續(xù)發(fā)揮作用完全是多余的，對(duì)那些積極建言獻(xiàn)策、積極干事創(chuàng)業(yè)的二線干部未能給予應(yīng)有的鼓勵(lì)與尊重，反而在背后冷嘲熱諷，把他們的提議說成是閑操心，讓其覺得有輿論壓力，不敢大膽開展工作。更有甚者存在嚴(yán)重的誤解，認(rèn)為二線干部是“下臺(tái)”干部、“問題”干部而對(duì)其另眼相看，致使這些二線干部心理失衡，嚴(yán)重挫傷其繼續(xù)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性。這些錯(cuò)誤的思想認(rèn)知態(tài)度，在很大程度上成為二線干部管理工作的精神羈絆，導(dǎo)致一些二線干部“不愿”作為。

基層二線干部管理難點(diǎn)及成因分析

管理方式缺乏創(chuàng)新。其一，從管理效能上看，降低了機(jī)關(guān)的工作效率。一些部門為了體現(xiàn)對(duì)老領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)愛，或迫于老領(lǐng)導(dǎo)的面子，實(shí)行非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)職化，不但安排二線干部參與領(lǐng)導(dǎo)工作，而且還為一些級(jí)別較高的二線干部配備“下屬”，成為超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部的變相手段。其結(jié)果，一方面致使二線官員在整個(gè)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)中所占的比重不斷上升，另一方面造成重要崗位缺編缺崗、人才隊(duì)伍青黃不接這樣一種背離機(jī)構(gòu)改革的怪現(xiàn)象。這種“占編制、不干事、高待遇、低風(fēng)險(xiǎn)”工作狀態(tài)，像磁場(chǎng)一樣嚴(yán)重影響著其他干部的工作積極性，進(jìn)一步加劇了臨近退居二線的實(shí)職干部等待退位的消極心態(tài)，在一定程度上削弱了十八大以來機(jī)關(guān)單位在作風(fēng)建設(shè)上取得的階段性成果，嚴(yán)重影響了機(jī)構(gòu)改革效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，造成行政成本的極大浪費(fèi)。其二，從資源配置上來看，閑置了寶貴的人力資源。絕大多數(shù)退居二線的干部身體非常健康，思想境界較高，綜合素質(zhì)較好，而且能夠適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，有繼續(xù)奉獻(xiàn)社會(huì)、服務(wù)人民的工作熱情。然而實(shí)踐中，對(duì)這部分干部的管理上幾乎處于盲區(qū)，甚至部門單位在謀劃人力資源分配運(yùn)用時(shí)通行的做法也是對(duì)他們普遍采取具體工作不安排、開會(huì)學(xué)習(xí)不參加、工作績(jī)效不考核、經(jīng)濟(jì)待遇不減少的“四不政策”，導(dǎo)致這些二線干部在職務(wù)上“懸空”，在崗位上“全休”，在監(jiān)管上“真空”，在心理上“退步”，在福利上“全收”，成為游離于組織管理之外的編內(nèi)“自由人”，造成人才資源的極大浪費(fèi)。

管理制度相對(duì)滯后。其一，從資源成本上來看，導(dǎo)致財(cái)政資金的嚴(yán)重流失。盡管二線干部基本上處于“在編不在崗”狀態(tài)，但在絕大多數(shù)情況下其享受的住房、車補(bǔ)以及通訊補(bǔ)助等待遇與改任前并無兩樣，這實(shí)際上是“堂而皇之吃空餉，明目張膽騙財(cái)政”，不僅蠶食了有限的財(cái)政資金，還有悖于體現(xiàn)社會(huì)公平的按勞取酬分配制度。其二，從違紀(jì)成本上來看，損害了法紀(jì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。十八大以來，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“紀(jì)律面前人人平等、遵守紀(jì)律沒有特權(quán)、執(zhí)行紀(jì)律沒有例外”，要“做到鐵面執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)”。然而，反觀我們的執(zhí)紀(jì)現(xiàn)狀，雖然總體狀況是好的，但變通和例外也時(shí)有發(fā)生，其中之一就是對(duì)二線官員的執(zhí)紀(jì)。一些基層二線干部長(zhǎng)期不參加組織生活，紀(jì)律松弛、觀念淡化，更有甚者完全忘記自己是黨的人，是組織的一員，生活上隨隨便便，政治上麻木不仁，他們對(duì)一些散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、公開發(fā)表違背中央決定的言論和制造傳播政治謠言及丑化黨和國(guó)家形象的“段子”，在聽聞之后不僅不及時(shí)地給予當(dāng)面痛擊，而且還當(dāng)成有內(nèi)涵的幽默搞笑甚至樂此不疲地進(jìn)行擴(kuò)散，嚴(yán)重地影響了黨員干部的形象。對(duì)于發(fā)生在二線干部身上的這些違紀(jì)問題，很多基層單位和部門似乎是充耳不聞、視而不見，聽之任之，既不進(jìn)行嚴(yán)肅的批評(píng)，更談不上紀(jì)律處分，嚴(yán)重破壞了制度的威嚴(yán)性。

管理機(jī)制不夠完善。加強(qiáng)二線干部的管理必須進(jìn)一步完善管理機(jī)制，營(yíng)造良好的管理氛圍，但在客觀上是有一定困難的。其一，職責(zé)任務(wù)不明確。以制度管人是硬約束，以人管人是活約束，但后者更加靈活有效。只有建立嚴(yán)明的崗位職責(zé)，才能達(dá)到精準(zhǔn)管理的目的?；鶎痈刹客司佣€后，由于長(zhǎng)期缺乏剛性管理約束機(jī)制，造成管理主客體之間相應(yīng)的權(quán)責(zé)界限模糊，角色定位不明確，再加上受傳統(tǒng)“官本位”觀念的影響，基層組織部門對(duì)二線干部發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)缺乏系統(tǒng)深入的研究，導(dǎo)致這部分干部不僅在教育監(jiān)管上掛了“空擋”，而且在崗位職責(zé)上更是流于形式，提前進(jìn)入退崗狀態(tài)，人為地造成二線干部在工作上自由散漫的“大氣候”。其二，缺少發(fā)揮作用的平臺(tái)。退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的二線干部通常情況下組織上不再會(huì)明確安排其分管工作，基本上處于“有職無責(zé)”、“有崗無職”狀態(tài)。與此同時(shí)，嚴(yán)格的工作考核對(duì)其來說也形同虛設(shè)。這種崗位職責(zé)不清晰狀態(tài)和工作環(huán)境缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，在潛移默化中影響著這些干部的工作熱情，減弱其工作的責(zé)任感和使命感。究其原因，很重要的一點(diǎn)是缺少發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用的平臺(tái)使然。其三，激勵(lì)機(jī)制有待健全。長(zhǎng)期以來，對(duì)二線干部的激勵(lì)形式和手段較少或者根本沒有，在可行性方面更是無從談起。比如，相對(duì)于在職干部而言，基層的不少地方和單位在二線干部管理方面根本沒有出臺(tái)相應(yīng)的具體措施，規(guī)范化更是一句空談，這使得二線干部在心理上自然而然地產(chǎn)生了“干與不干一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”的想法，對(duì)待單位事情“事不關(guān)己，高高掛起”，再也沒有參與具體工作的熱情了。

完善基層二線干部管理的對(duì)策建議

更新思想觀念。一要正確看待二線干部的資源優(yōu)勢(shì)。退職后的二線干部是寶貴的黨政人才資源，他們政治立場(chǎng)堅(jiān)定、思想理論水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作作風(fēng)扎實(shí)，并且在長(zhǎng)期的基層實(shí)踐中積累了深厚而廣泛的群眾基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的社會(huì)影響力。如果能夠充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)的激情，無論對(duì)年輕干部的成長(zhǎng)，還是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)必將是一筆巨大的財(cái)富。因此，我們應(yīng)該用寬闊的視野、發(fā)展的眼光去看待這些二線干部，以大膽探索、積極創(chuàng)新來盤活用好這份特殊的財(cái)富資源，真正做到使其“退位”而不“退為”。二要切實(shí)根除“二線思維”病灶。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要深化干部人事制度改革，合理使用各年齡段干部。加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)二線干部的管理，無論從管理主體還是管理客體都應(yīng)該徹底摒棄簡(jiǎn)單的傳統(tǒng)二線思維模式，牢固樹立自覺服從服務(wù)大局的意識(shí)，大力倡導(dǎo)“再立新功”的管理理念，切實(shí)糾正“退位”就是“退休”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，堅(jiān)決杜絕“在位而不為”現(xiàn)象的發(fā)生，真正做到讓二線干部人盡其才、才盡其用。三要主動(dòng)將二線官員納入干部管理體制的主流。習(xí)近平曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，“從嚴(yán)治黨，重在從嚴(yán)管理干部”。二線干部作為我們黨整個(gè)干部隊(duì)伍的一部分，其一言一行、一舉一動(dòng)同樣代表著干部隊(duì)伍的整體形象。因此，對(duì)于二線干部的管理應(yīng)該和在職干部一樣一視同仁，要嚴(yán)格教育、加強(qiáng)引導(dǎo)、規(guī)范管理，決不能放任自流，只吃糧不打仗，成為不受組織約束的“自由人”。否則，不但發(fā)揮不了他們的特殊作用，而且還會(huì)嚴(yán)重影響到黨政機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的大局。

完善管理制度。鄧小平曾經(jīng)有一句至理名言：“一個(gè)好的制度，可以讓壞人變好，讓好人變得更好；一個(gè)壞的制度可以讓好人變壞，讓壞人變得更壞?！毙滦蝿?shì)下，二線干部管理中存在各種問題，其中一個(gè)非常重要的因素是管理制度的嚴(yán)重缺失。因此，一方面建議上級(jí)主管部門盡快做出統(tǒng)一規(guī)定，有步驟、分階段逐步停止各地自行掌控退居二線的做法，進(jìn)一步加大用制度管人管事干事的力度，同時(shí)也建議基層黨委和組織部門根據(jù)上級(jí)的有關(guān)政策，并結(jié)合當(dāng)?shù)馗刹筷?duì)伍新老交替的實(shí)際情況，盡快出臺(tái)相關(guān)的二線官員管理的具體政策和制度。

建立健全機(jī)制。一要營(yíng)造良好氛圍。各級(jí)黨組織要提高認(rèn)識(shí)，克服各種思想障礙，把對(duì)二線干部的教育、引導(dǎo)和管理擺上重要議事日程。各單位要注重加強(qiáng)與二線干部的交流溝通，了解其思想，尊重其意愿，解決其困難，使他們感受到組織的關(guān)心和溫暖，增強(qiáng)其服務(wù)中心、服務(wù)大局的意識(shí)。尤其對(duì)那些角色轉(zhuǎn)換及時(shí)、作用發(fā)揮充分的二線干部，要及時(shí)選樹典型，廣泛進(jìn)行宣傳鼓勵(lì)，教育廣大干部群眾端正對(duì)二線干部發(fā)揮作用的模糊認(rèn)識(shí)，營(yíng)造其發(fā)揮作用的良好社會(huì)輿論環(huán)境。二要強(qiáng)化激勵(lì)措施。在明確職責(zé)和加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上，制定激勵(lì)措施，充分調(diào)動(dòng)二線干部工作的熱情。比如，對(duì)那些身體健康、工作實(shí)績(jī)好、群眾公認(rèn)度高的屆滿退居二線的實(shí)職干部，根據(jù)單位實(shí)際情況和組織需要，可以通過一定范圍內(nèi)民主推優(yōu)、考核以及組織確定留任人選等程序繼續(xù)留任。此外，對(duì)一些表現(xiàn)確實(shí)優(yōu)秀、社會(huì)影響大的二線干部可按照有關(guān)程序提任到上一級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，真正發(fā)揮先進(jìn)典型的引領(lǐng)示范效應(yīng)。三要搭建工作平臺(tái)。結(jié)合二線干部的特點(diǎn)，本著分層分類管理、職責(zé)明確的原則，依人設(shè)崗，依崗定責(zé)，有效拓展二線干部的工作空間。比如，可以利用其閱歷優(yōu)勢(shì)，組建“二線”干部智囊團(tuán)，為決策提供參考；利用其理論優(yōu)勢(shì)，組建宣講團(tuán)，宣傳時(shí)政，解疑釋惑；利用其交際和經(jīng)營(yíng)管理等優(yōu)勢(shì)，授權(quán)其參與招商引資、移民搬遷、旅游推介以及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等工作，并在具體分工中“當(dāng)主角”、“挑大梁”；還可以利用其經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，參與巡視督查工作等等，因才施用，多渠道搭建二線干部施展才華的舞臺(tái)。

嚴(yán)格依法辦事。法律的生命力在于實(shí)施，關(guān)鍵在于嚴(yán)格依法辦事。為了有利于提高機(jī)關(guān)的活力和工作效率，保持公務(wù)員隊(duì)伍正常的新老交替，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十七條規(guī)定“公務(wù)員達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡……應(yīng)當(dāng)退休?！比欢S著干部人事制度改革的進(jìn)一步深化，在實(shí)踐中，為了解決因強(qiáng)制退休所產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)崗干部“斷崖”問題，消除其對(duì)部門工作和機(jī)構(gòu)運(yùn)行所產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素，各地相繼形成了領(lǐng)導(dǎo)干部退居二線潛行規(guī)定，但在具體的實(shí)施過程中，由于“懶政”思維的存在，各種問題日漸凸顯。比如，現(xiàn)實(shí)中，對(duì)二線干部非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)免職不及時(shí)，反而成為他們依法退休的體制性障礙。因此，建議基層相關(guān)部門盡快出臺(tái)關(guān)于二線干部的管理政策，嚴(yán)格規(guī)范退休制度，堅(jiān)決堵著侵吞有限財(cái)政資源的漏洞，使二線干部管理有法可依，不斷推進(jìn)干部人事制度改革的法制化和科學(xué)化進(jìn)程。

（作者單位：中共安康市委黨校）

責(zé)編 /王坤娜 許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）