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    權(quán)衡部長(zhǎng)的力量

    2016-06-20 21:13:25范子英
    財(cái)經(jīng) 2016年17期
    關(guān)鍵詞:部委職能部門部長(zhǎng)

    范子英

    針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,部委要保留足夠的機(jī)動(dòng)權(quán),又不能完全不受監(jiān)督,二者要有一個(gè)合理的權(quán)衡。

    現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)由于其特殊的復(fù)雜性,往往要求中央一級(jí)政府掌握更多財(cái)權(quán)。這可能是出于效率的考慮,也可能是為了公平的目標(biāo)。例如稅基的流動(dòng)性意味著中央政府的征稅效率會(huì)更高;而為了縮小地區(qū)間的發(fā)展差距,會(huì)要求中央政府擁有更多財(cái)力。在很多西方國家,中央財(cái)政的收入占比都非常高,例如2006年,美國為57%,英國為92%。

    財(cái)政資金的分配與政治因素密不可分。在選舉制國家中,在任議員出于再次當(dāng)選的壓力,會(huì)積極為本州爭(zhēng)取資源。即使是聯(lián)邦政府本身,也難以避免受到選舉制度的影響,在關(guān)鍵的選舉年份,那些對(duì)候選人態(tài)度搖擺不定的州,會(huì)獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金,在任總統(tǒng)希望用聯(lián)邦資金來爭(zhēng)取更多的選票。

    當(dāng)然,不是所有的議員都能夠發(fā)揮核心作用,真正重要的是國會(huì)委員會(huì)中的主席。一方面,各國會(huì)委員會(huì)負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的資金分配;另一方面,議員的來源會(huì)受到地方因素的影響,很難將地方因素與議員分離開。委員會(huì)主席的當(dāng)選對(duì)地方來說,是一個(gè)相對(duì)不可控的因素,平均來說,一個(gè)國會(huì)委員會(huì)主席會(huì)為其來源州爭(zhēng)取到額外10%的聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付。不同委員會(huì)主席還會(huì)產(chǎn)生不同的效應(yīng),例如交通委員會(huì)主席能夠爭(zhēng)取更多的高速公路項(xiàng)目,而銀行委員會(huì)主席能夠?yàn)楸镜亟鹑诓块T提供更多機(jī)會(huì)。

    中國的財(cái)政分配問題

    中國自1994年分稅制改革以來,中央財(cái)政也集中了大量的財(cái)政資源。除了近兩年由于經(jīng)濟(jì)增速下滑導(dǎo)致流轉(zhuǎn)稅減少,其他年份的中央財(cái)政收入占比基本維持在50%-55%之間。分稅制改革僅對(duì)政府收入進(jìn)行了改革,并未對(duì)支出責(zé)任進(jìn)行調(diào)整,因此收入集權(quán)的結(jié)果就是中央財(cái)政盈余的擴(kuò)大。

    出于宏觀調(diào)控和縮小地區(qū)差距的目標(biāo),中央財(cái)政將財(cái)政盈余通過轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)芙o地方政府,以2012年為例,中央財(cái)政收入5.6萬億元,其中4.5萬億元直接轉(zhuǎn)移給地方財(cái)政,占地方財(cái)政收入的比重高達(dá)74%,在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū),中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方政府的本級(jí)收入。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)公共池,由本地承擔(dān)的成本幾乎可以忽略不計(jì),加上數(shù)額巨大,因此各地都有強(qiáng)烈的激勵(lì)爭(zhēng)取更多的轉(zhuǎn)移支付。

    雖然中國也有類似于美國國會(huì)委員會(huì)的機(jī)構(gòu),如全國人大財(cái)經(jīng)委,但這些機(jī)構(gòu)并不具體負(fù)責(zé)財(cái)政資金的分配,因此不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要分為三大類:稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,其中稅收返還是完全按照公式進(jìn)行分配的,幾乎不受人為因素干擾;一般性轉(zhuǎn)移支付是按照“因素法”進(jìn)行分配,但在具體核算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在一定的討價(jià)還價(jià)空間,因此部分受到人為因素干擾;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有統(tǒng)一的分配標(biāo)準(zhǔn),既有的一些標(biāo)準(zhǔn)也非常模糊,因此人為干擾較多。

    這些資金的分配權(quán)主要掌握在財(cái)政部和中央其他部委,其中一般性轉(zhuǎn)移支付幾乎完全是由財(cái)政部負(fù)責(zé),而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)限則按照項(xiàng)目歸屬劃歸各專業(yè)部委負(fù)責(zé)。在這三類轉(zhuǎn)移支付中,稅收返還占比較小,一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占份額較為接近,部分年份的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比甚至更高,例如2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的金額高達(dá)1.7萬億元,占當(dāng)年全部轉(zhuǎn)移支付的42%。

    部長(zhǎng)對(duì)財(cái)政分配的影響

    由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金巨大,分配規(guī)則不確定,受到人為因素的干擾最多,并且與其他轉(zhuǎn)移支付相比,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)被分解到各部委,因此中國的部長(zhǎng)與美國國會(huì)委員會(huì)主席類似,值得關(guān)注其在轉(zhuǎn)移支付分配中的作用。

    通過分析1998年-2007年間的60位正部長(zhǎng)的性別、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、任期期滿后的去向等信息,發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)的部長(zhǎng)均具有本領(lǐng)域的專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn),很少將不具備工作經(jīng)驗(yàn)的干部跨領(lǐng)域提拔為部長(zhǎng);其次,很少有部長(zhǎng)獲得直接的政治晉升,這意味著很多的部長(zhǎng)職位是其政治生涯的頂點(diǎn)。

    部長(zhǎng)上任是否會(huì)對(duì)其出生地的轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生影響?2002年底至2003年“兩會(huì)”期間,國務(wù)院有17個(gè)部委更換了部長(zhǎng),涵蓋了主要的實(shí)權(quán)部門,如發(fā)改委、財(cái)政部、人社部等。通過比較這些新上任部長(zhǎng)的出生地和那些在1998年-2007年一直沒有部長(zhǎng)的地級(jí)市,兩者在2003年之后獲得的轉(zhuǎn)移支付的差異,發(fā)現(xiàn)兩組城市在2003年之前的轉(zhuǎn)移支付沒有差異,說明兩組城市在各方面是比較接近的;其次,兩者在2003年之后發(fā)生了顯著的差異,新上任部長(zhǎng)的出生地城市相對(duì)后者來說,年均多獲得了28%的轉(zhuǎn)移支付,由于在2003年之前兩組城市無差異,因此這28%的新增轉(zhuǎn)移支付就完全是因?yàn)椴块L(zhǎng)當(dāng)選帶來的。

    我們進(jìn)一步將部委按照其作用分為重要部委和一般部委,前者包括財(cái)政部、發(fā)改委等這樣的部委,那么重要部委的部長(zhǎng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的影響更大,會(huì)使得出生地城市的轉(zhuǎn)移支付增加130%。這種效應(yīng)比美國國會(huì)委員會(huì)主席的效應(yīng)大很多,說明中國的部長(zhǎng)比美國國會(huì)委員會(huì)主席擁有更大的權(quán)力。此外,與其他西方國家不同的是,中國的部長(zhǎng)卸任沒有使得來源地的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付隨之下降,并沒有產(chǎn)生“人走茶涼”的現(xiàn)象,這可能是跟中國特殊的官員選拔制度有關(guān),下一任的部長(zhǎng)往往與前任部長(zhǎng)有共同工作經(jīng)歷,甚至是后者推薦的。在時(shí)間趨勢(shì)上,部長(zhǎng)的效應(yīng)在任期的第三年和第四年最大,頭尾兩年不明顯。

    平衡放權(quán)與問責(zé)

    中國的問題很復(fù)雜,并不能通過簡(jiǎn)單減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或建立統(tǒng)一分配制度加以解決。中國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能是多重的,一方面用于宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策和公共服務(wù)均等化,另一方面發(fā)揮了政府治理的作用。中國的政府治理主要有“胡蘿卜”和“大棒”兩種,中央政府針對(duì)地方政府的官員治理中,能對(duì)努力不足的地方官員進(jìn)行懲罰,以約束地方官員的機(jī)會(huì)主義行為,同時(shí)利用政治晉升對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的官員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

    除了地方政府的這種“塊塊”治理之外,中國還存在明顯的“條條”治理,每一級(jí)地方政府都仿照中央政府設(shè)置類似的職能部門,上級(jí)職能部門需要協(xié)調(diào)下級(jí)職能部門貫徹相關(guān)的政策法規(guī)?!皸l條”治理的困難在于,上級(jí)部門沒有任免下級(jí)部門官員的權(quán)力,這些職能部門的官員任免權(quán)限一般都在同級(jí)政府,因此上級(jí)部門無法對(duì)下級(jí)部門的不作為進(jìn)行約束,往往只能“約談”。

    專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付恰好能夠作為“胡蘿卜”對(duì)上下級(jí)職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。大多數(shù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都沒有明確透明的分配規(guī)則,這賦予了上級(jí)部門,特別是國務(wù)院部委足夠的機(jī)動(dòng)權(quán),上級(jí)職能部門可以根據(jù)下級(jí)部門的表現(xiàn)來分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,從而約束了地方職能部門的不作為。因此,針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,部委要保留足夠的機(jī)動(dòng)權(quán),但又不能完全不受監(jiān)督,二者要有一個(gè)合理的權(quán)衡。

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