以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革研究

周益珠+蔣星梅

[摘要]農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展，關(guān)鍵就在于激活農(nóng)村資源，把資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化，讓農(nóng)村“沉睡資源”變成“活動資金”。以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革激活農(nóng)民手中的資源，讓資源確定為產(chǎn)權(quán)，讓產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資本，有效地從根本上解決三農(nóng)發(fā)展資金短缺和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)融資難問題，推進耕地有效流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有利于促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。但是“三權(quán)三抵押”改革遇到歷史遺留難題需要破解。

[關(guān)鍵詞]“三權(quán)三抵押”；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度；產(chǎn)權(quán)制度改革

十八屆三中全會提出，要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2014年1月30日，浙江省政府正式批復(fù)實施《嘉善縣域科學發(fā)展綜合配套改革總體方案》，拉開了嘉善縣全面推進深化改革的大幕。在總體方案中，嘉善縣委縣府結(jié)合實際，提出了創(chuàng)新“三權(quán)三抵押”機制深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思路，在全省率先推出了融合農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)三大權(quán)為一體的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押產(chǎn)品。2014年10月嘉善縣被列為全省縣（市、區(qū)）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革示范試點縣之一。

1以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的時代意義

在縣域科學發(fā)展示范點建設(shè)迅速推進，新農(nóng)村建設(shè)步伐不斷加快，嘉善整體的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合發(fā)展水平位列全省第七，全市第一，率先進入全面融合階段。但是，相對城市，嘉善農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展還相對滯后，農(nóng)民收入持續(xù)增加還相對困難；農(nóng)民融資需求強烈，卻缺乏有效抵押擔保物，導致農(nóng)村市場資金有效需求和供給之間一直存在較大缺口；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營還不成氣候等。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展，關(guān)鍵就在于激活農(nóng)村資源，把資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化，讓農(nóng)村“沉睡資源”變成“活動資金”。推進以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，關(guān)鍵就是要通過改革激活農(nóng)民手中的資源，讓資源確定為產(chǎn)權(quán)，讓產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為資本，有效地從根本上解決三農(nóng)發(fā)展資金短缺和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)融資難問題，才能推進耕地有效流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從根本上促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。

1.1加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的迫切要求

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展水平不斷提升，小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)不斷加速，社會主義新農(nóng)村建設(shè)不斷深化。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為依附于農(nóng)民身份上的權(quán)屬，長久以來一直是制約農(nóng)民市民化的瓶頸障礙，通過有效確權(quán)賦能，破除城鄉(xiāng)兩張皮現(xiàn)狀，讓農(nóng)民放心帶權(quán)入城，將為城鄉(xiāng)一體和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定扎實基礎(chǔ)。

1.2科學實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收的有效措施

黨的十八大提出國民收入倍增計劃宏偉目標，實現(xiàn)收入倍增重點在農(nóng)村、關(guān)鍵在農(nóng)民。通過有效激活農(nóng)民手中的各項產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民最為充分的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，確保農(nóng)民具有真正意義上的財產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)民具有參與市場經(jīng)濟活動的基本能力。讓沉淀的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)激活形成有形的發(fā)展資本，讓農(nóng)民用自己的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變形成自己的創(chuàng)業(yè)資本，將為農(nóng)民持續(xù)增收創(chuàng)造充分條件。

1.3全面建成小康社會的根本保證

深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“助推器”、讓農(nóng)民過上美好生活的“定心丸”、促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的“壓艙石”和引導農(nóng)民放心進城的“保險帶”。通過深化改革，就是要在城鄉(xiāng)發(fā)展上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興、生活好、社會穩(wěn)和通道暢，將為率先建成小康社會筑牢最強基礎(chǔ)。

1.4依法規(guī)范村域治理的必要手段

村域治理是全面依法治理的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點內(nèi)容。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心就在于實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)向資本的有效轉(zhuǎn)化，有利于全面構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)賦能、活權(quán)運轉(zhuǎn)和交易服務(wù)三大機制，建立和完善權(quán)屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管嚴格、分配規(guī)范、流轉(zhuǎn)順暢的更具活力的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，從而從根本上保障農(nóng)民和村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，從源頭上規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)運行規(guī)則，將為城鄉(xiāng)健康有序發(fā)展注入最強保障。

2以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的嘉善實踐

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是嘉善縣域科學發(fā)展綜合配套改革的重點內(nèi)容和全面深化農(nóng)村改革的主要抓手，通過“確權(quán)賦能、活權(quán)運轉(zhuǎn)、有效保權(quán)”，從強化“三權(quán)”確權(quán)著手，以“三權(quán)三抵押”為切入點，進行大膽探索和實踐，改革紅利效應(yīng)逐步得到顯現(xiàn)，改革工作進入健康有序推進的軌道。

2.1“三權(quán)三抵押”的含義

“三權(quán)三抵押”是指：農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押和農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押，允許農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股東以所持有的農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)為抵押擔保物，在明確合法用途的前提下申請辦理抵押貸款，原則上以已完成股改且具備收益分配條件的股份經(jīng)濟合作社為準入范圍。

第二，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，在堅持集體對土地的所有權(quán)基礎(chǔ)上，保障農(nóng)民對土地的承包權(quán)，用活土地經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在明確合法用途的前提下抵押，以推進現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第三，農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押，允許農(nóng)民以依法取得的農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)作為抵押物，在明確合法用途的前提下申請辦理抵押擔保貸款，原則上在通過農(nóng)房集聚形成的有條件的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)范圍先行先試，條件成熟后進一步擴大實施范圍。

第四，農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押，為充分挖掘農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能，允許農(nóng)民可以自由選擇一種或者幾種產(chǎn)權(quán)進行綜合抵押貸款。

2.2完善農(nóng)村三權(quán)確權(quán)賦能機制

第一，把好確權(quán)關(guān)，把權(quán)能明晰到位。確權(quán)是推進改革的先決條件，通過多年努力，嘉善縣農(nóng)村三權(quán)確權(quán)工作已基本完成，全縣土地承包權(quán)確權(quán)面積達到34.11萬畝，完成土地流轉(zhuǎn)面積14.59萬畝；118個村級組織117個完成股改，對24.33億元集體資產(chǎn)進行徹底清產(chǎn)核資，并全面推行股權(quán)靜態(tài)管理，12個經(jīng)濟強村率先開展收益分配，累計股經(jīng)分紅總量達7935.52萬元；農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)面積達到770余萬平方米。據(jù)統(tǒng)計測算，全縣農(nóng)村三權(quán)確權(quán)后價值約150億元左右，巨大的存量產(chǎn)權(quán)基本實現(xiàn)了明晰到戶和確權(quán)到人。

第二，把好登記關(guān)，把權(quán)屬備案到位。產(chǎn)權(quán)登記備案是確權(quán)的具體形式。根據(jù)部門分工，明確了縣農(nóng)經(jīng)局為集體經(jīng)濟股權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)證登記部門，縣住建局和國土局分別為住房財產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)登記單位。根據(jù)抵押工作要求，由縣農(nóng)經(jīng)局和住建局承擔了各自權(quán)種抵押登記職能，并首創(chuàng)辦理了三權(quán)抵押他項權(quán)證。依托土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，對20畝以上土地規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)進行登記，并增設(shè)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記功能。通過登記備案，建立了完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)檔案信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了動態(tài)登記和規(guī)范管理同步運作。

第三，把好頒證關(guān)，把權(quán)益保障到位。權(quán)證頒發(fā)是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)形式。全縣在股改同時全面推進農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)證頒發(fā)；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)已確權(quán)發(fā)證69203本，并同步開展流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證發(fā)放；農(nóng)村宅基地使用已確權(quán)發(fā)證67940本，在此基礎(chǔ)上啟動農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)證發(fā)證工作。在農(nóng)村三權(quán)“確權(quán)、登記、頒證”三到位同時，同步實現(xiàn)“權(quán)可抵押、權(quán)隨人走、帶權(quán)入城”，讓農(nóng)民權(quán)益在改革過程中不受侵犯，得到充分保護。

2.3深化農(nóng)村三權(quán)活權(quán)運轉(zhuǎn)機制

2.3.1完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

2009年，嘉興市在全省范圍內(nèi)率先試點探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，當年出臺了《嘉善縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押貸款管理辦法》，設(shè)在縣農(nóng)經(jīng)局的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心和縣農(nóng)商行分別開辦了抵押登記和貸款辦理業(yè)務(wù)。

第一，實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款的前提是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。2009年，嘉善縣出臺《關(guān)于加快全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)的實施意見》，2009年年底縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、9個鎮(zhèn)（街道）流轉(zhuǎn)服務(wù)所和103個農(nóng)村服務(wù)站全部掛牌成立。2010年5月，全縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)正式啟用了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)三級網(wǎng)絡(luò)實時動態(tài)管理。確保了土地流轉(zhuǎn)情況實時可查，流轉(zhuǎn)去向用途清晰可見，金融機構(gòu)服務(wù)有據(jù)可依。

第二，實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要構(gòu)建科學合理的放貸流程。嘉善縣農(nóng)商行是首個探索實施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融機構(gòu)，目前已經(jīng)構(gòu)建起了一套科學合理的放貸流程。只有憑抵押登記部門縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心出具的《嘉善縣農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記證》，并通過農(nóng)業(yè)部門和縣農(nóng)商行審查后，縣農(nóng)商行方能放款。并考慮到嘉善實際情況依托縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心平臺，縣農(nóng)商行在實際操作中還將流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押范圍擴大至流轉(zhuǎn)土地剩余年限租金、地上（含地下）附著物價值及流轉(zhuǎn)土地預(yù)期收入等，有效提高了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值及其應(yīng)用價值。

2.3.2深化農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制度改革

賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及繼承權(quán)。允許村級股份經(jīng)濟合作社改制后予以工商登記，明確其法人地位，建立法人治理機制，保障集體經(jīng)濟收益權(quán)。完善集體資產(chǎn)經(jīng)營機制，鼓勵村股份經(jīng)濟合作社與社員、企業(yè)等主體合股發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

第一，探索實施農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押貸款改革主要得益于村級集體經(jīng)濟發(fā)展。2004年，李家社區(qū)率先開展了農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革，通過股改有效拓展了農(nóng)民的收入渠道，李家社區(qū)去年村級可支配收入達到1139萬元，連續(xù)第五年排名全縣第一。自2004年以來，李家社區(qū)農(nóng)民人均收入從13352元增加到20500元，年均分配收益在200萬元以上，其中2013年分配了352.1萬元，人均享受分紅突破2400元，使得股東財產(chǎn)性收入比重達到15%，遠遠高于全縣平均水平。村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了改革基底的強度。李家社區(qū)能夠在全縣范圍內(nèi)率先實施農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押貸款改革，實現(xiàn)歷史性的突破正源于此。

第二，探索實施農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押貸款改革前提在于推進村集體經(jīng)濟股份合作制改革。2004年李家社區(qū)開展股份合作制改革，到目前我縣117個村集體中完成股份合作制改革工作，對村級資產(chǎn)進行了清產(chǎn)核資。股份經(jīng)濟合作社社員，如有創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營、消費等信貸需求，可憑股份經(jīng)濟合作社股權(quán)證、本人家庭人員相關(guān)資料提出貸款申請，貸款額度一般不超過股權(quán)評估價值的70%，貸款期限一般為一年以內(nèi)，最長不超過3年。對符合信貸條件的，在辦理股權(quán)抵押登記后，金融機構(gòu)就可以發(fā)放貸款。農(nóng)戶在辦理股權(quán)抵押貸款后，并不影響繼續(xù)享受分紅，而且只要按時還清貸款，仍可繼續(xù)申請新一輪貸款，這在最大程度上保證了農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)融資的可持續(xù)性，使農(nóng)戶手中的“硬本本”成為隨時可用的“活資產(chǎn)”。對于村級集體經(jīng)濟而言，隨著股權(quán)證能夠轉(zhuǎn)化成“活資產(chǎn)”，通過活權(quán)賦能將為農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收全面提速提供有力支撐。

2.3.3探索農(nóng)村宅基地確權(quán)和農(nóng)房抵押改革

完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，截至2015年年底，全縣宅基地應(yīng)發(fā)證面積881.98公頃（13229.7畝），已發(fā)證面積871.01公頃（13065.2畝），發(fā)證率98.76%；應(yīng)發(fā)證宗地80258宗，已發(fā)宗地79281宗，發(fā)證率98.78%。需要按新方法更新宗地25000宗，已更新宗地12812宗，更新比例51.25%。

完善農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證和抵押工作在城鄉(xiāng)一體新社區(qū)率先開展。桃源新邨住戶都是將原來在農(nóng)村的住房經(jīng)過置換后居住在桃源新邨，但是在申請農(nóng)業(yè)貸款方面尚未享受城市居民同樣的待遇，仍受限于傳統(tǒng)信貸模式。通過改革建立農(nóng)房登記管理辦法和抵押工作相關(guān)規(guī)定，桃源新邨的房子也能像城里房子一樣抵押貸款，截至目前，已辦理單數(shù)44單，發(fā)放貸款650萬元。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款解決的不僅是農(nóng)戶貸款難題，更是對農(nóng)房改造集聚的一次改革延伸。憑借此項改革，桃源新邨住戶也有了自己的“產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟”，住房不再是單純意義上的居所，而是可用于創(chuàng)業(yè)致富的活資產(chǎn)，讓農(nóng)民享受到的是金融方面的均等化待遇，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款扣上了以“三權(quán)三抵押”為核心內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的最后一環(huán)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了嘉善農(nóng)民手中最重要的“三權(quán)”，如今的“三權(quán)”都能用以抵押貸款，意味著農(nóng)民具備了更富多樣性的融資手段，夯實了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富的經(jīng)濟基礎(chǔ)，有利于促進農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距、促進農(nóng)民市民化，這對于加快推進示范點城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先行區(qū)建設(shè)意義尤為深遠。

2.4以“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革特點

第一，統(tǒng)。從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)類型看，嘉善推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款所選取的三權(quán)：土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)是三項最重要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，它更大的亮點和創(chuàng)新在于率先把將三權(quán)統(tǒng)為一體，形成三權(quán)自由組合抵押貸款；從抵押貸款對象來看，嘉善縣在推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款的過程中，縣農(nóng)商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行和郵儲銀行四家涉農(nóng)金融機構(gòu)全部參與承辦相關(guān)抵押貸款金融業(yè)務(wù)，并且實現(xiàn)了將人民銀行組織四家涉農(nóng)金融機構(gòu)抓抵押貸款和農(nóng)經(jīng)局牽頭住建局、統(tǒng)計局等單位抓確權(quán)登記兩條主線統(tǒng)一起來。

第二，惠。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革最根本的目的是實現(xiàn)改革為了人民，讓改革成果惠及人民。嘉善縣推進的“三權(quán)三抵押”改革工作真正做到了“惠民”“為民”。主要表現(xiàn)：優(yōu)惠的貸款利息。針對農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營、消費等信貸有效需求，四大涉農(nóng)金融機構(gòu)出臺了資金優(yōu)先解決、利率適度優(yōu)惠、辦貸程序簡化等配套優(yōu)惠政策，農(nóng)民通過“三權(quán)”，即可獲取一般貸款期限為一年，貸款利率按銀行利率定價，根據(jù)信用程度等級給予適當優(yōu)惠，利率通常比商業(yè)銀行利率低20%左右。

第三，穩(wěn)。這里的“穩(wěn)”主要表現(xiàn)在兩方面：一方面在風險防范體系上注重“穩(wěn)”。由于嘉善縣是個國土面積僅有500多平方千米的小縣，再加上并村重組后，各個鄉(xiāng)村居住相當集中，金融機構(gòu)通過向各村派駐信貸員，通過走訪調(diào)查，能夠熟悉掌握村里每戶家庭的信用等級和經(jīng)營狀況，從而降低了銀行抵押貸款風險。另一方面在推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款過程中追求“穩(wěn)”。嘉善縣根據(jù)現(xiàn)實條件采取試點先行，然后全面推進的做法，從而堅持了先易后難、分步實施、穩(wěn)步推進的原則，如在推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易權(quán)種方面，針對10大類交易品種，嘉善采取從易到難分兩批次推進，實現(xiàn)了又穩(wěn)又快又好的推進。

第四，便。無須抵押擔保，與全國各地開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款相比，“三權(quán)三抵押”只要求農(nóng)民擁有“三權(quán)”及家庭成員相關(guān)材料即可直接到銀行辦理抵押貸款，實現(xiàn)了用自己的產(chǎn)權(quán)解決自己的資產(chǎn)，有效解決了貸款擔保難的問題。審批快，通常農(nóng)民申請抵押貸款，需要通過層層審批許可，不僅耗時耗力，甚至延誤農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營，而“三權(quán)三抵押”對符合信貸條件的，在辦理產(chǎn)權(quán)抵押登記后，就直接發(fā)放貸款，從而簡化了抵押貸款手續(xù)流程，方便了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

第五，全。形成比較完整的改革體系和辦法，環(huán)環(huán)相扣。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押已于2009年發(fā)文實施。經(jīng)過調(diào)研論證，已經(jīng)初步形成整套改革方案體系：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革總體方案》《農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》《農(nóng)村住房抵押貸款實施辦法（試行）》《關(guān)于深入推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理工作的指導意見》（農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法）《關(guān)于深化完善嘉善縣農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革工作的指導意見》，農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革方案等。當前，嘉善的綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款已初步取得成效。截至2015年2月底，已累計發(fā)放抵押貸款155單，金額達1.897億元，讓改革紅利充分惠及廣大農(nóng)民群眾。

3關(guān)于完善“三權(quán)三抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

3.1完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該遵循的原則

一是堅持于法周延的原則。處理好依法辦事和改革創(chuàng)新的關(guān)系，進一步協(xié)調(diào)國家、集體和個人三方利益，依法維護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益；二是堅持民主公開的原則。在民主參與、民主決策的前提下，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保改革工作程序嚴明和手續(xù)規(guī)范；三是堅持積極穩(wěn)妥的原則。堅持因地制宜和分類指導，從鎮(zhèn)域村域?qū)嶋H出發(fā)，精心組織、穩(wěn)妥推進，確保農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定；四是堅持統(tǒng)籌兼顧的原則。將改革工作與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展、探索村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式緊密結(jié)合，構(gòu)建農(nóng)村股份合作制長效運行模式，推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

3.2完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革需要克服的障礙

農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革是一項民生改革工程，這項改革由于涉及面廣、歷史沿革長、運行推進復(fù)雜，又事關(guān)農(nóng)民群眾和村級集體根本利益，必須清醒地認識到改革的復(fù)雜性，深刻認識改革遇到的障礙。

第一，思想認識障礙對改革有序推進產(chǎn)生的影響。思想認識是改革工作的必要前提，在推進過程中，還存在基層干部群眾不理解的情況，怕煩畏難的情緒還時有存在，越到改革的深水區(qū)，越是缺乏釘釘子的精神，面對復(fù)雜的改革過程，攻難克險的精氣神不足，影響了改革有序推進。

第二，政策支撐障礙對改革穩(wěn)步推進產(chǎn)生的影響。目前法律法規(guī)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定還相對滯后，中央深改工作意見和相關(guān)改革文件雖然明確了諸多改革信號，但在后續(xù)推進中具體改革事項目前還沒有法律法規(guī)保障，出現(xiàn)糾紛時會呈現(xiàn)有政策文件但無法可依情況，影響了改革穩(wěn)步推進。

第三，推進力量障礙對改革深入推進產(chǎn)生的影響。從目前推進這項改革配備力量分析，鎮(zhèn)一級力量還顯得配備不足，推進工作專業(yè)人員相對缺乏，這項工作又需要豐富的農(nóng)村工作和群眾工作經(jīng)驗，也要熟悉法律法規(guī)和農(nóng)村政策。而開展此項改革相關(guān)力量儲備不夠，影響了改革深入推進。

3.3完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革需要進一步深入研究的問題

3.3.1農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)方面

推進三權(quán)三抵押前提在于確權(quán)到位、權(quán)屬清晰，目前三大權(quán)在確權(quán)過程均涉及部分歷史遺留問題。

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)方面。土地承包權(quán)方面主要是因在二輪承包時工作不規(guī)范，有放棄手續(xù)不齊全的、有權(quán)證面積與實有面積不符的、有空間位置不明的、有登記簿不健全的等，尤其是搞兩田制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題更多，有個別村、組承包權(quán)證還沒有下發(fā)的，還有跨社承包的等歷史遺留問題。這些歷史問題不解決，農(nóng)村土地制度改革就無法推進，農(nóng)民的土地權(quán)益就得不到保障。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)主要涉及土地集體補償費不到位、三資管理不規(guī)范等遺留問題和確權(quán)的靜態(tài)化時間截點問題。實行靜態(tài)化管理，但隨著時間的推移，幾年過去了或者十年過去了，新生兒越來越多，年紀大的越來越少，這個時候還是按照原來確定的時間截點就顯得不合理了，那么按照什么時間截點來確定人口股呢？

第三，宅基地使用權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)主要涉及違法用地和違章建房等遺留問題。在桃源新邨和李家社區(qū)均遇到由于土地耕占稅未交納導致宅基地使用證無法辦理，進而影響到住房財產(chǎn)權(quán)確權(quán)和抵押工作順利開展，全縣部分城鄉(xiāng)一體新社區(qū)均涉及這一問題。

3.3.2深化活權(quán)運轉(zhuǎn)工作方面

在確權(quán)基礎(chǔ)上，全面建立“三權(quán)”流通交易平臺。

第一，要放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)地位，支持各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制、土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機制和土地流轉(zhuǎn)風險保證金制度。要進一步規(guī)范工商企業(yè)租地行為，引導農(nóng)戶與企業(yè)結(jié)成利益共同體，共生共贏，促進家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展，加快建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

第二，要盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)。要探索股權(quán)繼承、有償退出和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓相關(guān)機制，推進股權(quán)社員配股，鼓勵村股份經(jīng)濟合作社與社員、企業(yè)等主體合股發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，開展集體股權(quán)抵押貸款工作，促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展、解決村級集體經(jīng)濟發(fā)展貸款的難題。

第三，要激活農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。在依法、自愿、有償和保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索農(nóng)村宅基地在縣行政區(qū)域范圍內(nèi)有條件置換、有償使用、有償退出機制。同時，要積極探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，可選擇基礎(chǔ)條件相對好的村，在較小范圍內(nèi)試行，并適時在符合條件區(qū)域進一步擴大改革面，條件成熟后全面鋪開。

3.3.3有償退出的條件問題

假如有村民想利用有償退出分配集體資產(chǎn)怎么辦？退出時集體股的股價是按照原始股價還是市場股價？市場股價由誰來評估？

3.3.4法律法規(guī)紅線問題

目前法律法規(guī)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定還相對滯后，中央深改工作意見雖然明確了諸多改革信號，但在后續(xù)推進中，涉及農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押風險防范體系設(shè)計中，由于宅基地使用權(quán)無法律依據(jù)處置，帶來一定政策風險；涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)還未明確可以外部轉(zhuǎn)讓，抵押風險目前還停留在內(nèi)部處置；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中涉及繼承、轉(zhuǎn)讓、有償退出和置換目前還沒有法律法規(guī)保障，出現(xiàn)糾紛易出現(xiàn)有政策文件但無法可依情況。

3.3.5矛盾誰來解決的問題

在深化集體經(jīng)濟股份制改革中，涉及村民之間，村民與村委會之間等出現(xiàn)矛盾糾紛應(yīng)由哪個機構(gòu)來協(xié)調(diào)解決？遇到災(zāi)害沒有辦法還貸，銀行獲得抵押物后怎么辦？萬一集體資產(chǎn)因經(jīng)營不善，資不抵債后是否需要村民共同負擔？

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