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    以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革研究

    2016-06-12 04:22:33周益珠蔣星梅
    中國市場 2016年20期

    周益珠+蔣星梅

    [摘要]農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展,關(guān)鍵就在于激活農(nóng)村資源,把資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化,讓農(nóng)村“沉睡資源”變成“活動資金”。以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革激活農(nóng)民手中的資源,讓資源確定為產(chǎn)權(quán),讓產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資本,有效地從根本上解決三農(nóng)發(fā)展資金短缺和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)融資難問題,推進耕地有效流轉(zhuǎn),促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),有利于促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。但是“三權(quán)三抵押”改革遇到歷史遺留難題需要破解。

    [關(guān)鍵詞]“三權(quán)三抵押”;農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度;產(chǎn)權(quán)制度改革

    十八屆三中全會提出,要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2014年1月30日,浙江省政府正式批復(fù)實施《嘉善縣域科學發(fā)展綜合配套改革總體方案》,拉開了嘉善縣全面推進深化改革的大幕。在總體方案中,嘉善縣委縣府結(jié)合實際,提出了創(chuàng)新“三權(quán)三抵押”機制深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思路,在全省率先推出了融合農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)三大權(quán)為一體的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押產(chǎn)品。2014年10月嘉善縣被列為全省縣(市、區(qū))深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革示范試點縣之一。

    1以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的時代意義

    在縣域科學發(fā)展示范點建設(shè)迅速推進,新農(nóng)村建設(shè)步伐不斷加快,嘉善整體的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合發(fā)展水平位列全省第七,全市第一,率先進入全面融合階段。但是,相對城市,嘉善農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展還相對滯后,農(nóng)民收入持續(xù)增加還相對困難;農(nóng)民融資需求強烈,卻缺乏有效抵押擔保物,導致農(nóng)村市場資金有效需求和供給之間一直存在較大缺口;農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營還不成氣候等。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展,關(guān)鍵就在于激活農(nóng)村資源,把資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化,讓農(nóng)村“沉睡資源”變成“活動資金”。推進以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,關(guān)鍵就是要通過改革激活農(nóng)民手中的資源,讓資源確定為產(chǎn)權(quán),讓產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資本,有效地從根本上解決三農(nóng)發(fā)展資金短缺和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)融資難問題,才能推進耕地有效流轉(zhuǎn),促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),從根本上促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。

    1.1加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的迫切要求

    隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會加快轉(zhuǎn)型發(fā)展,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展水平不斷提升,小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)不斷加速,社會主義新農(nóng)村建設(shè)不斷深化。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為依附于農(nóng)民身份上的權(quán)屬,長久以來一直是制約農(nóng)民市民化的瓶頸障礙,通過有效確權(quán)賦能,破除城鄉(xiāng)兩張皮現(xiàn)狀,讓農(nóng)民放心帶權(quán)入城,將為城鄉(xiāng)一體和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定扎實基礎(chǔ)。

    1.2科學實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收的有效措施

    黨的十八大提出國民收入倍增計劃宏偉目標,實現(xiàn)收入倍增重點在農(nóng)村、關(guān)鍵在農(nóng)民。通過有效激活農(nóng)民手中的各項產(chǎn)權(quán),賦予農(nóng)民最為充分的產(chǎn)權(quán)權(quán)能,確保農(nóng)民具有真正意義上的財產(chǎn)權(quán)利,使農(nóng)民具有參與市場經(jīng)濟活動的基本能力。讓沉淀的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)激活形成有形的發(fā)展資本,讓農(nóng)民用自己的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變形成自己的創(chuàng)業(yè)資本,將為農(nóng)民持續(xù)增收創(chuàng)造充分條件。

    1.3全面建成小康社會的根本保證

    深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“助推器”、讓農(nóng)民過上美好生活的“定心丸”、促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的“壓艙石”和引導農(nóng)民放心進城的“保險帶”。通過深化改革,就是要在城鄉(xiāng)發(fā)展上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興、生活好、社會穩(wěn)和通道暢,將為率先建成小康社會筑牢最強基礎(chǔ)。

    1.4依法規(guī)范村域治理的必要手段

    村域治理是全面依法治理的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點內(nèi)容。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心就在于實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)向資本的有效轉(zhuǎn)化,有利于全面構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)賦能、活權(quán)運轉(zhuǎn)和交易服務(wù)三大機制,建立和完善權(quán)屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管嚴格、分配規(guī)范、流轉(zhuǎn)順暢的更具活力的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,從而從根本上保障農(nóng)民和村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益,從源頭上規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)運行規(guī)則,將為城鄉(xiāng)健康有序發(fā)展注入最強保障。

    2以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的嘉善實踐

    農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是嘉善縣域科學發(fā)展綜合配套改革的重點內(nèi)容和全面深化農(nóng)村改革的主要抓手,通過“確權(quán)賦能、活權(quán)運轉(zhuǎn)、有效保權(quán)”,從強化“三權(quán)”確權(quán)著手,以“三權(quán)三抵押”為切入點,進行大膽探索和實踐,改革紅利效應(yīng)逐步得到顯現(xiàn),改革工作進入健康有序推進的軌道。

    2.1“三權(quán)三抵押”的含義

    “三權(quán)三抵押”是指:農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押和農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押。

    第一,農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押,允許農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股東以所持有的農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)為抵押擔保物,在明確合法用途的前提下申請辦理抵押貸款,原則上以已完成股改且具備收益分配條件的股份經(jīng)濟合作社為準入范圍。

    第二,農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押,把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行,在堅持集體對土地的所有權(quán)基礎(chǔ)上,保障農(nóng)民對土地的承包權(quán),用活土地經(jīng)營權(quán),允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在明確合法用途的前提下抵押,以推進現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。

    第三,農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押,允許農(nóng)民以依法取得的農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)作為抵押物,在明確合法用途的前提下申請辦理抵押擔保貸款,原則上在通過農(nóng)房集聚形成的有條件的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)范圍先行先試,條件成熟后進一步擴大實施范圍。

    第四,農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押,為充分挖掘農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能,允許農(nóng)民可以自由選擇一種或者幾種產(chǎn)權(quán)進行綜合抵押貸款。

    2.2完善農(nóng)村三權(quán)確權(quán)賦能機制

    第一,把好確權(quán)關(guān),把權(quán)能明晰到位。確權(quán)是推進改革的先決條件,通過多年努力,嘉善縣農(nóng)村三權(quán)確權(quán)工作已基本完成,全縣土地承包權(quán)確權(quán)面積達到34.11萬畝,完成土地流轉(zhuǎn)面積14.59萬畝;118個村級組織117個完成股改,對24.33億元集體資產(chǎn)進行徹底清產(chǎn)核資,并全面推行股權(quán)靜態(tài)管理,12個經(jīng)濟強村率先開展收益分配,累計股經(jīng)分紅總量達7935.52萬元;農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)面積達到770余萬平方米。據(jù)統(tǒng)計測算,全縣農(nóng)村三權(quán)確權(quán)后價值約150億元左右,巨大的存量產(chǎn)權(quán)基本實現(xiàn)了明晰到戶和確權(quán)到人。

    第二,把好登記關(guān),把權(quán)屬備案到位。產(chǎn)權(quán)登記備案是確權(quán)的具體形式。根據(jù)部門分工,明確了縣農(nóng)經(jīng)局為集體經(jīng)濟股權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)證登記部門,縣住建局和國土局分別為住房財產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)登記單位。根據(jù)抵押工作要求,由縣農(nóng)經(jīng)局和住建局承擔了各自權(quán)種抵押登記職能,并首創(chuàng)辦理了三權(quán)抵押他項權(quán)證。依托土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺,對20畝以上土地規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)進行登記,并增設(shè)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記功能。通過登記備案,建立了完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)檔案信息系統(tǒng),實現(xiàn)了動態(tài)登記和規(guī)范管理同步運作。

    第三,把好頒證關(guān),把權(quán)益保障到位。權(quán)證頒發(fā)是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)形式。全縣在股改同時全面推進農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)證頒發(fā);農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)已確權(quán)發(fā)證69203本,并同步開展流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證發(fā)放;農(nóng)村宅基地使用已確權(quán)發(fā)證67940本,在此基礎(chǔ)上啟動農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)證發(fā)證工作。在農(nóng)村三權(quán)“確權(quán)、登記、頒證”三到位同時,同步實現(xiàn)“權(quán)可抵押、權(quán)隨人走、帶權(quán)入城”,讓農(nóng)民權(quán)益在改革過程中不受侵犯,得到充分保護。

    2.3深化農(nóng)村三權(quán)活權(quán)運轉(zhuǎn)機制

    2.3.1完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

    2009年,嘉興市在全省范圍內(nèi)率先試點探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款,當年出臺了《嘉善縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押貸款管理辦法》,設(shè)在縣農(nóng)經(jīng)局的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心和縣農(nóng)商行分別開辦了抵押登記和貸款辦理業(yè)務(wù)。

    第一,實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款的前提是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。2009年,嘉善縣出臺《關(guān)于加快全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)的實施意見》,2009年年底縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、9個鎮(zhèn)(街道)流轉(zhuǎn)服務(wù)所和103個農(nóng)村服務(wù)站全部掛牌成立。2010年5月,全縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)正式啟用了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺,實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)三級網(wǎng)絡(luò)實時動態(tài)管理。確保了土地流轉(zhuǎn)情況實時可查,流轉(zhuǎn)去向用途清晰可見,金融機構(gòu)服務(wù)有據(jù)可依。

    第二,實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要構(gòu)建科學合理的放貸流程。嘉善縣農(nóng)商行是首個探索實施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融機構(gòu),目前已經(jīng)構(gòu)建起了一套科學合理的放貸流程。只有憑抵押登記部門縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心出具的《嘉善縣農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記證》,并通過農(nóng)業(yè)部門和縣農(nóng)商行審查后,縣農(nóng)商行方能放款。并考慮到嘉善實際情況依托縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心平臺,縣農(nóng)商行在實際操作中還將流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押范圍擴大至流轉(zhuǎn)土地剩余年限租金、地上(含地下)附著物價值及流轉(zhuǎn)土地預(yù)期收入等,有效提高了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值及其應(yīng)用價值。

    2.3.2深化農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制度改革

    賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及繼承權(quán)。允許村級股份經(jīng)濟合作社改制后予以工商登記,明確其法人地位,建立法人治理機制,保障集體經(jīng)濟收益權(quán)。完善集體資產(chǎn)經(jīng)營機制,鼓勵村股份經(jīng)濟合作社與社員、企業(yè)等主體合股發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

    第一,探索實施農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押貸款改革主要得益于村級集體經(jīng)濟發(fā)展。2004年,李家社區(qū)率先開展了農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革,通過股改有效拓展了農(nóng)民的收入渠道,李家社區(qū)去年村級可支配收入達到1139萬元,連續(xù)第五年排名全縣第一。自2004年以來,李家社區(qū)農(nóng)民人均收入從13352元增加到20500元,年均分配收益在200萬元以上,其中2013年分配了352.1萬元,人均享受分紅突破2400元,使得股東財產(chǎn)性收入比重達到15%,遠遠高于全縣平均水平。村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了改革基底的強度。李家社區(qū)能夠在全縣范圍內(nèi)率先實施農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押貸款改革,實現(xiàn)歷史性的突破正源于此。

    第二,探索實施農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押貸款改革前提在于推進村集體經(jīng)濟股份合作制改革。2004年李家社區(qū)開展股份合作制改革,到目前我縣117個村集體中完成股份合作制改革工作,對村級資產(chǎn)進行了清產(chǎn)核資。股份經(jīng)濟合作社社員,如有創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營、消費等信貸需求,可憑股份經(jīng)濟合作社股權(quán)證、本人家庭人員相關(guān)資料提出貸款申請,貸款額度一般不超過股權(quán)評估價值的70%,貸款期限一般為一年以內(nèi),最長不超過3年。對符合信貸條件的,在辦理股權(quán)抵押登記后,金融機構(gòu)就可以發(fā)放貸款。農(nóng)戶在辦理股權(quán)抵押貸款后,并不影響繼續(xù)享受分紅,而且只要按時還清貸款,仍可繼續(xù)申請新一輪貸款,這在最大程度上保證了農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)融資的可持續(xù)性,使農(nóng)戶手中的“硬本本”成為隨時可用的“活資產(chǎn)”。對于村級集體經(jīng)濟而言,隨著股權(quán)證能夠轉(zhuǎn)化成“活資產(chǎn)”,通過活權(quán)賦能將為農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收全面提速提供有力支撐。

    2.3.3探索農(nóng)村宅基地確權(quán)和農(nóng)房抵押改革

    完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作,截至2015年年底,全縣宅基地應(yīng)發(fā)證面積881.98公頃(13229.7畝),已發(fā)證面積871.01公頃(13065.2畝),發(fā)證率98.76%;應(yīng)發(fā)證宗地80258宗,已發(fā)宗地79281宗,發(fā)證率98.78%。需要按新方法更新宗地25000宗,已更新宗地12812宗,更新比例51.25%。

    完善農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證和抵押工作在城鄉(xiāng)一體新社區(qū)率先開展。桃源新邨住戶都是將原來在農(nóng)村的住房經(jīng)過置換后居住在桃源新邨,但是在申請農(nóng)業(yè)貸款方面尚未享受城市居民同樣的待遇,仍受限于傳統(tǒng)信貸模式。通過改革建立農(nóng)房登記管理辦法和抵押工作相關(guān)規(guī)定,桃源新邨的房子也能像城里房子一樣抵押貸款,截至目前,已辦理單數(shù)44單,發(fā)放貸款650萬元。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款解決的不僅是農(nóng)戶貸款難題,更是對農(nóng)房改造集聚的一次改革延伸。憑借此項改革,桃源新邨住戶也有了自己的“產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟”,住房不再是單純意義上的居所,而是可用于創(chuàng)業(yè)致富的活資產(chǎn),讓農(nóng)民享受到的是金融方面的均等化待遇,農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款扣上了以“三權(quán)三抵押”為核心內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的最后一環(huán)。

    農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了嘉善農(nóng)民手中最重要的“三權(quán)”,如今的“三權(quán)”都能用以抵押貸款,意味著農(nóng)民具備了更富多樣性的融資手段,夯實了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富的經(jīng)濟基礎(chǔ),有利于促進農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距、促進農(nóng)民市民化,這對于加快推進示范點城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先行區(qū)建設(shè)意義尤為深遠。

    2.4以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革特點

    第一,統(tǒng)。從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)類型看,嘉善推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款所選取的三權(quán):土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)是三項最重要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán),它更大的亮點和創(chuàng)新在于率先把將三權(quán)統(tǒng)為一體,形成三權(quán)自由組合抵押貸款;從抵押貸款對象來看,嘉善縣在推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款的過程中,縣農(nóng)商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行和郵儲銀行四家涉農(nóng)金融機構(gòu)全部參與承辦相關(guān)抵押貸款金融業(yè)務(wù),并且實現(xiàn)了將人民銀行組織四家涉農(nóng)金融機構(gòu)抓抵押貸款和農(nóng)經(jīng)局牽頭住建局、統(tǒng)計局等單位抓確權(quán)登記兩條主線統(tǒng)一起來。

    第二,惠。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革最根本的目的是實現(xiàn)改革為了人民,讓改革成果惠及人民。嘉善縣推進的“三權(quán)三抵押”改革工作真正做到了“惠民”“為民”。主要表現(xiàn):優(yōu)惠的貸款利息。針對農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營、消費等信貸有效需求,四大涉農(nóng)金融機構(gòu)出臺了資金優(yōu)先解決、利率適度優(yōu)惠、辦貸程序簡化等配套優(yōu)惠政策,農(nóng)民通過“三權(quán)”,即可獲取一般貸款期限為一年,貸款利率按銀行利率定價,根據(jù)信用程度等級給予適當優(yōu)惠,利率通常比商業(yè)銀行利率低20%左右。

    第三,穩(wěn)。這里的“穩(wěn)”主要表現(xiàn)在兩方面:一方面在風險防范體系上注重“穩(wěn)”。由于嘉善縣是個國土面積僅有500多平方千米的小縣,再加上并村重組后,各個鄉(xiāng)村居住相當集中,金融機構(gòu)通過向各村派駐信貸員,通過走訪調(diào)查,能夠熟悉掌握村里每戶家庭的信用等級和經(jīng)營狀況,從而降低了銀行抵押貸款風險。另一方面在推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款過程中追求“穩(wěn)”。嘉善縣根據(jù)現(xiàn)實條件采取試點先行,然后全面推進的做法,從而堅持了先易后難、分步實施、穩(wěn)步推進的原則,如在推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易權(quán)種方面,針對10大類交易品種,嘉善采取從易到難分兩批次推進,實現(xiàn)了又穩(wěn)又快又好的推進。

    第四,便。無須抵押擔保,與全國各地開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款相比,“三權(quán)三抵押”只要求農(nóng)民擁有“三權(quán)”及家庭成員相關(guān)材料即可直接到銀行辦理抵押貸款,實現(xiàn)了用自己的產(chǎn)權(quán)解決自己的資產(chǎn),有效解決了貸款擔保難的問題。審批快,通常農(nóng)民申請抵押貸款,需要通過層層審批許可,不僅耗時耗力,甚至延誤農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營,而“三權(quán)三抵押”對符合信貸條件的,在辦理產(chǎn)權(quán)抵押登記后,就直接發(fā)放貸款,從而簡化了抵押貸款手續(xù)流程,方便了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

    第五,全。形成比較完整的改革體系和辦法,環(huán)環(huán)相扣。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押已于2009年發(fā)文實施。經(jīng)過調(diào)研論證,已經(jīng)初步形成整套改革方案體系:《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革總體方案》《農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》《農(nóng)村住房抵押貸款實施辦法(試行)》《關(guān)于深入推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理工作的指導意見》(農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法)《關(guān)于深化完善嘉善縣農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革工作的指導意見》,農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革方案等。當前,嘉善的綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款已初步取得成效。截至2015年2月底,已累計發(fā)放抵押貸款155單,金額達1.897億元,讓改革紅利充分惠及廣大農(nóng)民群眾。

    3關(guān)于完善“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

    3.1完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該遵循的原則

    一是堅持于法周延的原則。處理好依法辦事和改革創(chuàng)新的關(guān)系,進一步協(xié)調(diào)國家、集體和個人三方利益,依法維護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益;二是堅持民主公開的原則。在民主參與、民主決策的前提下,充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),確保改革工作程序嚴明和手續(xù)規(guī)范;三是堅持積極穩(wěn)妥的原則。堅持因地制宜和分類指導,從鎮(zhèn)域村域?qū)嶋H出發(fā),精心組織、穩(wěn)妥推進,確保農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定;四是堅持統(tǒng)籌兼顧的原則。將改革工作與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展、探索村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式緊密結(jié)合,構(gòu)建農(nóng)村股份合作制長效運行模式,推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

    3.2完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革需要克服的障礙

    農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革是一項民生改革工程,這項改革由于涉及面廣、歷史沿革長、運行推進復(fù)雜,又事關(guān)農(nóng)民群眾和村級集體根本利益,必須清醒地認識到改革的復(fù)雜性,深刻認識改革遇到的障礙。

    第一,思想認識障礙對改革有序推進產(chǎn)生的影響。思想認識是改革工作的必要前提,在推進過程中,還存在基層干部群眾不理解的情況,怕煩畏難的情緒還時有存在,越到改革的深水區(qū),越是缺乏釘釘子的精神,面對復(fù)雜的改革過程,攻難克險的精氣神不足,影響了改革有序推進。

    第二,政策支撐障礙對改革穩(wěn)步推進產(chǎn)生的影響。目前法律法規(guī)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定還相對滯后,中央深改工作意見和相關(guān)改革文件雖然明確了諸多改革信號,但在后續(xù)推進中具體改革事項目前還沒有法律法規(guī)保障,出現(xiàn)糾紛時會呈現(xiàn)有政策文件但無法可依情況,影響了改革穩(wěn)步推進。

    第三,推進力量障礙對改革深入推進產(chǎn)生的影響。從目前推進這項改革配備力量分析,鎮(zhèn)一級力量還顯得配備不足,推進工作專業(yè)人員相對缺乏,這項工作又需要豐富的農(nóng)村工作和群眾工作經(jīng)驗,也要熟悉法律法規(guī)和農(nóng)村政策。而開展此項改革相關(guān)力量儲備不夠,影響了改革深入推進。

    3.3完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革需要進一步深入研究的問題

    3.3.1農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)方面

    推進三權(quán)三抵押前提在于確權(quán)到位、權(quán)屬清晰,目前三大權(quán)在確權(quán)過程均涉及部分歷史遺留問題。

    第一,土地承包經(jīng)營權(quán)方面。土地承包權(quán)方面主要是因在二輪承包時工作不規(guī)范,有放棄手續(xù)不齊全的、有權(quán)證面積與實有面積不符的、有空間位置不明的、有登記簿不健全的等,尤其是搞兩田制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題更多,有個別村、組承包權(quán)證還沒有下發(fā)的,還有跨社承包的等歷史遺留問題。這些歷史問題不解決,農(nóng)村土地制度改革就無法推進,農(nóng)民的土地權(quán)益就得不到保障。

    第二,農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)主要涉及土地集體補償費不到位、三資管理不規(guī)范等遺留問題和確權(quán)的靜態(tài)化時間截點問題。實行靜態(tài)化管理,但隨著時間的推移,幾年過去了或者十年過去了,新生兒越來越多,年紀大的越來越少,這個時候還是按照原來確定的時間截點就顯得不合理了,那么按照什么時間截點來確定人口股呢?

    第三,宅基地使用權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)主要涉及違法用地和違章建房等遺留問題。在桃源新邨和李家社區(qū)均遇到由于土地耕占稅未交納導致宅基地使用證無法辦理,進而影響到住房財產(chǎn)權(quán)確權(quán)和抵押工作順利開展,全縣部分城鄉(xiāng)一體新社區(qū)均涉及這一問題。

    3.3.2深化活權(quán)運轉(zhuǎn)工作方面

    在確權(quán)基礎(chǔ)上,全面建立“三權(quán)”流通交易平臺。

    第一,要放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)地位,支持各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展,采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制、土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機制和土地流轉(zhuǎn)風險保證金制度。要進一步規(guī)范工商企業(yè)租地行為,引導農(nóng)戶與企業(yè)結(jié)成利益共同體,共生共贏,促進家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展,加快建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

    第二,要盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)。要探索股權(quán)繼承、有償退出和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓相關(guān)機制,推進股權(quán)社員配股,鼓勵村股份經(jīng)濟合作社與社員、企業(yè)等主體合股發(fā)展混合所有制經(jīng)濟,開展集體股權(quán)抵押貸款工作,促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展、解決村級集體經(jīng)濟發(fā)展貸款的難題。

    第三,要激活農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。在依法、自愿、有償和保障農(nóng)民權(quán)益的前提下,探索農(nóng)村宅基地在縣行政區(qū)域范圍內(nèi)有條件置換、有償使用、有償退出機制。同時,要積極探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,可選擇基礎(chǔ)條件相對好的村,在較小范圍內(nèi)試行,并適時在符合條件區(qū)域進一步擴大改革面,條件成熟后全面鋪開。

    3.3.3有償退出的條件問題

    假如有村民想利用有償退出分配集體資產(chǎn)怎么辦?退出時集體股的股價是按照原始股價還是市場股價?市場股價由誰來評估?

    3.3.4法律法規(guī)紅線問題

    目前法律法規(guī)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定還相對滯后,中央深改工作意見雖然明確了諸多改革信號,但在后續(xù)推進中,涉及農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押風險防范體系設(shè)計中,由于宅基地使用權(quán)無法律依據(jù)處置,帶來一定政策風險;涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)還未明確可以外部轉(zhuǎn)讓,抵押風險目前還停留在內(nèi)部處置;農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中涉及繼承、轉(zhuǎn)讓、有償退出和置換目前還沒有法律法規(guī)保障,出現(xiàn)糾紛易出現(xiàn)有政策文件但無法可依情況。

    3.3.5矛盾誰來解決的問題

    在深化集體經(jīng)濟股份制改革中,涉及村民之間,村民與村委會之間等出現(xiàn)矛盾糾紛應(yīng)由哪個機構(gòu)來協(xié)調(diào)解決?遇到災(zāi)害沒有辦法還貸,銀行獲得抵押物后怎么辦?萬一集體資產(chǎn)因經(jīng)營不善,資不抵債后是否需要村民共同負擔?

    參考文獻:

    [1]中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見(中辦發(fā)〔2014〕61號)[Z].2014.

    [2]國務(wù)院.關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見(國發(fā)〔2015〕45號)[Z].2015.

    [3]中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.深化農(nóng)村改革綜合性實施方案(中辦發(fā)〔2015〕49號)[Z].2015.

    [4]農(nóng)業(yè)部,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室,財政部,等.關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見[Z].2015.

    [5]農(nóng)業(yè)部,中央農(nóng)辦,國土資源部,等.關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見[Z].2015.

    [6]中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見(中辦發(fā)〔2014〕71號)[Z].2014.

    [7]嘉善縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革總體方案[Z].2014.

    [8]嘉善縣農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)[Z].2014.

    [9]嘉善縣農(nóng)村住房抵押貸款實施辦法(試行)[Z].2014.

    [10]嘉善縣關(guān)于深入推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理工作的指導意見(附:農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法)[Z].2014.

    [11]嘉善縣關(guān)于深化完善嘉善縣農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革工作的指導意見[Z].2014.

    [12]嘉善縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押貸款管理辦法(試行)[Z].2009.

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