淺談統(tǒng)一行政組織法的制定

張志毅

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

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淺談統(tǒng)一行政組織法的制定

張志毅

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

摘要：新中國(guó)成立之后，我國(guó)在國(guó)家層面上總共進(jìn)行了7次機(jī)構(gòu)改革，也取得了一定的成就，減少了行政機(jī)關(guān)的人員，一定程度上改變了機(jī)構(gòu)過于冗雜的局面，但是機(jī)構(gòu)沒有擺脫“精簡(jiǎn)—臃腫—再精簡(jiǎn)—再臃腫”的惡性循環(huán)道路。究其原因，主要是由于我國(guó)缺乏科學(xué)完備的行政組織法，當(dāng)前我國(guó)的《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定過于原則化，也沒有科學(xué)規(guī)范中央和地方的關(guān)系，地方組織法又是一個(gè)規(guī)范行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的法律，顯得邏輯混亂，難以發(fā)揮有效的規(guī)范作用。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況以及國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的行政組織法來規(guī)范我國(guó)的行政機(jī)關(guān)的組織，防止我國(guó)行政機(jī)關(guān)過于龐大具有必要性和可行性。

關(guān)鍵詞：行政體制；機(jī)構(gòu)改革；行政組織法

一、行政組織法概述

(一)行政組織法的界定

對(duì)于行政組織法的界定，有著很多的學(xué)說。日本學(xué)者認(rèn)為，行政組織法是關(guān)于行政主體以及構(gòu)成行政主體的一切要素的法的總稱。臺(tái)灣學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)行政組織法涉及行政作用和行政救濟(jì)的功能，與公民的利益相關(guān)。我國(guó)的學(xué)者認(rèn)為行政組織法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的法律規(guī)范的總稱①。筆者比較認(rèn)同的是應(yīng)松年老師的觀點(diǎn)：行政組織法是規(guī)范行政的組織過程和控制行政組織的法②。在這個(gè)定義中主要強(qiáng)調(diào)了規(guī)范行政組織的過程，同時(shí)這個(gè)界定也突出了行政組織法有組織行政和控制行政的雙重性質(zhì)，對(duì)于行政組織過程中如何保障民主、公開和平等以及如何進(jìn)行行政體制的改革都必須由行政組織法來規(guī)定。組織行政涉及國(guó)家、行政團(tuán)體、其他公務(wù)組織和個(gè)人之間的權(quán)力分配，所以必須要有嚴(yán)格的程序來規(guī)定，以保障各個(gè)方面的利益衡平。廣義的行政組織法應(yīng)該包括《行政組織法》《行政編制法》和《公務(wù)員法》。

(二)行政組織法的功能

1.合理設(shè)定行政權(quán)

設(shè)定行政權(quán)包括了創(chuàng)設(shè)、分配和調(diào)整行政權(quán)，國(guó)家的一切權(quán)力來自人民，人民沒有授予的權(quán)力，國(guó)家行政機(jī)關(guān)是不可以行使的，否則就是行政越權(quán)。我國(guó)《憲法》第89條規(guī)定了國(guó)務(wù)院的18項(xiàng)行政職能，第107條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府的職能。但是憲法的規(guī)定較為原則化和抽象化，這就需要行政組織法來做出具體的規(guī)定。同時(shí)行政權(quán)力的分配，既有縱向的中央和地方的權(quán)力分配，也有橫向的行政機(jī)關(guān)之間的分配。對(duì)于錯(cuò)綜復(fù)雜的行政權(quán)力的分配，我國(guó)還沒有明確的法律來加以規(guī)范，這也需要行政組織法通過法律的穩(wěn)定性和規(guī)范性來有效地調(diào)節(jié)各種權(quán)力關(guān)系，真正達(dá)到權(quán)限清晰，權(quán)責(zé)明確。

2.行政組織法可以明確行政機(jī)關(guān)設(shè)置的程序③

過去我們國(guó)家一向重實(shí)體法的規(guī)定，往往忽視程序正義。嚴(yán)格程序法的制定與執(zhí)行是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要標(biāo)志，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置也必須重視程序的正當(dāng)性。不同地位、不同性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)在設(shè)置的程序上有所不同，重要的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置必須通過立法程序，由立法機(jī)關(guān)予以設(shè)置，以加強(qiáng)其合法性。其他的行政機(jī)關(guān)可以由行政機(jī)關(guān)自行決定，但是必須要由行政組織法來嚴(yán)格地規(guī)定相應(yīng)的程序，以保障設(shè)置的科學(xué)性和合理性，防止出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)臃腫的局面。

二、完善我國(guó)行政組織的必要性

(一)目前我國(guó)行政組織法存在的不足

1.行政組織法的規(guī)定過于原則，操作性不強(qiáng)

(1)從中央行政組織法的角度來看，我國(guó)的《國(guó)務(wù)院組織法》只有簡(jiǎn)單的11條，規(guī)定得過于原則化和簡(jiǎn)單化，對(duì)于像中國(guó)這樣的大國(guó)，難以真正起到規(guī)范行政組織的作用，僅僅是發(fā)揮綱領(lǐng)性的作用，實(shí)踐中的效果大打折扣。同時(shí)由于《國(guó)務(wù)院組織法》沒有對(duì)國(guó)務(wù)院的行政權(quán)力做出明確而具體的界定，只是規(guī)定國(guó)務(wù)院行使《憲法》第89條的規(guī)定，而憲法對(duì)于國(guó)務(wù)院職能的規(guī)定也把國(guó)務(wù)院設(shè)定為一個(gè)無所不包、無所不能的行政組織，這對(duì)于劃分行政權(quán)力，建設(shè)服務(wù)型政府是有極大損害的。

(2)從地方行政組織法的角度來看，如現(xiàn)行《地方組織法》第64條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則,設(shè)立必要的工作部門?！边@個(gè)條款授權(quán)地方各級(jí)人民政府根據(jù)“工作需要”設(shè)立其認(rèn)為“必要的”工作部門,同時(shí)自己把握一個(gè)“精干的原則”。實(shí)踐證明,地方各級(jí)政府都沒把握好這個(gè)抽象的、沒有任何外力制約的原則。由于現(xiàn)行的地方組織法的規(guī)定過于原則化、含糊化，給予各級(jí)行政機(jī)關(guān)以極大的自由裁量權(quán)，法律的用語沒有做到規(guī)范化和具體化，彈性化的用語過多，缺乏足夠的權(quán)威和強(qiáng)制力，而行政機(jī)關(guān)的行為又缺乏有效的監(jiān)督，在這種情況下地方各級(jí)政府在行使行政職權(quán)的過程中，自覺不自覺地就會(huì)隨意擴(kuò)大行政組織的規(guī)模，隨意加設(shè)公務(wù)員崗位中的副職人數(shù)，導(dǎo)致人浮于事，行政效率低下，行政體制改革遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。

2.地方組織法缺乏科學(xué)性

《憲法》第五節(jié)規(guī)定的是地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府，所以我國(guó)的地方組織法也是將人民代表大會(huì)這個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政府這個(gè)行政機(jī)關(guān)放在一起加以規(guī)范性調(diào)整。但是這兩個(gè)機(jī)關(guān)的性質(zhì)絕然不同，未來的定位也完全不同，由于長(zhǎng)期以來在實(shí)踐中不重視人民代表大會(huì)的作用，使其淪為“橡皮公章”，所以未來需要強(qiáng)化人大的作用。長(zhǎng)久以來，地方各級(jí)人民政府所擁有的權(quán)力過大，過于寬泛，又缺乏足夠的監(jiān)督，強(qiáng)權(quán)政府的形象深入人心，但是現(xiàn)代政府是一個(gè)高效、廉潔的服務(wù)型政府，這就要求對(duì)政府進(jìn)行有效的限權(quán)。從這方面講就不應(yīng)該將地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府放在憲法的同一章節(jié)中加以規(guī)范。

3.缺乏相應(yīng)的追責(zé)條款

徒法不足以自行，當(dāng)前我國(guó)的行政組織法缺乏相應(yīng)的追責(zé)條款，也就無法保障法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。特別是對(duì)于行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)置行政崗位，增加領(lǐng)導(dǎo)崗位的人數(shù)的違法行為，未做出相應(yīng)的懲治規(guī)定。比如我國(guó)的《國(guó)務(wù)院組織法》第九條規(guī)定：各部設(shè)部長(zhǎng)一人，副部長(zhǎng)二至四人；各委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。這是法律對(duì)于國(guó)務(wù)院組成的部委的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)的控制，規(guī)定得非常具體，但是在實(shí)際操作中，如教育部、外交部的副部長(zhǎng)已經(jīng)超過了法定4人的最高限額。同時(shí)為了協(xié)調(diào)各方的利益，還增設(shè)了部長(zhǎng)助理這種在法律上沒有規(guī)定的職務(wù)，上行下效，地方的行政部門也以此為據(jù)不斷增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)崗位的人數(shù)，一方面導(dǎo)致財(cái)政經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，另一方面也助長(zhǎng)了權(quán)力尋租等腐敗的滋生和蔓延。

(二)行政組織法的重要意義

1.行政組織法可以有效解決縱向分權(quán)、監(jiān)督的問題

過往的行政組織法的研究主要集中在中央與地方政府機(jī)構(gòu)的白描式敘事，主要的著眼點(diǎn)都在中央與地方行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限。但是由于我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)于中央與地方關(guān)系的闡述不夠具體，因此關(guān)于中央與地方行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，特別是兩者之間權(quán)力界定、權(quán)限分配等問題，我國(guó)目前的行政組織法很少涉及。但是從廣義的行政組織法角度來看，行政組織法必須要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，積極擴(kuò)量以解決長(zhǎng)期以來存在的問題。

首先，行政組織法可以有效解決中央與地方政府之間的縱向分權(quán)。我國(guó)歷史上就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，單一制的大背景下，中央政府毫無疑問享有極大的權(quán)力，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方越來越強(qiáng)調(diào)其自身所享有的自主權(quán)。如果以優(yōu)劣而論，中央政府的優(yōu)勢(shì)在于人力與財(cái)力各種資源豐富，有全國(guó)性的宏觀規(guī)劃；而地方政府的優(yōu)勢(shì)則為對(duì)于管制事項(xiàng)的區(qū)域特性擁有深入的掌握、決策親民性較高以及決策內(nèi)容更能顧及地方特色。因此，總體而言，凡是涉及單一行政區(qū)域的地方性事務(wù)較適合由地方政府最終決策；具有高度的專門性且其所牽涉的地域又是跨區(qū)域的管制事項(xiàng)，則以中央政府為最終決策者為當(dāng)④。

行政組織法可以根據(jù)《憲法》第3條⑤所規(guī)定的原則，將中央與地方行政機(jī)關(guān)的關(guān)系具體化。由于目前我國(guó)的中央政府管理得過雜、過細(xì)，因此未來行政組織法主要的目的就是向地方政府放權(quán)，充分發(fā)揮地方政府貼近基層就近管理的優(yōu)勢(shì)⑥。當(dāng)出現(xiàn)中央政府與地方政府對(duì)某項(xiàng)事務(wù)都有管理權(quán)限的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)將主要的實(shí)體性事項(xiàng)交由地方政府處理，中央政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督地方政府在這一系列的管理活動(dòng)中是否做到依法行政，中央政府是最終的協(xié)調(diào)者和裁判者，以兼顧地方分權(quán)與上級(jí)監(jiān)督的功能要求⑦。

其次，行政組織法可以有效解決地方各級(jí)政府之間的關(guān)系問題。縱向分權(quán)不僅僅指中央與地方的關(guān)系，還包括地方各層級(jí)政府之間的關(guān)系。行政組織法從宏觀角度解決的是上下級(jí)政府之間的關(guān)系問題，自然應(yīng)當(dāng)包括地方各層級(jí)政府之間的關(guān)系。只有這樣才可以走出目前我國(guó)實(shí)際存在的“一管就死，一放就亂”的中央與地方關(guān)系的困境。

2.行政組織法可以有效解決橫向分工、協(xié)調(diào)的問題

當(dāng)前我國(guó)行政組織最為普通民眾所詬病的就是機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下。造成這種現(xiàn)象的主要原因就是我國(guó)目前的法律沒有明確規(guī)定行政組織內(nèi)部如何分工、協(xié)調(diào)。行政組織法最為重要的作用就是完善政府的組織，協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系。因而行政組織法在解決橫向分工、協(xié)調(diào)上有其獨(dú)特的作用。

其次是協(xié)調(diào)機(jī)制，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原來塊狀模式的政府履職模式正在發(fā)生著巨大的變化。原來屬于同一管制事項(xiàng)的程序被切割為許多片段，每一片段由不同的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而每個(gè)片段共同決定了此一管制事項(xiàng)最終決定的內(nèi)容⑨。在這種情況下，就必須要協(xié)調(diào)好各個(gè)行政組織之間的關(guān)系，防止出現(xiàn)互相扯皮、推諉的現(xiàn)象。

(三)行政組織法修改與完善的原則

隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)行政組織的期望越來越高，行政組織面臨著提高行政效率，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的重任。同時(shí)在政府轉(zhuǎn)變職能的過程中，社會(huì)組織的作用也日趨凸顯，這就亟待修改與完善我國(guó)當(dāng)前的行政組織法來回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，進(jìn)一步厘清中央行政組織與地方行政組織的關(guān)系、政府組織與非政府組織的關(guān)系，從而激發(fā)整個(gè)社會(huì)的活力。法律原則是指那些可以作為規(guī)則的思想基礎(chǔ)或政治基礎(chǔ)的綜合性、穩(wěn)定性的原理或準(zhǔn)則⑩。行政組織法的修改與完善必須堅(jiān)持以下原則。

1.行政組織法定的原則

2.行政組織分權(quán)原則

根據(jù)《公路圬工橋涵設(shè)計(jì)規(guī)范》JTG D61-2005第4.0.8-4.0.10條進(jìn)行混凝土拱的截面強(qiáng)度驗(yàn)算，混凝土軸心受壓構(gòu)件彎曲系數(shù)φ取1.0，單向偏壓未加固截面容許偏心距0.3 m，加固截面容許偏心距0.345 m，主拱圈實(shí)腹段仍按主拱圈設(shè)計(jì)截面計(jì)算抗力，空腹段截面抗力計(jì)入加固層厚度。

(四)完善我國(guó)行政組織法的措施

筆者認(rèn)為統(tǒng)一的行政組織法主要是整合現(xiàn)有的《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，再結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況增加一部分內(nèi)容。新制定的《行政組織法》分為總則和分則兩個(gè)部分，分則中包括《行政機(jī)關(guān)組織法》、《社會(huì)公共組織法》以及《行政編制法》。具體可以從以下幾個(gè)方面來進(jìn)一步完善我國(guó)的行政組織法。

1.在新制定的法律中要明確規(guī)定行政組織法總則

借鑒我國(guó)現(xiàn)有的《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等行政性法律，同時(shí)結(jié)合行政組織法的具體的作用，在新的行政組織法中有必要設(shè)立總則的條款。在總則中主要具體規(guī)定行政組織法的作用、中央行政組織與地方行政組織的關(guān)系、政府組織與非政府組織的關(guān)系以及違反行政組織法的規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任。設(shè)立相應(yīng)的總則條款有利于處理好各種關(guān)系，維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，既可以維護(hù)中央的權(quán)威，又可以充分發(fā)揮地方的積極性，既可以發(fā)揮政府組織管理社會(huì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，也可以真正發(fā)揮非政府組織在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的獨(dú)特作用。

2.在行政組織法中進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)劃分

3.制定行政機(jī)關(guān)組織法作為行政組織法分則的一編

4.制定社會(huì)公共組織法作為行政組織法分則的一編

行政體制的改革就是政府要放權(quán)，社會(huì)組織要發(fā)揮更大的作用，所以迫切需要制定社會(huì)公共組織法以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。首先，要明確界定社會(huì)公共組織的作用、職能，將社會(huì)團(tuán)體的職能主要界定在提供公共管理服務(wù)。同時(shí)要依法確定社會(huì)公共組織的獨(dú)立地位，以保證其有效地行使職權(quán)，國(guó)家可以依法對(duì)其進(jìn)行管理、監(jiān)督，但是不能干涉其權(quán)限范圍以內(nèi)的事務(wù)。其次，規(guī)范社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)來源，社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)主要來自其成員以及提供公共服務(wù)后的收費(fèi)，同時(shí)也可以接受社會(huì)的捐助以及現(xiàn)階段政府的有限的支持。最后，要規(guī)定社會(huì)公共組織的內(nèi)部組成，社會(huì)公共組織內(nèi)部要設(shè)立決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些人員要有專業(yè)的知識(shí)，或者是選舉產(chǎn)生，或者是通過社會(huì)招聘的方式產(chǎn)生。同時(shí)規(guī)定不同的社會(huì)公共組織之間是一種平等的互相協(xié)助的關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

5.制定行政編制法作為行政組織法分則的一編

三、結(jié)語

十八屆三中、四中全會(huì)之后，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新時(shí)期，依法治國(guó)成為當(dāng)今時(shí)代的主題。隨著我國(guó)行政體制改革的深入進(jìn)行，各級(jí)各類行政組織的定位也將發(fā)生深刻的變化，同時(shí)近年來社會(huì)組織崛起，其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)的作用也越發(fā)凸顯。但是由于相關(guān)法律的滯后性，對(duì)于行政組織的規(guī)范已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐，這不利于行政組織在新時(shí)期發(fā)揮自身的作用，參與國(guó)家改革發(fā)展的重大工作。筆者結(jié)合我國(guó)目前關(guān)于行政組織的法律規(guī)定以及國(guó)外的具體實(shí)踐，認(rèn)為制定統(tǒng)一的行政組織法有利于給予行政組織明確的法律定位，厘清不同行政組織之間的權(quán)力關(guān)系，明確行政組織的權(quán)利與義務(wù)的界限，嚴(yán)格規(guī)范行政組織的編制，防止行政組織隨意擴(kuò)充人員，造成機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象屢禁不止?？梢钥吹?，統(tǒng)一的行政組織法讓行政組織的活動(dòng)更加于法有據(jù)，符合當(dāng)前依法治國(guó)的具體要求。當(dāng)然制定一部法律絕對(duì)不可能一蹴而就，需要經(jīng)過反復(fù)調(diào)研，認(rèn)真吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)并且結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情。筆者相信在當(dāng)前依法治國(guó)的背景下，在不久的將來一部具有中國(guó)特色、能夠推動(dòng)行政組織更好開展工作的統(tǒng)一的行政組織法必將呈現(xiàn)在世人眼前。

注釋：

①姜明安：《外國(guó)行政法教材》，法律出版社，1993年，第11頁。

②③應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社，2002年，第14頁，第18頁。

④葉俊榮：《行政法案例分析與研究方法》，三民書局，1999年，第178頁。

⑤憲法第3條：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”

⑥應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國(guó)法學(xué)》，2013年第2期，第22頁。

⑦⑨朱新力、羅利丹：《行政組織法功能拓展及其制度設(shè)計(jì)》，《法治研究》，2012年第11期，第23頁，第23頁。

⑧董娟：《試析改革開放30年行政決策的分散化趨勢(shì)———以行政分權(quán)下的中國(guó)政府決策為考察對(duì)象》，《天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第3期，第49頁。

⑩李龍：《法理學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2011年，第127頁。

責(zé)任編輯：莊亞華

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2016.02.018

收稿日期：2015-12-17

作者簡(jiǎn)介：張志毅(1991—)，男，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D921.12

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-0887(2016)02-0080-07