通州城市副中心：如何喚醒“睡城”

馮丹

作為首都北京的城市副中心，通州城市副中心具有極其重要的政治功能和引領(lǐng)示范作用，

2016年3月1日，教練員（前）在北京通州區(qū)格拉斯小鎮(zhèn)太極禪首家生活館里指導(dǎo)愛好者練習(xí)爪極拳

但其發(fā)展還需解決產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)及規(guī)劃等方面的問題

2016年5月25日，中共北京市委十一屆十次全會(huì)審議《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“高水平規(guī)劃建設(shè)城市副中心”。5月27日，中央政治局會(huì)議專題研究通州城市副中心建設(shè)。

事關(guān)國家戰(zhàn)略

2015年12月，時(shí)隔37年后，中央城市工作會(huì)議再次召開，第一關(guān)注點(diǎn)為“尊重城市發(fā)展規(guī)律”。通州城市副中心是這一發(fā)展規(guī)律的重要載體，承擔(dān)了極其重要的歷史使命。至少可以從三個(gè)方面去認(rèn)識(shí)。

圍繞北京行政副中心功能定位通州區(qū)推進(jìn)商品交易市場(chǎng)異地搬遷或清退，促進(jìn)業(yè)態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)型

一是以國家發(fā)展的站位來定義通州城市副中心。從世界范圍看，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，城市發(fā)展呈現(xiàn)出從小城市到大城市，由單個(gè)中心城市到城市群發(fā)展的一般規(guī)律，日本東京、韓國首爾、法國巴黎、英國倫敦和美國紐約等特大型城市均經(jīng)歷了這樣的歷程。

日本從1958年開始，建設(shè)了7個(gè)副中心（新城），形成了東京都，聚集了全國30%的人口;巴黎通過地帶控制方案等，推動(dòng)大巴黎區(qū)實(shí)現(xiàn)了梯度發(fā)展;韓國通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和公共機(jī)構(gòu)疏解，實(shí)現(xiàn)了首爾地區(qū)的快速發(fā)展。

可以說，建設(shè)以特大型城市為中心的城市群增長(zhǎng)極戰(zhàn)略，已成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。西方發(fā)達(dá)國家歷史上所采取的城市群增長(zhǎng)極戰(zhàn)略都取得預(yù)期效果，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，解決了城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題，特別是大型城市的“城市病”問題。從這個(gè)意義上來看，5月27日中央政治局聚焦通州會(huì)議具有重大意義，這被認(rèn)為不僅事關(guān)城市本身，而且上升到區(qū)域乃至國家戰(zhàn)略層面。作為首都北京的城市副中心，通州城市副中心具有極其重要的政治功能和引領(lǐng)示范作用，必須站在國家城市群發(fā)展戰(zhàn)略和國家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的宏觀背景下來定義通州城市副中心，以國家發(fā)展的視角推動(dòng)通州城市建設(shè)和發(fā)展。

其次，要以推動(dòng)京津冀城市群發(fā)展來規(guī)劃設(shè)計(jì)通州副中心。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角是我國發(fā)展的三個(gè)增長(zhǎng)極，但橫向比較來看，京津冀地區(qū)的發(fā)展相對(duì)滯后。根據(jù)2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，京津冀人口城鎮(zhèn)化的整體水平為56.23%，比全國平均水平（49.68%）高出6.55個(gè)百分點(diǎn)，位于長(zhǎng)三角地區(qū)（65%）、珠三角地區(qū)（66%）和東北地區(qū)（57.19%）之后，2014年京津冀地區(qū)的人均GDP為53168元，低于長(zhǎng)三角地區(qū)（65938元）和珠三角地區(qū)（57068元）。京津冀的區(qū)域發(fā)展亟需破題。

通州距離北京中心城區(qū)23公里，距離河北省廊坊市北三縣10～20公里，距離河北省廊坊市中心約40公里，距離天津市武清區(qū)約58公里，處于京津發(fā)展軸和京唐秦發(fā)展軸在北京市域內(nèi)的交匯點(diǎn)，對(duì)于京津冀城市群發(fā)展來講，其戰(zhàn)略位置非常重要，做好通州的規(guī)劃設(shè)計(jì)，有利于帶動(dòng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于為跨區(qū)域發(fā)展作出示范。

再次，要以首都功能疏解來推動(dòng)落實(shí)通州城市副中心建設(shè)。2014年以來，北京按照中央要求，實(shí)施非首都功能疏解的城市發(fā)展戰(zhàn)略。通州城市副中心可以通過反磁力建設(shè)，促進(jìn)中心城功能的疏解，減弱中心城區(qū)過度向心的壓力，有利于北京整體空間布局的優(yōu)化。當(dāng)然，推動(dòng)功能疏解不僅要向通州疏解，還要向其他的新城或者城區(qū)疏解。

在城市發(fā)展新區(qū)中敬陪末座

通州城市發(fā)展規(guī)劃的藍(lán)圖已定，但要客觀認(rèn)識(shí)發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)和困難。

一是經(jīng)濟(jì)壓力不容忽視。任何城市的發(fā)展，歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和相對(duì)龐大的經(jīng)濟(jì)存量，城市就會(huì)走向衰落，美國汽車城底特律的破產(chǎn)便是例證。

從數(shù)據(jù)來看，2012～2015年，通州GDP在北京遠(yuǎn)郊區(qū)中排名第六，落后于大興、順義、豐臺(tái)、昌平、房山等北京市五個(gè)城市發(fā)展新區(qū)。與距其最近的大興區(qū)相比，2014年通州GDP為548億元，大興為1472億元，在面積和人口規(guī)?；鞠喈?dāng)?shù)那闆r下，通州的GDP和人均GDP都只有大興的三分之一左右。同時(shí)，通州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，特別是商業(yè)、文化等產(chǎn)業(yè)尚待發(fā)展，使其成為北京的“睡城”。

經(jīng)濟(jì)存量的不足，雖然給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)留下了較大空間，但持續(xù)性動(dòng)力面臨著較大的挑戰(zhàn)，副中心建設(shè)所需要的資金、資源籌集和協(xié)調(diào)成為瓶頸。全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和北京市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得通州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也受到了影響。

2016年1～4月，通州區(qū)實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值178.7億元，同比下降5.9%，降幅高于全市3.5個(gè)百分點(diǎn)，增速在全市16個(gè)區(qū)縣中位居第10，在全市5個(gè)城市發(fā)展新區(qū)中敬陪末座。此外，按照北京市產(chǎn)業(yè)政策的要求，2016年通州計(jì)劃清退工業(yè)企業(yè)將達(dá)2000家以上，這必將給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入帶來新的雙重壓力，如何破題是重中之重和難中之難。

二是人口調(diào)控壓力與日俱增。2015年底，通州常住人口為137.8萬，不含中心城疏解過來的人口，“十三五”期間通州區(qū)的人口調(diào)控上限約為160萬人，也就是說，未來5年內(nèi)，通州區(qū)的人口增長(zhǎng)空間為22萬，年均4.4萬人左右。按照通州區(qū)“十二五”期間的人口規(guī)模增速，在人口增長(zhǎng)慣性力量極其強(qiáng)大的一般規(guī)律下，這一指標(biāo)的壓力可想而知。

同時(shí)，通州區(qū)自身的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還在推進(jìn)，通州區(qū)下轄6個(gè)街道和地區(qū)辦事處，9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，384個(gè)村，城市副中心及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有村莊166個(gè)，集中建設(shè)區(qū)內(nèi)村莊48個(gè)，集中建設(shè)區(qū)外村莊118個(gè)，這些“農(nóng)轉(zhuǎn)居”群體可能形成一個(gè)巨大的人口規(guī)模。此外，“二孩”政策放開后，新生兒數(shù)量也會(huì)有較大幅度增加。在依靠人口產(chǎn)業(yè)集聚實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀環(huán)境下，如何在推動(dòng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，保持適當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模，成為對(duì)副中心建設(shè)的一個(gè)挑戰(zhàn)。

三是社會(huì)公共服務(wù)短板壓力。數(shù)據(jù)顯示，北京市社會(huì)公共服務(wù)資源絕大部分集中在城六區(qū)：中心城集中了全市65%的就業(yè)崗位、55%的各類市場(chǎng);共68家三級(jí)醫(yī)院，日均門急診量約占全市80%;高等院校66所，全日制在校生約70萬人，占全市比例82%。與之相應(yīng)的是，城市發(fā)展新區(qū)公共服務(wù)資源極其缺乏。

通州區(qū)在這方面尤為明顯。2015年6月份，北京市社科院發(fā)布的《北京公共服務(wù)發(fā)展報(bào)告2014～2015》的區(qū)縣公共服務(wù)績(jī)效綜合評(píng)估結(jié)果顯示，16個(gè)區(qū)中，通州區(qū)公共服務(wù)綜合排名墊底。2015年12月，北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所和北京市社工委聯(lián)合調(diào)查表明，通州區(qū)公共服務(wù)資源人均水平在全市16個(gè)區(qū)中也是最后一名，通州區(qū)社區(qū)公共服務(wù)用房面積為17.7平方米/百戶，全市平均水平為28.5平方米/百戶，最高的為密云區(qū)達(dá)到43平方米/百戶。雖然根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，人大附中、人大附小、景山學(xué)校等多所名校將在通州開辦分校，但社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜系統(tǒng)的工程，急需加快進(jìn)度。

避免兩張“大餅”疊加和“貼邊人口”集聚

雖然面臨著經(jīng)濟(jì)下行、公共服務(wù)資源不足和人口調(diào)控的綜合壓力，但沿著既定路線，需要探索可行之路。從中觀層面的建設(shè)而言，通州城市副中心建設(shè)有幾個(gè)方向需要關(guān)注和重視。

一是改變“睡城”“有城無業(yè)”現(xiàn)狀，推動(dòng)“產(chǎn)城融合”。通州“睡城”由來的重要原因是，生活性服務(wù)業(yè)和零售業(yè)、商業(yè)活動(dòng)的供給缺乏，使得大量人口工作、消費(fèi)都在中心城區(qū)，出現(xiàn)了有城無業(yè)現(xiàn)象。通州城市副中心要矯正這一現(xiàn)狀，需要從居民生活設(shè)計(jì)方面，以宜居、便捷、品質(zhì)為導(dǎo)向，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得居民吃穿住用行等都在副中心，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合式發(fā)展。

根據(jù)通州區(qū)“十二五”時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃，“一核五區(qū)”是未來通州新城的主框架，“一核五區(qū)”，是以運(yùn)河核心區(qū)為龍頭，以文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、文化旅游區(qū)、環(huán)渤海高端總部基地集聚區(qū)、國際醫(yī)療服務(wù)區(qū)、國際組織集聚區(qū)為支撐，立足高端和國際化，構(gòu)建現(xiàn)代化國際新城的整體布局。文化、總部、國際組織、醫(yī)藥等是通州未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和重點(diǎn)內(nèi)容。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，2016年1～4月，汽車、醫(yī)藥兩大重點(diǎn)行業(yè)占全區(qū)總產(chǎn)值的比重為23.2%，較去年同期下降0.9%;電子通信行業(yè)不斷探底，同比下降24.3%，較上期擴(kuò)大0.8個(gè)百分點(diǎn)?？梢钥闯觯?guī)劃設(shè)計(jì)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力可謂不小。

二是出臺(tái)功能定位的頂層設(shè)計(jì)。2015年7月，北京市委全會(huì)確定通州作為副中心以來，在頂層規(guī)劃方面的欠缺使得社會(huì)和市場(chǎng)出現(xiàn)了嚴(yán)重誤解，房?jī)r(jià)暴漲是最重要的一個(gè)反映。從2014年中央對(duì)北京的四個(gè)中心的功能定位來看，北京中心城是全國政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心的重要承載區(qū)，作為北京城市副中心的通州，若功能定位的頂層設(shè)計(jì)遲遲不能出臺(tái)，不利于利益相關(guān)方參與副中心建設(shè)，不利于各種力量的集合和發(fā)力。

中央政治局會(huì)議明確要求，要堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，把握好城市定位，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚后再開工建設(shè);要?jiǎng)澏ê么蟮目臻g格局，注重開發(fā)強(qiáng)度管控，實(shí)現(xiàn)城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線“兩線合一”。

三是避免城市建設(shè)走“攤大餅”的老路。北京市以往的發(fā)展模式是“人口+產(chǎn)業(yè)”集聚型發(fā)展，這種發(fā)展路徑能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但帶來了城市空間的無序擴(kuò)張，產(chǎn)生了諸多城市治理問題。通州城市副中心建設(shè)過程中，要從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面綜合長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，避免在中心城區(qū)之外再出現(xiàn)一個(gè)“大餅”，形成“中心城區(qū)大餅”和“副中心大餅”，以及兩張“大餅”疊加所產(chǎn)生的新的城市治理問題。

四是避免“貼邊人口”的集聚壓力。通州自身人口規(guī)模，基本仍在資源、環(huán)境承載力范圍之內(nèi)，且可以通過設(shè)定執(zhí)行嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件進(jìn)行相對(duì)有序的人口調(diào)控。值得高度注意的是，由經(jīng)濟(jì)規(guī)模和現(xiàn)有從業(yè)人口引發(fā)的流動(dòng)人口在通州附近的京冀邊界集聚，出現(xiàn)了“貼邊人口”。一方面，通州鄉(xiāng)村地區(qū)和河北三縣依然存在大量的低端服務(wù)業(yè)模式和農(nóng)村出租屋經(jīng)濟(jì)，這將吸引大量低端從業(yè)人口集聚;另一方面，當(dāng)前河北“規(guī)劃未定，房產(chǎn)先行”，一大批環(huán)繞京冀邊界的房地產(chǎn)項(xiàng)目（河北房地產(chǎn)增長(zhǎng)量）迅速崛起，未來將形成一片京冀邊界居住帶?！百N邊人口”數(shù)量的不確定性較大，且對(duì)通州發(fā)展貢獻(xiàn)度不高，但在客觀上將使該區(qū)域人口總量迅速增長(zhǎng)，加劇區(qū)域內(nèi)的資源、環(huán)境和交通壓力。

五是重視發(fā)揮市場(chǎng)力量。數(shù)據(jù)顯示，2016年1～4月，通州區(qū)第二產(chǎn)業(yè)投資6.8億元，同比增長(zhǎng)137.5%，其中，房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)竣工面積為85.6萬平方米，同比增長(zhǎng)88.5%。而這些投資多數(shù)是政府驅(qū)動(dòng)型投資。2016年6月2日，北京銀監(jiān)局紀(jì)委書記、新聞發(fā)言人在銀行業(yè)例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，2015年轄區(qū)內(nèi)銀行為通州城市副中心建設(shè)提供貸款超過300億元。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和財(cái)政壓力增大的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后期維護(hù)和運(yùn)營也需要大量資金的情況下，政府主導(dǎo)投入模式的持續(xù)性值得關(guān)注，市場(chǎng)力量需要適時(shí)引進(jìn)。

（作者系北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所副研究員）