我國海關“三互大通關”改革及其成因解析

錢錦+牛犇+鄒毅

[摘要]隨著國際經(jīng)貿(mào)形式的變革及我國發(fā)展方式的轉變，國家推出了“一帶一路”戰(zhàn)略。為配合這一戰(zhàn)略的實施，我國海關提出了海關執(zhí)法的信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助的“三互大通關”改革。文章從“三互大通關”的釋義開始，對我國海關實施“三互大通關”戰(zhàn)略的成因進行了詳盡闡述，并對“三互大通關”的未來發(fā)展趨勢做了簡要預測。

[關鍵詞]海關；“三互大通關”；成因解析

1前言

隨著世界經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國逐漸走向世界貿(mào)易舞臺的中心，經(jīng)歷著從貿(mào)易大國向貿(mào)易強國的轉變。同時我國海關在經(jīng)濟全球化和信息全球化所帶來的深刻變革下，面臨著業(yè)務量越來越大、規(guī)則變化越來越多、情況越來越復雜的監(jiān)管局面。海關總署適時提出了進一步優(yōu)化海關監(jiān)管服務的要求。結合我國海關監(jiān)管工作實際，在全國海關確立了在新形勢下構建海關大監(jiān)管體系的總體部署，并明確了以有效監(jiān)管為目標導向、以風險管理為中心環(huán)節(jié)、以綜合監(jiān)管為基本模式、以形成整體功能為根本要求的海關大監(jiān)管體系。至2014年12月，國務院印發(fā)落實海關執(zhí)法信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助推進大通關建設改革方案，我國海關經(jīng)歷了由大監(jiān)管體系到區(qū)域通關一體化，進而到“三互大通關”的改革實踐，這既是對已有經(jīng)驗的總結，也是對現(xiàn)實問題的積極應對。在這樣的背景下，如何在科學的理論指導下積極變革，優(yōu)化海關監(jiān)管和服務，更加全面持續(xù)可協(xié)調地適應國際經(jīng)濟貿(mào)易變革及我國經(jīng)濟結構優(yōu)化升級需求已經(jīng)迫在眉睫。

2“三互大通關”釋義

“三互大通關”是我國海關為了配合國家“一帶一路”戰(zhàn)略，創(chuàng)新海關監(jiān)管手段，最終實現(xiàn)“關通全國”目前全國有42個直屬海關，其各自執(zhí)法尺度與標準不是完全統(tǒng)一的?！瓣P通全國”意即海關一個行政法規(guī)，全國統(tǒng)一一個執(zhí)法標準。戰(zhàn)略而提出的，在全國海關執(zhí)法過程中全面實施信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助的簡稱。資料來源：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。代表的是全國海關執(zhí)法的統(tǒng)一性、規(guī)范性和時效性。該理念是在2013年11月十八屆三中全會后為配合國家戰(zhàn)略調整而由海關總署首次正式提出。其目標是推動我國內(nèi)陸海關同沿海沿邊地區(qū)海關更好地實施通關協(xié)作。到2020年，使跨部門、跨區(qū)域的內(nèi)陸、沿海沿邊大通關協(xié)作機制有效建立信息互享共用，同一部門內(nèi)部統(tǒng)一監(jiān)管標準、不同部門之間配合監(jiān)管執(zhí)法，互認監(jiān)管結果，優(yōu)化通關流程，形成既符合中國國情又具有國際競爭力的海關監(jiān)管體制機制。資料來源：《落實“三互”推進大通關建設改革方案》。最終實現(xiàn)我國海關由“串聯(lián)執(zhí)法”轉為“并聯(lián)執(zhí)法”，推進我國管理對外貿(mào)易的“單一窗口”建設。

3“三互大通關”改革成因解析

3.1國家經(jīng)濟與對外貿(mào)易持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

3.1.1國內(nèi)經(jīng)濟要素流動日益頻繁

近年來，隨著我國沿海各地用工成本、地租成本的上升，西部基礎設施的逐漸完善，我國產(chǎn)業(yè)梯度轉移正在有序推進。越來越多的沿海廠商由東部沿海地區(qū)遷至中西部。隨著經(jīng)濟要素的有序自由流動，資源高效配置、市場深度融合，對土地、環(huán)境、能源、勞動力等要素資源的使用效率進一步提高，區(qū)域化分工更加明顯。同時，隨著國家產(chǎn)業(yè)結構的不斷調整升級、大力推進西部開發(fā)的相關政策等，也促進了生產(chǎn)要素從東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)的流動。截至2014年9月底，上海民營企業(yè)在中西部等地區(qū)已經(jīng)完成和正在實施的投資項目達201項，投資總額187.8456億元。資料來源：《上海統(tǒng)計年鑒2015》。

3.1.2新一輪高水平對外開放，開放型經(jīng)濟新體制正在構建

到2014年，我國進出口額達4.3萬億美元（見下圖），全球市場份額穩(wěn)中有升，繼續(xù)保持第一大貨物貿(mào)易國地位。與世界各國的貿(mào)易規(guī)模的持續(xù)增大、貿(mào)易往來的逐漸深入，對海關監(jiān)管執(zhí)法和運作效率提出了更高要求。在第十二屆全國人大二次會議中更是提出，要開創(chuàng)高水平對外開放新局面，構建開放型經(jīng)濟新體制，推動新一輪全方位、積極主動的對外開放。要從戰(zhàn)略高度推動出口升級和貿(mào)易平衡發(fā)展，穩(wěn)定和完善出口政策，加快通關便利化改革。一系列方案的出臺，為海關的“三互”大通關改革奠定了基礎。

3.1.3市場主體活力進一步增強，需要海關正確處理海關執(zhí)法與市場運作的關系

隨著市場化改革的深入，市場競爭環(huán)境將日趨公平，法制化營商環(huán)境正在加強。如何讓海關在行政執(zhí)法的過程中，在法治基礎上正確處理海關執(zhí)法和市場運作的關系，厘清海關和市場的邊界，縮回伸得過長、用力過猛的有形之手，釋放市場被過分束縛的無形之手，實現(xiàn)執(zhí)法管理信息互聯(lián)互通、市場要素自由流通，既是海關全面深化改革的政治緣起，也是中國海關深化改革要著力解決的核心問題。資料來源：《對長江經(jīng)濟帶區(qū)域通關一體化改革的幾點思考》，肖力。

3.2我國海關監(jiān)管理念與自身改革的迫切需要

自新中國成立以來，我國一直沿用的是前蘇聯(lián)的海關監(jiān)管模式。直到2001年我國加入世界貿(mào)易組織（WTO），這種計劃經(jīng)濟的海關監(jiān)管模式才慢慢倒逼改變。至今這種監(jiān)管模式的痕跡還是非常明顯，主要表現(xiàn)在以下內(nèi)容。

3.2.1通關流程煩瑣，耗時長

目前，我國的整個通關過程還呈現(xiàn)橄欖形，口岸通關流程多為 “串聯(lián)式”，環(huán)節(jié)多、手續(xù)復雜，環(huán)環(huán)相扣，一旦任何環(huán)節(jié)出錯，都導致企業(yè)不能正常通關。這導致了現(xiàn)場通關壓力大，通關效率不高。在報關單量增長的同時，由于作業(yè)人員有限，海關業(yè)務量與日俱增，現(xiàn)有電子審單模式中的一些弊端也逐漸顯現(xiàn)。例如，風險分析輔助決策系統(tǒng)獨立于 H2010 之外，致使風險管理未能很好地整合到通關作業(yè)的整體流程中去。在目前人力資源嚴重不足的情況下，這不能不說是一種資源的浪費?，F(xiàn)有的審單作業(yè)模式基本沿用 1998 年通關作業(yè)改革后的思路，實行電子數(shù)據(jù)紅、綠通道管理，即按通道參數(shù)的設置，將涉稅、涉證的商品及部分風險商品納入紅色通道管理。雖然這種通道劃分的方式已經(jīng)體現(xiàn)了風險管理的理念，但隨著海關業(yè)務量的逐年上升，上述通道劃分的方式動態(tài)性差、科學性弱、監(jiān)管效能低下的問題也日漸顯現(xiàn)。資料來源：《海關推進貿(mào)易便利化面臨的問題和對策》，林利。

3.2.2“人、貨皆重”的大監(jiān)管體系積重難返

經(jīng)過多年的海關監(jiān)管制度改革與實踐，我國海關最終提出了大監(jiān)管體系的海關執(zhí)法思想，即以構建科學高效的職能管理體系為基礎環(huán)節(jié)、以構建務實順暢的通關監(jiān)管體系為目標導向、以構建周全可行的監(jiān)督保障體系為發(fā)展后盾的一種思想。在海關通關監(jiān)管方面，實行了以企業(yè)守法管理為基礎的分類通關模式，通過拓展監(jiān)管時空，破解海關業(yè)務量快速增長與人力資源相對不足的突出矛盾，以期進一步提高通關效率，改善通關服務。

經(jīng)過一段時間的實踐，我們發(fā)現(xiàn)，以“人、貨皆重”的大監(jiān)管體系思路本身沒有錯，但是在實際監(jiān)管過程中，海關上下總是有“尾大不掉”的沉重感，海關監(jiān)管體系還需進一步優(yōu)化。

3.2.3區(qū)域通關一體化體系的尷尬

區(qū)域通關一體化，“多地通關，如同一關”，被稱為改革開放以來海關最具革命性的變革。比如對于進料加工企業(yè)，現(xiàn)在貨物只要到達目的港，廠商可以在注冊地海關報關繳稅，經(jīng)過審定后放行指令就直接下發(fā)到到貨港海關，場站直接抬桿，貨物直接放行。如此省去了企業(yè)通關成本20%～30%。通關“高速路”的打通，將最大限度地使企業(yè)受惠，可以自主選擇口岸、通關模式和查驗地點。截至2015年3月底，這種簡化海關監(jiān)管平臺共接收報關單約1296萬票，占全國報關單總量的84%。一體化通關進口、出口比以往平均節(jié)省9個小時。

海關這一系列革命性執(zhí)法理念與執(zhí)法方式的變革在給企業(yè)帶來極大便利的同時，全國上下卻一直還是有一種更高的期盼，那就是盡早實現(xiàn)全國海關執(zhí)法“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”。

3.2.4“關通天下”戰(zhàn)略力促“三互大通關”體系建設

我國“一帶一路”戰(zhàn)略在穩(wěn)步推進，而沿線六十幾個國家各自的對外貿(mào)易政策，海關監(jiān)管模式是各不相同的。這就要求沿線國家自己內(nèi)部首先要對其海關監(jiān)管理念與方法進行整合。我國首先提出整合海關監(jiān)管模式的“三互”，就是要推動內(nèi)陸同沿海、沿邊通關協(xié)作，實現(xiàn)口岸管理相關部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助。落實“三互大通關”改革方案，要求海關不再局限于關區(qū)、地區(qū)，從強化跨部門合作、跨地區(qū)協(xié)作、國際合作三個維度來形成全方位、立體化、網(wǎng)絡化的互聯(lián)互通，推進大通關、暢通大通道，真正做到“關通全國”。

3.2.5業(yè)務管理條塊分割，監(jiān)管整體效能不高

通關監(jiān)管是海關通關過程中各個部門的共同責任。然而，在實際操作中，審單作業(yè)、物流監(jiān)控、職能管理三大系統(tǒng)沒有實現(xiàn)有機結合，往往各自為政。同時，由于職能劃分存在交叉重疊問題，在實際工作中難免出現(xiàn)部門之間協(xié)調配合不力，使得通關過程中的信息流和物流無法有效結合，在貨物通關過程中出現(xiàn)監(jiān)管真空，發(fā)生問題后各部門責任劃分不清，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。企業(yè)在申報和審批的過程中，浪費了過多的時間，影響了通關效率。同時，內(nèi)陸海關與沿海海關之間由于沒有實現(xiàn)信息互換與監(jiān)管互認，使得內(nèi)陸進出口貨物時常面臨需要重復申報、重復查驗的尷尬情況。

3.3適應國際經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展新形勢的需要

3.3.1全球化口岸物流、全球采購一體化等全球化新形勢

隨著以“互聯(lián)網(wǎng)+”為平臺的新一輪產(chǎn)業(yè)結構調整及商業(yè)模式創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，電子商務正以攻城略地之勢吞并著傳統(tǒng)貿(mào)易模式的地盤。國際產(chǎn)業(yè)鏈條上高勞動生產(chǎn)率的競爭優(yōu)勢與低勞動力成本的競爭優(yōu)勢之間相互配置機會增多，國際分工體系將會進一步呈現(xiàn)多元化特征，微笑曲線趨向扁平化，模塊生產(chǎn)、電子商務、定制服務、服務外包、特許經(jīng)營、技術許可等非股權化的國際生產(chǎn)經(jīng)營模式日益重要，產(chǎn)業(yè)結構的開放效應進一步顯現(xiàn)，新的技術革命等模式將對我國海關監(jiān)管形成新的挑戰(zhàn)。

3.3.2契合世界潮流

隨著我國經(jīng)濟融入世界大舞臺，加強部門間的協(xié)調合作是大勢所趨。WTO協(xié)定、巴厘《貿(mào)易便利化協(xié)定》中均要求包括我國在內(nèi)的各成員國海關通過建設“單一窗口”等方式，加強邊境機構的合作，協(xié)調跨境程序，便利跨境貿(mào)易。世界海關組織（WCO）宣布，2015年國際海關日的主題是“協(xié)同邊境治理”（Coordinated Border Management，CBM），旨在要求涵蓋國際和國內(nèi)兩個層面的邊境管理機構實施一種合作的治理方式。2014年APEC會議通過的具有里程碑意義的《亞太經(jīng)合組織互聯(lián)互通藍圖（2015—2025）》文件，提出“我們致力于實現(xiàn)海關和邊境管理機構現(xiàn)代化，推進政府整體框架下的規(guī)制建設，包括加強監(jiān)管、標準制定和貿(mào)易主管機構之間的協(xié)調溝通”。資料來源：海關總署解讀《落實“三互”推進大通關建設改革方案》

4“三互大通關”未來發(fā)展趨勢

未來，我國海關將立足于更加積極主動的對外開放戰(zhàn)略，強化內(nèi)陸與沿海沿邊的通關協(xié)作，完善口岸工作機制，實現(xiàn)口岸管理相關部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助，提高通關效率，確保國門安全。通過嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加強口岸管理相關部門監(jiān)管協(xié)作，加強部門間資源共享共用和集中統(tǒng)籌，優(yōu)化通關流程，提高管理效能，提升口岸管理的制度化、規(guī)范化、科學化水平，切實做到管住、管好、高效、便利。

未來還將在“三互大通關”建成的基礎之上，積極探索口岸管理“一站式作業(yè)”改革，繼續(xù)深化“關檢合作三個一”，“關檢合作三個一”是指一次申報，一次查驗，一次放行。 推行聯(lián)合查驗、一次放行的通關新模式，用政府權力的減法換取市場活力的乘法。著力完善口岸開放布局，加大對內(nèi)陸口岸及沿邊口岸開放的支持力度，助力內(nèi)地經(jīng)濟更快協(xié)調發(fā)展。

隨著“三互大通關”的建成，除海關自身外，將依托電子口岸平臺，推動口岸管理相關部門各作業(yè)系統(tǒng)的橫向互聯(lián)，實現(xiàn)口岸管理相關部門對進出境運輸工具、貨物、物品、人員等申報信息、物流監(jiān)控信息、查驗信息、放行信息、企業(yè)資信信息等全面共享。

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