我國農(nóng)村土地制度存在的問題及對策

崔紅霞++許潔

摘要：農(nóng)村土地制度是國家對農(nóng)村土地的所有、使用、租賃、轉(zhuǎn)讓等事宜所做的法律制度的總稱。我國土地產(chǎn)權(quán)制度作為政治、經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，其發(fā)展和變化值得研究，并且黨的十八屆三中全會《決定》明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，希望能夠調(diào)動廣大農(nóng)民革命和建設(shè)的積極性，促進(jìn)土地的合理利用和保障農(nóng)民的基本土地權(quán)力。文章以農(nóng)村土地制度存在的主要問題及改革和完善我國農(nóng)村土地制度進(jìn)行探討并且提出相應(yīng)的措施。

關(guān)鍵詞：土地制度；改革；土地承包；土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地制度與農(nóng)民的生活息息相關(guān)，農(nóng)村土地制度存在的問題會時(shí)時(shí)刻刻影響到農(nóng)民的切身利益，并且對農(nóng)民的收入和預(yù)期的發(fā)展具有重要影響。自新中國成立以來，中國的農(nóng)村土地制度也在不斷地變化中，在不同的歷史時(shí)期，依據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的變化，農(nóng)村土地制度的具體內(nèi)容又不盡相同?？偠灾?，我國的農(nóng)村土地制度是一個循序漸進(jìn)的過程，隨著社會主義法治社會的不斷完善，改革完善農(nóng)村的土地制度有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有利于推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度存在的主要問題

現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地政策存在的主要問題。如今我國的土地政策存在許多問題，主要表現(xiàn)在政府和開發(fā)商以城市化和商業(yè)開發(fā)的名義，以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式從農(nóng)民的手中低價(jià)獲得集體土地，然后轉(zhuǎn)化為國有，并且進(jìn)入市場，從而獲得巨大的利潤，但是農(nóng)民取得的只是轉(zhuǎn)讓后的等價(jià)交換。但是可想而知，這種利潤的差價(jià)對農(nóng)民形成了很不公平的待遇。具體來說，我國農(nóng)村土地政策存在的主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）“農(nóng)村土地集體所有”沒有給予土地明確產(chǎn)權(quán)定位。在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確規(guī)定，我國的農(nóng)村土地歸集體所有。但是對于“集體”的定義和理解、界定，法律規(guī)定都沒有明確規(guī)定。在《憲法》中，只是籠統(tǒng)的規(guī)定土地歸集體所有，在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。由于沒有具體規(guī)定農(nóng)村土地所有者是誰，所以土地權(quán)屬不明確，集體土地所有權(quán)主體地位虛置，并且土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取和轉(zhuǎn)讓的法律程序、法律形式以及法律保護(hù)的手段也并沒有明確規(guī)定。

（二）土地的不合理利用和技術(shù)化水平低制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著科學(xué)技術(shù)的改進(jìn)，規(guī)?；蛯I(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求，規(guī)模化可以大量的減少人力物力，并且還能夠提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率和實(shí)際效益，但是中國大多數(shù)地方的土地都是零散狀，農(nóng)民所擁有的土地都是片塊狀，一般無法實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)的專業(yè)化生產(chǎn)，這樣就把農(nóng)村的土地利用率大大的降低，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益就會降低。并且很多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施匱乏，農(nóng)民還是單純的通過體力勞作進(jìn)行耕種，盡管消耗了大量的人力但卻沒有較好的收益。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題。由于很多農(nóng)民因思想的限制沒有強(qiáng)烈的流轉(zhuǎn)意識，他們?nèi)鄙俦匾姆芍R，所以會土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，也沒有按照《土地管理法》的所規(guī)定的程序進(jìn)行，經(jīng)常造成私下流轉(zhuǎn)、不進(jìn)行申請，并且也不經(jīng)過備案。土地流轉(zhuǎn)市場的不規(guī)范和農(nóng)民缺乏流轉(zhuǎn)意識以及在流轉(zhuǎn)的過程中缺乏監(jiān)管部門的監(jiān)管導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、責(zé)認(rèn)、利益都無法得到有效地保障。

（四）現(xiàn)行的征地制度存在缺陷。這主要體現(xiàn)在：一是征地范圍的任意擴(kuò)大，為了非公共利益而大量征用農(nóng)村集體土地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“國家為公共利益需要的，可以依法對集體所有的土地進(jìn)行實(shí)行征用”，但是對于公共利益所限制的范圍和概念又比較模糊，致使許多非“公共利益”的項(xiàng)目也進(jìn)行征收集體土地；二是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，征地費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，直接損害了農(nóng)民的土地權(quán)利益。

二、針對農(nóng)村土地制度存在問題的改善和完善

對于如何改革和完善我國農(nóng)村的土地制度，需要以堅(jiān)持和完善土地集體所有制，要在產(chǎn)權(quán)明確、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)合理化，有效保障、利益最大化和因地制宜等一系列原則的前提下，完善我國農(nóng)村的土地制度。

（一）明確土地所有權(quán)的歸屬，加快實(shí)行實(shí)地登記，保障農(nóng)民權(quán)益。在我國《土地管理法》中規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)?！彼試覒?yīng)該成立專門的土地登記機(jī)構(gòu)，對每塊土地都必須登記，明確土地所有權(quán)人，并且由政府頒發(fā)地權(quán)證。要給予集體土地所有權(quán)的范圍，給予“集體”明確的概念。對此在2014年11 月，中央、國務(wù)院“兩辦”聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)[2014]61號），明確用5年時(shí)間全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記辦證工作，這樣來看對放活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和保障農(nóng)民的合法權(quán)益具有重要意義。

（二）堅(jiān)持土地承包經(jīng)營制度不動搖，不斷提高土地利用率。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，奠定了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)；同時(shí)，我國農(nóng)民家庭經(jīng)營的承包地是農(nóng)民重要的基本生活來源，因此土地承包經(jīng)營制也是我國農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。這一基本制度已經(jīng)在《憲法》、《土地承包法》和《土地管理法》中都有全面的規(guī)定，并且在2007年頒布的《物權(quán)法》也將土地承包權(quán)納入用益物權(quán)體系，所以在新農(nóng)村的建設(shè)中必須長期堅(jiān)持并不斷完善，因此要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，切實(shí)保護(hù)已經(jīng)賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。特別是對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的管理，要按照物權(quán)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行更為徹底的保護(hù)。

（三）建立集體土地價(jià)格評估體系和流轉(zhuǎn)中介市場。在土地的流轉(zhuǎn)過程中，對土地進(jìn)行正確的價(jià)格評估能夠保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不被侵犯，在流轉(zhuǎn)中按照建立好的土地價(jià)格評估體系對土地進(jìn)行評析，再加上對農(nóng)民本身的客觀條件還的分析，從而確定合理的價(jià)格；并且要以農(nóng)民為主體，按照平等，自愿的原則，切實(shí)保障好農(nóng)民的權(quán)益，還應(yīng)該有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行有力的監(jiān)督和管理，確保流轉(zhuǎn)過程的合法化和程序化。

（四） 完善農(nóng)村土地征收政策。完善農(nóng)村土地征收政策的核心是保護(hù)好農(nóng)村集體土地的合法權(quán)益，要正確處理國家、集體和農(nóng)民之間的土地收益關(guān)系。要嚴(yán)格區(qū)分公益性和公共利益中的經(jīng)營性用地，縮小國家土地征收權(quán)的范圍；并且還要尊重農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村的征地補(bǔ)償要根據(jù)國土資源部印發(fā)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》來落實(shí)，真正做到保障農(nóng)村的權(quán)益，保障農(nóng)民在土地征收后仍然有穩(wěn)定的收入。同時(shí)規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，全面公開土地征收信息，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，在實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的中國特色土地制度為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了歷史性的貢獻(xiàn)。隨著實(shí)踐發(fā)展和改革深入，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度涌現(xiàn)出很多問題，所以一定要要跟著改革的潮流加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度的完善

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