我國清潔發(fā)展機(jī)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的法律困境及解決思路

陳娟麗

[摘要]清潔發(fā)展機(jī)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓存在發(fā)達(dá)國家意愿不足、發(fā)展中國家接受能力弱、轉(zhuǎn)讓程序煩瑣、效率低下和信息不透明的問題，主要原因為相關(guān)國際法規(guī)則缺失，以及我國國內(nèi)法不足和能力建設(shè)水平較低的法律困境。我國政府必須加快清潔發(fā)展機(jī)制市場化的法制建設(shè)，提高項目實施主體的市場應(yīng)變能力，為清潔發(fā)展機(jī)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓及其中介、流通市場服務(wù)制定明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞]清潔發(fā)展機(jī)制；技術(shù)轉(zhuǎn)讓；法律困境

清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）的技術(shù)轉(zhuǎn)讓除了環(huán)境友好技術(shù)本身的轉(zhuǎn)移外，人力資源開發(fā)、本地的能力建設(shè)等內(nèi)容也包含其中。依據(jù)《氣候變化框架公約》第四條“承諾”第5款明確規(guī)定，發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)采取多種切實可行的步驟，促進(jìn)和方便向發(fā)展中國家締約方轉(zhuǎn)讓無害環(huán)境技術(shù)，還可提供資助以使他們有機(jī)會獲得技術(shù)以履行公約的各項要求。發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)支持發(fā)展中國家締約方開發(fā)技術(shù)和增強(qiáng)自生能力?！鞍屠逍袆佑媱潯钡?號決議“附屬科學(xué)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)之下的技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓”和第4號決議“附屬履行機(jī)構(gòu)之下的技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓”專門規(guī)定了實施和監(jiān)督技術(shù)轉(zhuǎn)讓的問題，以幫助發(fā)展中國家締約方滿足其對優(yōu)先環(huán)保技術(shù)的需求。

1清潔發(fā)展機(jī)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的主要障礙

CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓必須基于國際合作項目，因此和一般的技術(shù)引進(jìn)有所不同，其轉(zhuǎn)讓中遇到的障礙也有其特點。

1.1發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)讓CDM的環(huán)境友好技術(shù)意愿不足

國際公約在CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓上規(guī)定了“額外性”的要求，發(fā)達(dá)國家擔(dān)憂轉(zhuǎn)讓環(huán)境友好技術(shù)會威脅到本國的經(jīng)濟(jì)競爭力，因此始終以本國利益為中心，忽略全球變暖的危害。在長期的氣候談判中，雖然不斷有決議提出發(fā)達(dá)國家要增強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的力度，但發(fā)達(dá)國家從未大規(guī)模實質(zhì)性地轉(zhuǎn)讓過核心技術(shù)，往往以轉(zhuǎn)讓設(shè)備代替，或各種理由拒不履行技術(shù)轉(zhuǎn)讓。這和CDM本身具有的市場性有很大關(guān)系。

1.2CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓所需資金不充足

CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓中有一個非常重要的條件就是資金的充足，這些資金的提供來自發(fā)達(dá)國家或國際組織。這些資金中的一部分是幫助發(fā)展中國家引進(jìn)環(huán)境友好技術(shù)和培訓(xùn)專業(yè)技術(shù)人員的。CDM資金支持的各種來源雖然越來越多，但和實際需求相較還很匱乏。發(fā)達(dá)國家的許多環(huán)境友好技術(shù)掌握在私人企業(yè)手中，且發(fā)達(dá)國家非常注重知識產(chǎn)權(quán)，想不通過資金購買而無償或低價引入這些技術(shù)是十分困難的。盡管有些私人資金近些年涌入CDM領(lǐng)域，但目的主要是獲取核證減排量（CERs）交易中的差價利潤，對技術(shù)的引進(jìn)和應(yīng)用沒有太大幫助。

1.3發(fā)展中國家政策和法律規(guī)定不完善導(dǎo)致技術(shù)接受能力有限

發(fā)展中國家的CDM環(huán)境友好技術(shù)的政策法律支持不足，會造成CDM環(huán)境友好技術(shù)引進(jìn)的國內(nèi)環(huán)境不良，對技術(shù)轉(zhuǎn)讓利益相關(guān)方的激勵缺乏，CDM項目參與的主體積極性不高，項目數(shù)量急劇減少。另外，發(fā)展中國家技術(shù)水平不高，不論理論、人員操作水平和技術(shù)適用環(huán)境都不如發(fā)達(dá)國家，即便發(fā)達(dá)國家樂于轉(zhuǎn)讓環(huán)境友好技術(shù)，發(fā)展中國家薄弱的接收能力不能保證技術(shù)的完全吸收和高效應(yīng)用。CDM項目多集中在發(fā)展中大國，項目數(shù)量的多少反映了CDM東道國本身技術(shù)水平的高低。

1.4CDM項目方法學(xué)繁多及項目審批程序復(fù)雜影響技術(shù)轉(zhuǎn)讓速率

清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行委員會規(guī)定了CDM項目種類的方法學(xué)，要申請CDM項目必須符合方法學(xué)要求，但方法學(xué)操作除了方法還涉及泄漏、額外性等問題，很多方法學(xué)還在不斷改進(jìn)中，造成CDM項目的申請材料中項目設(shè)計文件所涉及的技術(shù)內(nèi)容沒有穩(wěn)定的依據(jù)，造成CDM項目成功注冊率偏低，影響了環(huán)境友好技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。在審批程序方面，CDM執(zhí)行委員會相關(guān)的審批程序復(fù)雜，近些年CDM項目數(shù)量的爆發(fā)式增長，而工作人員未增加造成大量CDM項目等待審批的時間過長，至少耗費3～6月，審批拖延給CDM項目前期投入帶來風(fēng)險，減少項目開發(fā)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓的機(jī)會。

1.5CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓信息不透明、國際技術(shù)管理機(jī)構(gòu)缺乏等其他障礙

CDM執(zhí)行理事會和《議定書》締約方大會是CDM的國際主管機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善使其在管理中存在不足。比如沒有專門的技術(shù)信息發(fā)布的部門，使CDM雙方對CDM技術(shù)方面的國際進(jìn)展、技術(shù)水準(zhǔn)、轉(zhuǎn)讓細(xì)節(jié)等信息缺乏了解，流失了一部分意欲合作開發(fā)CDM的項目者；沒有專門的國際技術(shù)管理機(jī)構(gòu)，增加了CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓的雙方的管理成本和交易成本，減少了預(yù)期收益；技術(shù)接收方專門人才缺乏、中介機(jī)構(gòu)（指定經(jīng)營實體）不發(fā)達(dá)也阻礙了CDM項目的開展和技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。

2我國接受清潔發(fā)展機(jī)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的能力弱

2.1國內(nèi)CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓的服務(wù)體系不成熟

國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的服務(wù)體系主要包括指定經(jīng)營實體和清潔發(fā)展機(jī)制項目的咨詢機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)。這些中間機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增多，但服務(wù)體系并不成熟。有些機(jī)構(gòu)在并不了解CDM行業(yè)的情況下，認(rèn)為CDM中介能夠獲得巨額利潤而加入其中，造成服務(wù)體系魚龍混雜。他們理應(yīng)給企業(yè)申請CDM項目提供正確的建議，但機(jī)構(gòu)對不斷更新的方法學(xué)掌握速度較慢，過程中存在盲目夸大項目預(yù)期CERs以獲得更多的企業(yè)投資關(guān)注的現(xiàn)象，項目的設(shè)計文件作假。國家對機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠，造成企業(yè)獲批CDM項目的概率大幅下降，沒有CDM項目當(dāng)然沒有機(jī)會獲得相關(guān)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

2.2國內(nèi)企業(yè)和相關(guān)技術(shù)人員的專業(yè)水平有限

CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓中涉及技術(shù)人員能力提高方面的工作屬于幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的內(nèi)容，目前國際社會正在努力對發(fā)展中國家的相關(guān)管理經(jīng)營和能力提高方面開展工作。但是這些培訓(xùn)工作涉及高水平技術(shù)的程度不深，我國關(guān)于CDM的技術(shù)含量高、程序復(fù)雜的技術(shù)方面的人才短缺。同時，我國很多企業(yè)的管理和運行模式尚處在較低水平，和國外擁有先進(jìn)的環(huán)境友好技術(shù)的企業(yè)相比，對技術(shù)的管理和經(jīng)營的規(guī)范化程度還有較大距離，對科技人才并不特別重視，造成企業(yè)整體技術(shù)潛力較低。中國目前還處在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的階段，對未來人才儲備、人才的遠(yuǎn)期培養(yǎng)以及基礎(chǔ)性培養(yǎng)體系還很不完善，只能依靠發(fā)達(dá)國家一方進(jìn)行技術(shù)和設(shè)備的培訓(xùn)，這樣的技術(shù)轉(zhuǎn)讓很可能在質(zhì)量上打折扣。國內(nèi)企業(yè)和相關(guān)人員的專業(yè)水平抑制了環(huán)境友好技術(shù)轉(zhuǎn)讓水平的最大化，可能導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家采用資金替代技術(shù)轉(zhuǎn)讓的情況。專業(yè)水平不高還可能使企業(yè)和技術(shù)人員無法識別潛在的CDM項目，失去與發(fā)達(dá)國家合作的機(jī)會。我國接收CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓專業(yè)水平的提高將是一個長期的過程，不僅是認(rèn)識上的提高，更是國內(nèi)CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓接收機(jī)制上的完善。

2.3政府在CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面的政策法律支持不夠

我國政府對CDM的運行制定了一些政策和管理辦法，如《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》和《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》等，這些規(guī)定只是針對CDM開發(fā)本身和資金使用的，真正涉及CDM技術(shù)內(nèi)容的很少。很多企業(yè)實施CDM項目的最終目的是為了獲得額外的經(jīng)濟(jì)收益，但從國家層面出發(fā)，獲得先進(jìn)的環(huán)境友好技術(shù)比獲得額外經(jīng)濟(jì)利益更重要。技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面的政策法律支持不夠，和國際社會關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的活動不景氣也有關(guān)，因為我國政府不可能制定法律要求發(fā)達(dá)國家強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)給國內(nèi)企業(yè)，國家政府只能在氣候談判中充分使用話語權(quán)解決技術(shù)轉(zhuǎn)讓的一般國際性問題，政策法律的支持只能待技術(shù)轉(zhuǎn)讓的數(shù)量較多、程度較深時才有必要制定，對技術(shù)轉(zhuǎn)讓的活動進(jìn)行規(guī)范化管理。

3促進(jìn)我國清潔發(fā)展機(jī)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的解決思路

3.1協(xié)調(diào)好CDM市場自由化和政府指導(dǎo)之間的關(guān)系

CDM是一種市場化的行為需要遵守市場化的規(guī)定，是一個新興的市場交易品種，其技術(shù)轉(zhuǎn)讓依托CDM市場化需要政府對其加以引導(dǎo)、培育、規(guī)范和監(jiān)管。

一方面，要堅持政府的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)。國家政府在CDM實施中的首要職責(zé)是實行監(jiān)管，對CDM項目進(jìn)行評估和國內(nèi)批準(zhǔn)，然后遞交執(zhí)行理事會申請注冊。除此之外，政府有責(zé)任對國內(nèi)CDM的實施進(jìn)行全方位的權(quán)威指導(dǎo)。政府的指導(dǎo)能幫助企業(yè)找準(zhǔn)潛在CDM項目的開發(fā)方向，提高企業(yè)實施CDM的效率，也能讓政府在更多的高質(zhì)量的CDM項目申請中進(jìn)行篩選。因此，政府的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)一定要以引導(dǎo)性為主，并多采取支持性的經(jīng)濟(jì)政策。

另一方面，在政府主導(dǎo)的背景下強(qiáng)調(diào)CDM市場的自主性。CDM是基于國際碳市場交易的機(jī)制，本質(zhì)上是一種市場交易，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)CDM實施企業(yè)作為市場主體在交易過程中的自主性。同時CDM的交易目的是出讓CERs給需要完成減排義務(wù)的發(fā)達(dá)國家，需要我國政府統(tǒng)一管理再對外進(jìn)行交易，因此CDM的自由交易需要在國家政府的主導(dǎo)下進(jìn)行?；谠撍悸稢DM的相關(guān)政策和法律制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)具備雙重性，既要具有管理性的規(guī)定又要包含促進(jìn)CDM市場自主性的條款，協(xié)調(diào)好政府管理和企業(yè)自主性之間的關(guān)系，充分體現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會三者相協(xié)調(diào)的原則。

3.2提高CDM實施企業(yè)的市場應(yīng)變能力

第一，提倡自主技術(shù)創(chuàng)新，給企業(yè)注入活力，緩解依賴技術(shù)進(jìn)口的局面。我國企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新溫室氣體排放的技術(shù)，多開發(fā)低能耗的技術(shù)節(jié)約資源，并對舊有的技術(shù)設(shè)備和工藝進(jìn)行改造；多使用清潔能源和可再生能源，如風(fēng)能、水能、太陽能、地?zé)崮艿?，提高企業(yè)在后京都時代的市場應(yīng)變能力和競爭力。

第二，人才儲備和資金儲備是企業(yè)應(yīng)對市場突變的保障。CDM項目的開發(fā)需要前期資金的投入，特別是單邊模式的CDM項目必須依靠申請CDM專項基金，或?qū)嵤〤DM企業(yè)自身有良好的資金準(zhǔn)備。同時企業(yè)實施CDM項目必須按照規(guī)范化、合法化的嚴(yán)格程序進(jìn)行，相關(guān)文件的制作和項目執(zhí)行的過程也都是非常專業(yè)化的，熟知和精通CDM有關(guān)的規(guī)范和流程的專業(yè)人員必不可少。

第三，加強(qiáng)風(fēng)險防范，預(yù)防不必要的損失。與我國企業(yè)合作CDM項目實施的國外買家通常專業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)驗豐富，主要來自國外的投資機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行和大型實體企業(yè)，且談判能力強(qiáng)，并且精通金融和法律專業(yè)知識。相比之下我國企業(yè)常處于劣勢。CDM合作談判后需要簽訂ERPA（減排量購買協(xié)議），其中條款對中國企業(yè)來說可能存在不平等的情形，中國企業(yè)提高風(fēng)險防范能力，增強(qiáng)分析辨別不平等條款的能力就成為維護(hù)我國企業(yè)利益的關(guān)鍵。另外，我國企業(yè)還要掌握CDM相關(guān)的法律規(guī)則和政策，一旦與買方發(fā)生糾紛，便需要及時通過法律程序來解決。

3.3提升CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓的國內(nèi)市場的法制環(huán)境水準(zhǔn)

第一，加強(qiáng)CDM技術(shù)的能力建設(shè)，包括技術(shù)的消化、吸收和創(chuàng)新。我國引進(jìn)技術(shù)后是否能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)效果的最大化，主要看我國能否將技術(shù)盡快地消化吸收，這就要求盡快地配套相應(yīng)的設(shè)備的人員。這是對轉(zhuǎn)入的CDM技術(shù)的消化和吸收，也是提高相關(guān)技術(shù)能力建設(shè)的重要手段。同時，要對我國技術(shù)市場加強(qiáng)創(chuàng)新，只靠技術(shù)轉(zhuǎn)讓永遠(yuǎn)只能處于被動，無法縮小與發(fā)達(dá)國家先進(jìn)技術(shù)水平的差距。

第二，提高CDM技術(shù)引進(jìn)的審查標(biāo)準(zhǔn)。CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓包括硬件設(shè)備的轉(zhuǎn)讓和核心“軟技術(shù)”的轉(zhuǎn)讓。目前國際上對發(fā)展中國家的CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓多集中在硬件設(shè)備上，真正轉(zhuǎn)讓核心技術(shù)的項目很少。盡管硬件設(shè)備的轉(zhuǎn)讓能在短時期迅速提高生產(chǎn)效率，但從長遠(yuǎn)看，不利于可持續(xù)發(fā)展。且有些設(shè)備費用較高，設(shè)備更新較快時，對發(fā)展中國家更為不利。因此我國政府在管理CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面應(yīng)該提高審查的標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)格的審查制度，對“軟技術(shù)”進(jìn)行更仔細(xì)的論證，對硬件設(shè)備的轉(zhuǎn)讓可以通過提高關(guān)稅加以嚴(yán)格控制。實踐表明，審查標(biāo)準(zhǔn)的高低對技術(shù)轉(zhuǎn)讓的效果會有很大影響，巴西、中國和印度對技術(shù)轉(zhuǎn)讓的審查過于寬松導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓水平遠(yuǎn)低于全球平均值。

3.4中介市場和流通市場需更加規(guī)范

我國CDM相關(guān)法規(guī)對其中介市場的規(guī)定并不多，對中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和行為規(guī)范更沒有專門的要求，這與我國中介機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)越來越多的情形是不相符的。為確保CDM實施的質(zhì)量和效率，保障CDM實施者的利益，我國可以通過資質(zhì)認(rèn)證、定期考核、加強(qiáng)培訓(xùn)等方式規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的行為，及時淘汰不符合要求的中介和咨詢機(jī)構(gòu)，讓中介市場為CDM實施發(fā)揮橋梁作用。

CERs流通市場的規(guī)范問題集中在CERs的出售方式和價格確定上。我國《清潔發(fā)展機(jī)制項目運行管理辦法》對單邊模式的CDM項目產(chǎn)生的CER在還未找到合適的買家的情況下，要求先行計入國家賬戶，待時機(jī)合適再另行出售。這樣的規(guī)定的目的是為了降低風(fēng)險保護(hù)實施企業(yè)的利益，但不利于提高CDM實施企業(yè)的積極性。長期如此，很可能限制國內(nèi)企業(yè)對具有潛力的新型CDM項目的研究和開發(fā)，對我國CDM的發(fā)展和未來市場占有率都會產(chǎn)生影響。我國應(yīng)多鼓勵開發(fā)多邊模式的CDM項目，這樣可以將CERs及時出售給碳基金，還能促進(jìn)我國CERs進(jìn)入國際碳交易市場進(jìn)行自由流通。我國CER的價格必須由國家發(fā)改委審批，這不利于發(fā)揮CDM市場的自我調(diào)節(jié)功能，建議取消發(fā)改委審批的規(guī)定，根據(jù)國際碳市場的水平確定我國CER的最低價格，各企業(yè)在和國外合作方談判時以最低價格為限，自行確定CER的最終交易價格，將政府監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)更有效地結(jié)合起來。

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