“土十條”明確誰污染誰治理

賀濤

空氣和水可以容納一定的污染物，但土壤的特性是，其一旦污染，治理成本遠(yuǎn)高于前兩者。

千呼萬喚，俗稱“土十條”的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》終于在2016年5月31日頒布。至此，中國(guó)治理大氣、水、土壤污染的三大環(huán)保戰(zhàn)役全面打響。

“土十條”提出了明確目標(biāo)，到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控；到2030年，全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好；到本世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

“土十條”的首要任務(wù)是摸清家底：開展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。

2014年4月環(huán)保部和國(guó)土資源部聯(lián)合公布了一份全國(guó)土壤污染家底，土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%。

不過，由于土壤的異質(zhì)性，點(diǎn)位的取樣只能代表這一點(diǎn)的土壤污染情況，而無法得知其周圍一定范圍內(nèi)的土壤污染情況。也就是說，點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，不等于全國(guó)有16.1%的土壤是污染的。

加之，在這次大調(diào)查中，64平方公里采集一個(gè)農(nóng)用地的樣品，256平方公里采集一個(gè)森林和草地的樣品，采樣點(diǎn)太少，更加無法準(zhǔn)確反映出全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量的狀況。

一位環(huán)保部人士透露，環(huán)保部正在開展土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)，截至2015年12月，已在全國(guó)設(shè)置了土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)國(guó)控點(diǎn)位31367個(gè)，已覆蓋90%縣（市、區(qū)）。2016年擬再增加7000個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位。

業(yè)內(nèi)人士對(duì)土壤的修復(fù)和治理并不樂觀。因?yàn)橄噍^于大氣和水污染，土壤污染的防治工作相對(duì)滯后、基礎(chǔ)薄弱，而且在修復(fù)治理技術(shù)上也有三大“關(guān)卡”：一是土壤污染的來源、污染原因往往非常復(fù)雜。有的污染物一旦進(jìn)入到土壤以后，可能非常難以修復(fù)，更不用談恢復(fù)原狀了，這是土壤污染本身的特征決定的；第二，土壤污染的機(jī)理非常復(fù)雜，往往是多因素，有物理的、化學(xué)的、生物學(xué)的，整個(gè)遷移轉(zhuǎn)化過程從機(jī)理上來說很復(fù)雜；第三，修復(fù)治理的投入一般來講非常大。

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授宋國(guó)君對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，空氣和水都有很強(qiáng)的擴(kuò)散作用，在嚴(yán)格的達(dá)標(biāo)排放要求下，可以容納一定的污染物，但土壤不具備這樣的特性，一旦污染，治理成本實(shí)在太高了。

這也是“土十條”并未開展大規(guī)模土壤修復(fù)治理，而是差異化管控的根本原因。按照目前的思路，不將污染物取出來，而是實(shí)現(xiàn)土壤的安全利用。近期目標(biāo)是，到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上。

和“氣十條”“水十條”中要求PM2.5降低25%、Ⅲ類水體達(dá)到70%以上等具體指標(biāo)不同，“土十條”并非一刀切，而是提出因地制宜，采取分用途、分類別、分污染程度、分階段的差異化防治措施。對(duì)于污染地塊，區(qū)分不同用途，不簡(jiǎn)單禁用，根據(jù)污染程度，建立開發(fā)利用的負(fù)面清單。

從中可以看出，這和此前大氣、水治理的思路不同?！八?、氣同質(zhì)性，底細(xì)也比較清楚，在決策時(shí)已知道大概要投多少錢，關(guān)多少工廠，采取哪些措施比較確定?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士分析，土壤的底數(shù)情況不是太清楚。在此情況下，結(jié)合國(guó)力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等綜合考量，不可能在此階段花巨大代價(jià)做完全的治理修復(fù)，主要以風(fēng)險(xiǎn)管控為主。

風(fēng)險(xiǎn)一般指對(duì)健康造成的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)暴露人口、時(shí)間等指標(biāo)，可以把風(fēng)險(xiǎn)貨幣化計(jì)算出來，從而決定投入多少經(jīng)費(fèi)，可將風(fēng)險(xiǎn)降低到多少。風(fēng)險(xiǎn)不可能為零，只能是持續(xù)降低風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)要考慮，風(fēng)險(xiǎn)管控需要結(jié)合場(chǎng)地污染情況和開發(fā)利用開展，實(shí)施起來需基層具有較高的執(zhí)行和監(jiān)管能力，需要盡快推出相關(guān)的導(dǎo)則和技術(shù)方法，并通過培訓(xùn)等方式幫助其提高相關(guān)能力。

未出意料，“土十條”明確了“誰污染，誰治理”的原則，責(zé)任由造成土壤污染的單位或個(gè)人承擔(dān)。責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個(gè)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級(jí)人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰分析，土壤修復(fù)的責(zé)任明確，會(huì)讓被污染土地的使用者、購(gòu)買者、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)方主動(dòng)關(guān)注污染問題。如果發(fā)生污染不管控、不修復(fù)，將來出現(xiàn)什么問題是很難預(yù)料的。