多中心治理視角下公共場所建立母嬰室供給模式研究

張柏葳+黎堃宇

摘要：公共場所設立母嬰室這一公共服務供給問題在近幾年更多的進入了大眾視線。隨著經濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，有政府單方面提供公共服務的體制已經不能滿足公眾的需求。公共場所設立母嬰室這一公共服務的供給主體涉及的部門、單位很多，單靠一兩個部門是很難推動的。本文在對南京市公共場所母嬰室提供情況的調研下認為未來南京市政府母嬰室這一方面的公共服務供給應由一種新型治理范式提供。本文從“多中心”的基本內涵和自主治理理論的基本觀點入手，政府、企業(yè)、非營利組織及公民良性互動，各個供給主體之間各負其責、相互監(jiān)督、相互合作在母嬰室的建設上最終形成一種供給模式，從而更有效地為公眾提供母嬰室這一公共服務。

關鍵詞：母嬰室；公共服務；多中心治理

一、引言

近幾年隨著經濟的發(fā)展，人民生活水平的提高，大眾對公共場所母嬰室建立的問題關注度明顯增加。從2012年開始，國務院第200次常務會議通過《女職工勞動保護特別規(guī)定》中指出在女職工比較多的用人單位應當根據(jù)女職工的需要，建立女職工衛(wèi)生室、孕婦休息室、哺乳室等設施，妥善解決女職工在生理衛(wèi)生、哺乳方面的困難。但是在我國公共場所內整潔、舒適的母嬰室極其少。隨著公民權利的擴張，提供公共服務已經成為民主政府兌現(xiàn)其對憲法與公民的承諾的基本方式，公共物品和公共服務的基本屬性決定了公共治理的多中心秩序[1]。

二、理論基礎：多中心治理理念

奧斯特羅姆認為，由于市場或政府在公共事務的治理過程中失靈，公共事務的治理應該擺脫市場或政府“單中心”的治理方式，建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服單一依靠市場或政府的不足。多中心是指多個權力中心和組織體制治理公共事務 ，提供公共服務。公共事務的有效運作有賴于由各級政府與非政府組織、公民、企事業(yè)單位等多元主體通過對話、協(xié)商方式建立的多中心治理體系。多中心治理反對集權和壟斷，提倡“由社會中多元的獨立行為主體基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈相互調試、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式”[2]。

三、南京市公共場所母嬰室建設概況及現(xiàn)狀的不足

（一）南京市公共場所母嬰室概況

南京市地區(qū)母嬰室建設情況來看，與全國性的要求相應的同步建設起來，下面是從多方面渠道收集的資料，希望對于南京市母嬰室的建設做出相應時間梳理，以求對于整個南京市的母嬰室建設有整體的了解。

2012年南京火車站站長在述職時坦言雖然“離市民的希望還有差距”，但高鐵開通后，車站方面完善了商業(yè)網點、母嬰候車室、殘疾人通道等服務設施，增設旅客服務中心和醫(yī)療救助站。

2014年南京市總工會女職工委員會為鞏固深化黨的群眾路線教育實踐活動成果，進一步加強女職工勞動保護，維護女職工特殊利益，對女職工最關心、最直接、最現(xiàn)實的熱點和難點問題給予充分關心和大力幫扶，2014年開始，市總工會女職工委員會將在各企事業(yè)單位推進“愛心母嬰室”建設，同年度首次支持建設50個。[3]

2015年6月《江蘇省實施〈母嬰保健法〉辦法》正式施行，其中明確規(guī)定：“在女職工比較多的用人單位應當根據(jù)女職工的需要設立哺乳室；在機場、火車站、大型商場等公共場所應當設置母嬰室，并配備相應的設施，為婦女哺乳提供便利條件”。[4]

（二）南京市公共場所母嬰室現(xiàn)狀的不足

通過調研發(fā)現(xiàn)南京主要城區(qū)公共空間的母嬰室建設數(shù)量相對較少，像夫子廟、中山陵等旅游空以及一些商業(yè)場所、醫(yī)院等都沒有單獨的哺乳空間。南京已開通的地鐵線路中，只有珠江路站設有母嬰護理室，目前剛完成裝修，預計今年投入使用。

在南京市7個主要城區(qū)48個區(qū)域中有33處是沒有建設哺乳室的，有15個空間是存在哺乳室的，沒有哺乳室的空間占了69%，約為所有調查空間的三分之二，而建有哺乳室的場所僅占1/3。其中，從空間類型分布，交通樞紐占100%，商業(yè)場所占42.11%，醫(yī)院占31.25%，旅游景點、行政空間均為0；從行政區(qū)劃分布，秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)占50%，其他區(qū)較少，有的區(qū)甚至為0。并且南京市主要城區(qū)的公共哺乳室數(shù)量少，環(huán)境差，分布不均衡。公共哺乳室的缺失和建設不完善，阻礙了母嬰的健康發(fā)展，限制了哺乳期母嬰的自由出行，也制約了女性平等獨立的發(fā)展。

四、多中心治理理論在公共場所母嬰室供給方面的主要優(yōu)勢：

（一）供給主體的多元化

“多中心治理結構為公民提供機會組建許多個治理當局”。在母嬰室的管理供給中，政府不再是管理母嬰室這類公共事務、提供公共服務唯一的權力中心，除政府之外，各種私人組織、非營利組織等都可能成為提供母嬰室的主體。[5]

（二）供給效果的有效性

多中心治理的體制可以避免母嬰室場所提供的不足或過量。因為多中心治理體制和公共服務體系有助于“維持社群所偏好的事務狀態(tài)”，通過多層級、多樣化的公共控制將外在效應事務治理內部化，通過將服務或產品打包提高它的經濟效益[6]。

（三）供給方式的民主化

“多中心治理”強調決策權力的下移，面向地方和基層，通過相互競爭、相互協(xié)調等方式實現(xiàn)治理目標。從治理網絡的特點來看，多中心治理機制有利于不同的主體表達其利益偏好，使得決策以及控制在多層次展開，個人的決策要以集體層次的決策為基礎，集體層次的決策又要聽從大多數(shù)的意見，這就使得治理方式更為民主[7]。

五、多中心治理視角下南京市公共場所母嬰室供給模式的構建

社會治理形式的現(xiàn)代轉換最根本的特征，就在于從嵌入統(tǒng)治權威的單一中心治理通過自反性的改造，轉變?yōu)槊嫦蚬卜盏亩嘀行闹卫韀8]?；诖藢τ谀暇┦心笅胧夜┙o模式的構建提出下面相應的建議：

（一）明確政府職責，政府供給普遍義務性服務

在母嬰室提供的問題上政府要首先樹立起公共服務責任意識，政府要從差異化的、微觀的公共服務中脫離，將供給重心轉向其他組織都無法替代政府提供的無差別的、宏觀的普遍義務性公共服務。其次，政府責任要進行相應思維轉變。比如在政府將母嬰室建設項目委托市場主體或社會主體完成時，政府直接投資生產、經營管理的責任相應減少，最后，加大財政力度支持。

（二）發(fā)揮市場作用，企業(yè)供給差異性服務

公共服務市場化是實現(xiàn)公共服務供給主體多元化的必要措施，與政府以公共利益為旨趣不同，市場是強調提供滿足個體需求的差異性服務，從這個意義上講，市場是政府必要的補充，而不能代替政府的基礎性功能。同時可以在母嬰室建立的項目中在一定范圍內將市場引入基礎公共服務領域，從而實現(xiàn)資源的高效利用[9]。

（三）培育非營利組織發(fā)展，非營利組織供給非差異性服務

“政府提供的公共服務往往有很多空缺，一方面政府由于本身能力限制，政府難以照顧到哺乳女性的利益，另一方面市場又不愿介入這一領域，而這就為非營利組織發(fā)揮作用提供了空間[10]。政府要端正非營利組織進入母嬰室這一公共服務領域的認識，充分認識其在公共服務供給多元化中的重要作用，對承擔母嬰室這部分職能的非營利組織，政府應該在財政補貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠方面給予與公辦事業(yè)單位同等待遇。

（四）提高公民意識，公民供給志愿型服務

公民個人也是公共服務供給多元化中的一個重要主體。公民供給公共服務行為體現(xiàn)了公民強烈的主體意識和進取精神[11]。政府通過一定的措施對公民此類行為進行扶持能夠激發(fā)公民的自豪感和社會責任感，在母嬰室供給主體多元化過程中，要重視培育社會公眾的公民意識、主體意識等，鼓勵其提供志愿型服務。

（五）婦女兒童爭取自身權利

首先，母乳喂養(yǎng)關系到嬰兒發(fā)育和母親健康，也是母親的一項基本權利，所以婦女兒童要在母嬰室建立問題上積極爭取自身的權利，提出相應的要求，為政府及其他社會組織提供參考依據(jù)，為我國這項公共服務建設貢獻自己的力量。

最后，需要指出的是，在母嬰室這一公共服務供給方面，政府與其他供給主體之間應該是一種合作的伙伴關系。政府在提供普遍義務性公共服務的同時，還應注重公共服務供給相關政策制定。對于企業(yè)或非營利組織而言，應該按照政府制定的母嬰室服務標準向社會提供規(guī)范的公共服務，接受政府和公民的監(jiān)督。對于公民而言，公民在平等公正地接受公共服務基礎上，有權了解母嬰室這一公共服務的內容、質量等。只有各個供給主體之間各負其責、相互監(jiān)督、相互合作，才能形成政府、企業(yè)、非營利組織及公民良性互動、在母嬰室的建設上實現(xiàn)真正意義上的公共服務供給多元化。（作者單位：南京理工大學）

參考文獻：

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