我國(guó)地方債務(wù)使用效率的審計(jì)評(píng)價(jià)

龐海永+靖凱旋

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方債務(wù)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也給人們帶來(lái)了困擾。雖然目前我國(guó)地方債務(wù)在控制范圍內(nèi)，但是總體狀況不太樂(lè)觀，出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，例如債務(wù)資金來(lái)源渠道多，籌資渠道不夠規(guī)范；缺少融資約束機(jī)制，管理混亂；使用效率低下；資金被挪用、私吞、使用不符合規(guī)定用途；償還困難等。對(duì)此，理論界認(rèn)為，有必要對(duì)其進(jìn)行債務(wù)審計(jì)。筆者認(rèn)為，提高債務(wù)資金使用效率是保證債務(wù)資金得以?xún)斶€的條件之一。因此，文中針對(duì)我國(guó)2013年全國(guó)地方性政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，嘗試性地提出一套評(píng)價(jià)我國(guó)地方債務(wù)使用效率的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為提高地方債務(wù)使用效率有所幫助。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；績(jī)效審計(jì)；效率指標(biāo)

地方債務(wù)出現(xiàn)的問(wèn)題只是暫時(shí)的，也是可以解決的。筆者認(rèn)為，只要提高資金使用效率就可以加快資金周轉(zhuǎn)，盡早實(shí)現(xiàn)資金償還。理論界認(rèn)為，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行審計(jì)是十分必要的，首先，地方政府無(wú)限負(fù)債具有危險(xiǎn)性；其次，地方政府負(fù)債可用財(cái)力占政府實(shí)際可支配資金的比重大（三分之一甚至更多）；最后，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的需求。因此，文中根據(jù)我國(guó)地方債務(wù)現(xiàn)狀，在已有的績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合理論界最新研究成果，嘗試提出地方債務(wù)使用效率的評(píng)價(jià)方法。

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)2013年全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)地方債務(wù)使用效率較低，主要原因有：第一，地方債務(wù)管理制度不夠完善，截止2012年底，很多政府地方債務(wù)管理還不完善。全國(guó)36個(gè)地方政府本級(jí)中，有8個(gè)地方政府未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理制度，13個(gè)還未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉債審批制度，19個(gè)尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個(gè)尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，5個(gè)還未建立償債準(zhǔn)備金制度或者在預(yù)算中安排償債準(zhǔn)備金。第二，部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金。其中：有些單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值等方式取得債務(wù)資金192.38億元。有些單位違規(guī)發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)70億元；一些債務(wù)單位違反合同約定將378.16億元債務(wù)資金用于其他項(xiàng)目建設(shè)、歸還到期債務(wù)或作為項(xiàng)目資本金，其中企業(yè)債券資金未按核準(zhǔn)用途使用68.84億元；有271.71億元于2010年及以前年度舉債，至2010年及以前年度舉債，至2012年底仍未支出，閑置時(shí)間2年之久，未發(fā)揮效益。綜上可知，地方政府沒(méi)有建立配套的債務(wù)管理制度、違規(guī)籌資、不按照規(guī)定用途使用籌集到的債務(wù)資金，加上已有資金不及時(shí)投入使用，這些都會(huì)大大降低債務(wù)資金的使用效率。而債務(wù)資金是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來(lái)源，高投入換得高產(chǎn)出，是人們喜聞樂(lè)見(jiàn)的事。那么如何才算是高產(chǎn)出呢？筆者試著從審計(jì)評(píng)價(jià)的角度為債務(wù)資金使用效率的高低提出一套評(píng)價(jià)指標(biāo)，這樣不僅可以評(píng)價(jià)已有資金的使用狀況，而且為保證資金高產(chǎn)生提供了一道保護(hù)屏。

二、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府工作的績(jī)效、效果、經(jīng)濟(jì)性和效率進(jìn)行的審計(jì)。那么保證地方債務(wù)資金的高效使用也是審計(jì)人員的責(zé)任。因此建立這套審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。筆者認(rèn)為從地方債務(wù)資金投資的特點(diǎn)出發(fā)，構(gòu)建一套適合地方債務(wù)使用狀況的指標(biāo)體系是有重要意義的。因?yàn)楝F(xiàn)在很多債務(wù)資金進(jìn)行的是大規(guī)模投資，投資項(xiàng)目主要是市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)等公共工程，那么從其大規(guī)模、公共工程角度出發(fā)，克服已有的投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)效率評(píng)價(jià)指標(biāo)的不足，再借鑒國(guó)內(nèi)先進(jìn)的政府績(jī)效審計(jì)研究成果，筆者得出了一套債務(wù)資金效率評(píng)指標(biāo)體系。詳細(xì)見(jiàn)下表。

上面前9項(xiàng)指標(biāo)可以分為三類(lèi)。第一類(lèi)充分考慮了對(duì)定性、定量指標(biāo)之間的轉(zhuǎn)化及投資項(xiàng)目滯后，以克服現(xiàn)有指標(biāo)對(duì)這兩者的關(guān)注不足問(wèn)題。包括資金籌集及時(shí)率、資金支出結(jié)構(gòu)合理率。資金籌集及時(shí)率越高，表示資金使用越有保障。支出結(jié)構(gòu)合理率越高，說(shuō)明資金使用可以發(fā)揮更大的效益，可以實(shí)現(xiàn)更高產(chǎn)出。第二類(lèi)指標(biāo)，是根據(jù)債務(wù)資金投資的大規(guī)模特點(diǎn)提出的。包括配套資產(chǎn)使用率、工期計(jì)劃完成率和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本超支（節(jié)約）率。配套資產(chǎn)使用率反映某一時(shí)點(diǎn)上的資產(chǎn)使用狀況，比值越大，說(shuō)明資產(chǎn)到位狀況越好，資產(chǎn)越有保障。工期計(jì)劃完成率反映項(xiàng)目指標(biāo)實(shí)際建設(shè)工期占實(shí)際計(jì)劃工期的比例。比例越高，效率越低。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本超支（節(jié)約率）反映項(xiàng)目建成投入正常運(yùn)營(yíng)后，日常運(yùn)營(yíng)成本超出（低于）可行性研究報(bào)告確定的計(jì)劃運(yùn)營(yíng)成本的程度。其余三項(xiàng)是第三類(lèi)指標(biāo)，針對(duì)項(xiàng)目投資工程的公共性提出。工程國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率越高，表示效率越高，越值得投資。環(huán)保成本率，主要是從可持續(xù)發(fā)展角度考慮提出的，環(huán)保成本率越低，說(shuō)明投入的債務(wù)資金越有效率。

最后一項(xiàng)指標(biāo)是協(xié)同率。這是根據(jù)現(xiàn)有較新的研究成果提出的。傳統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐研究多將設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作為政府審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要內(nèi)容，并多從被審單位資源運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，以“投入-管理-產(chǎn)出”的系統(tǒng)模型為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)。但是，從西方的后新管理運(yùn)動(dòng)看，同一被審單位不同部門(mén)的信息和資源是共享的，而傳統(tǒng)的“3E”績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)不夠周全，它是建立在分權(quán)的基礎(chǔ)上提出的，只考慮被審單位某個(gè)部門(mén)或組織自身的運(yùn)行，沒(méi)有考慮到一個(gè)子系統(tǒng)債務(wù)資產(chǎn)的運(yùn)用對(duì)被審單位系統(tǒng)內(nèi)其他子系統(tǒng)的資金使用效率的影響，而被審單位作為整體，只有內(nèi)部資源整體使用效率提高，才算達(dá)到了高效率。因此，根據(jù)最新研究成果，筆者認(rèn)為應(yīng)該從協(xié)同角度考慮被審單位整體債務(wù)資產(chǎn)的使用效率?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容的理論創(chuàng)新成果告訴我們應(yīng)該從社會(huì)、市場(chǎng)等多維度看待資金使用效率，如被審單位從業(yè)人員價(jià)值觀、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、團(tuán)隊(duì)間信任與合作等。這里，我們把信息共享率納入體系中。高的信息共享率，可以促進(jìn)不同項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)之間的合作，達(dá)到高產(chǎn)出效益。

根據(jù)上述指標(biāo)的重要性，筆者認(rèn)為，可以賦予前三大類(lèi)指標(biāo)各30%的權(quán)重，其中每個(gè)小指標(biāo)各占10%比重。協(xié)同率同樣占10%重要性。因?yàn)榍叭?lèi)指標(biāo)都得到了實(shí)例的證明，這里不再舉例。

三、思考與建議

第一，應(yīng)將協(xié)同理念納入到效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：國(guó)外后新管理運(yùn)動(dòng)告訴我們，被審單位的各個(gè)部門(mén)應(yīng)該互相溝通，資源共享。那么協(xié)同績(jī)效審計(jì)同樣應(yīng)該運(yùn)用到地方債務(wù)資金使用的效率評(píng)價(jià)中，并根據(jù)地方債務(wù)使用特點(diǎn)加以整合與完善。

第二，完善效率指標(biāo)評(píng)價(jià)：筆者認(rèn)為，我國(guó)地方債務(wù)的“投入-管理-產(chǎn)出”的管理會(huì)越來(lái)越好。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該盡快根據(jù)地方債務(wù)資金使用的特點(diǎn)，提出一套適用的效率評(píng)價(jià)指標(biāo)。以規(guī)范化統(tǒng)一的形式提出。（作者單位：北京工商大學(xué)商學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]宋常，趙懿清.投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與框架設(shè)計(jì)研究[J].審計(jì)研究，2011

[2]王會(huì)金.國(guó)外后新公共管理運(yùn)動(dòng)與我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新研究[J].會(huì)計(jì)研究，2014