政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的地方實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

王雅馨+李蔓婷

[摘要]政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老是提供養(yǎng)老服務(wù)的一種新型方式。以政府為主體提供養(yǎng)老的模式被寄予了為老年人提供便捷高效服務(wù)的厚望，被視為實(shí)現(xiàn)老年人“老有所養(yǎng)”的一種有效途徑。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)通常涉及兩大主體，即政府和社會(huì)。政府作為購買主體，是安排養(yǎng)老服務(wù)的一方，社會(huì)組織作為被購買方，是具體提供養(yǎng)老服務(wù)的一方。政府是養(yǎng)民善民的根本支柱，在完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用不言而喻。呼和浩特市福源社區(qū)以信息化手段為依托，旨在提供便民利民的養(yǎng)老服務(wù)，成效顯著。但由于政府在購買過程中主體角色的缺失、支持力度不足等原因，致使其無法滿足多元化的養(yǎng)老需求，成為阻礙其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。對(duì)此，應(yīng)從居家養(yǎng)老服務(wù)的政府購買方面進(jìn)行分析和探索。

[關(guān)鍵詞]政府購買；居家養(yǎng)老；地方實(shí)踐；地方經(jīng)驗(yàn)；呼和浩特

空巢既是社會(huì)快速進(jìn)步的結(jié)果，也是社會(huì)發(fā)展過程中亟待解決的問題。2.1億之多的老年人口[1]成為我國當(dāng)前急需服務(wù)和照顧的群體，因此必須探索適合我國“未富先老”情況的養(yǎng)老福利模式。“十二五規(guī)劃”提出建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相結(jié)合，探索長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。在“十三五規(guī)劃”的指導(dǎo)意見中，多方人士認(rèn)為養(yǎng)老體系建設(shè)重點(diǎn)在于“居家”和“社區(qū)”。[2]居家養(yǎng)老介于家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間，既可以解決部分下崗工人的就業(yè)問題，同時(shí)也可以解決一大部分老年人口的養(yǎng)老難題，是一項(xiàng)惠民的民生工程。

呼和浩特市是內(nèi)蒙古自治區(qū)的首府，總?cè)丝跒?38萬人，[3]其中65周歲以上老年人口約為41萬，[4]占比17%，屬于“輕度老齡化”，人口紅利期即將閉合。呼和浩特市政府正在努力實(shí)現(xiàn)“快樂地生活、健康地長(zhǎng)壽、優(yōu)雅地老去”的中國式養(yǎng)老追求的目標(biāo)，響應(yīng)下一個(gè)“十三五”乃至更長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，積極發(fā)展居家養(yǎng)老的新模式。但是由于呼和浩特市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化落后等原因，居家養(yǎng)老步履緩慢，問題重重。

1福源社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的初步探索

2011年10月18日，呼和浩特市福源社區(qū)服務(wù)信息中心成立，其是經(jīng)呼和浩特市民政局批準(zhǔn)成立的大型智能化、專門致力于居家養(yǎng)老便民服務(wù)的民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)。該中心自成立以來，秉承國家養(yǎng)老服務(wù)意志，并且在呼和浩特市民政局的支持和領(lǐng)導(dǎo)下，以“政府搭臺(tái)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與、惠及百姓”為運(yùn)營思路，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，按照機(jī)構(gòu)合法章程，履行義務(wù)和機(jī)構(gòu)職責(zé)。福源中心開辟了方便老人的專線服務(wù)電話8989966，通過“一鍵通”電子保姆為老人帶去便利。此外，該中心注冊(cè)了呼和浩特在線便民服務(wù)網(wǎng)站www.0471.coco.cn，以及便民服務(wù)一線通微信平臺(tái)和“一卡通”便民服務(wù)卡智能結(jié)算系統(tǒng)等途徑，構(gòu)建起完備的服務(wù)流程，為市民提供綜合的便利服務(wù)。

目前，呼市福源社區(qū)服務(wù)信息中心覆蓋了四個(gè)城區(qū)30個(gè)社區(qū)，共有550戶，主要服務(wù)于30個(gè)社區(qū)內(nèi)的65歲（含）以上的孤寡、失能、半失能的困難老人，其辦公室從原先的10平方米擴(kuò)展到如今的200平方米，員工也從3人增加到如今的20多人，并獲得“呼和浩特市敬老文明口號(hào)”窗口單位稱號(hào)、“內(nèi)蒙古自治區(qū)家庭服務(wù)業(yè)百戶企業(yè)”等榮譽(yù)。這些變化既有政府和有關(guān)部門提供免費(fèi)辦公場(chǎng)所等方面的支持，也有福源社區(qū)出于社會(huì)組織的公益性的大力投入。在運(yùn)營初期，為1000多戶有需求的老人免費(fèi)安裝了“電子保姆”，用戶只需支付158元的呼叫設(shè)備成本費(fèi)和每月10元的服務(wù)費(fèi)即可。

2福源社區(qū)參與居家養(yǎng)老服務(wù)的困境

福源社區(qū)“居家養(yǎng)老”逐漸走進(jìn)人們視線，新一代家庭緩慢實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)養(yǎng)老方式向居家養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變，但是由于種種原因?qū)е抡畢⑴c購買養(yǎng)老服務(wù)的步伐沉重，新興提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織未能全面實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，究其原因在于組織更加在于政府。

2.1政府購買的政策支持缺乏針對(duì)性

“十二五”規(guī)劃首次提出“居家養(yǎng)老”服務(wù)，但目前我國的居家養(yǎng)老政策建設(shè)仍處于滯后的局面，缺乏系統(tǒng)的梳理養(yǎng)老服務(wù)政策條例和框架。政府對(duì)于居家養(yǎng)老的運(yùn)行并沒有給予詳細(xì)的政策輔助，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的性質(zhì)定位、資金來源、運(yùn)營管理、發(fā)展模式和政府正確的職能發(fā)揮等缺乏統(tǒng)一規(guī)范。目前有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)由政府承擔(dān)的政策大綱存在綜合立法性過強(qiáng)、宏觀性過強(qiáng)、專項(xiàng)立法缺乏的問題，所有的地方政府需要根據(jù)自身?xiàng)l件進(jìn)行政策轉(zhuǎn)變和建立法規(guī)。盡管呼和浩特市政府設(shè)立不同的支持條例，對(duì)國家的大政方針進(jìn)行細(xì)化、量化，但未能形成系統(tǒng)性更強(qiáng)、操作性更好的政策單元，無法實(shí)現(xiàn)與社區(qū)居家養(yǎng)老需要的政策系統(tǒng)對(duì)接，無法滿足社區(qū)居家養(yǎng)的政策需要。

以往為單純由政府支持養(yǎng)老服務(wù)，如今可以引進(jìn)社會(huì)組織的協(xié)作參與，可以開發(fā)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的巨大市場(chǎng)潛力。但是呼和浩特市政府并沒有做好自身與社會(huì)組織的配合，由于服務(wù)的非盈利性以及政府主導(dǎo)購買服務(wù)的障礙使得不少社會(huì)組織默默退出。福源社區(qū)作為內(nèi)蒙古自治區(qū)的先行者，仍然挺立在社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的“前線”，可是因?yàn)檎叩幕\統(tǒng)性使福源社區(qū)無法有效地運(yùn)用政策優(yōu)勢(shì)為自己的發(fā)展奠基。國家政策的頒布，地方政策的追蹤，都應(yīng)有效、及時(shí)的做好服務(wù)，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供便利的綠色通道。此外，完善相關(guān)的政府購買法律體系建設(shè)，下達(dá)與居家養(yǎng)老服務(wù)更加緊密的政策指向，從而推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展和前進(jìn)。

2.2政府購買的財(cái)政支持力度不足

當(dāng)前，社區(qū)居家養(yǎng)老組織的主要資金來源是財(cái)政撥款和彩票公益金，然而維持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的正常運(yùn)行和建設(shè)完備的服務(wù)系統(tǒng)，需要的資金與財(cái)政撥款的額度相去甚遠(yuǎn)。來自上級(jí)的資金支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足目前需求的缺口，隨著呼和浩特市人口老齡化問題的突出，養(yǎng)老費(fèi)用日益陡增，支出的總額連年上升。然而，政府卻無法提供足夠的資金配額，造成了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的短缺與困境。同時(shí)，由于服務(wù)的特殊性，使得社區(qū)組織無法通過社會(huì)其他單位進(jìn)行投資或捐助，單單依靠組織自身以及由政府主導(dǎo)購買來完成，加劇了養(yǎng)老現(xiàn)狀的窘?jīng)r。養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目屬于準(zhǔn)公共物品，福利性和非營利性高的特征致使小部分個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目缺乏形成規(guī)模效應(yīng)的能力，從而盈利能力極低，這也促使該項(xiàng)服務(wù)只能依賴政府為主，因此政府提供給購買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的資金顯得更為微薄和缺少。全區(qū)整體人口素質(zhì)的提高，使得老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供要求也水漲船高，因此傳統(tǒng)的社會(huì)組織依賴的籌資方式出現(xiàn)問題，此時(shí)就需要新的資金鏈條的加入，擴(kuò)大國家機(jī)構(gòu)為以滿足社會(huì)養(yǎng)老組織的基本需求而增加的資金投入。

呼和浩特市福源社區(qū)作為新興代表，取得了部分政策關(guān)注，可遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到正常運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，由于政策財(cái)政扶持力度不足，社會(huì)整體消費(fèi)水平的提高和物價(jià)水平的上升，福源社區(qū)往往不得不削減開支，減少支付工資的員工，精簡(jiǎn)工作范圍和服務(wù)項(xiàng)目，以此來面對(duì)資金帶來的缺口困境。資金和人才作為社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，政府財(cái)政支出的支持力度應(yīng)該滿足其發(fā)展需要，社區(qū)也應(yīng)采取不同的引資方式來填補(bǔ)資金缺口，所以，為彌補(bǔ)政府購買的短板，呼和浩特市政府應(yīng)該對(duì)該項(xiàng)服務(wù)的建設(shè)加大投資力度。

2.3政府對(duì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注度低

近年來，社會(huì)組織陸續(xù)建立起來，為社會(huì)提供更加優(yōu)質(zhì)的便利服務(wù)。但是呼和浩特市政府并未對(duì)其加大關(guān)注力度，并且放松了對(duì)政府購買服務(wù)的支持力，意圖使社會(huì)組織成為養(yǎng)老服務(wù)的提供者，交由市場(chǎng)主導(dǎo)服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)展，呼市政府忽略了養(yǎng)老服務(wù)本身的特殊性質(zhì)，社會(huì)組織缺乏政府購買的硬性支持，無法解決和擺脫資金問題的困擾。然而政府僅僅做到“面子工程”，沒有切實(shí)的加大政府購買的配合力度來帶動(dòng)解決社會(huì)組織發(fā)展的困境與需要。

呼和浩特市政府對(duì)當(dāng)前的社區(qū)提供居家養(yǎng)老服務(wù)的工程并未予以最大的支持，從政府對(duì)福源社區(qū)的資金投入力度來看，并未給福源社區(qū)提供足夠的發(fā)展資金，對(duì)福源社區(qū)所需建設(shè)的基本服務(wù)項(xiàng)目，也沒有建立相應(yīng)的詳細(xì)政策或綠色通道?？傮w來看，呼和浩特市政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的工程缺乏政府層面的政策和資金、缺乏對(duì)新型組織的扶持力度和政府購買養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注度。

2.4社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)不完善、居民主體作用發(fā)揮不足

社區(qū)作為居家養(yǎng)老模式的微觀執(zhí)行主體，具有連接政府與公眾，促進(jìn)服務(wù)普惠大眾的雙重作用。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國社區(qū)建設(shè)仍停留在行政化層面，對(duì)居家養(yǎng)老政策常常表現(xiàn)為聲勢(shì)大落實(shí)小，無法真正的發(fā)揮政策的功效。其問題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，養(yǎng)老服務(wù)缺乏針對(duì)性。目前，福源社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)主要集中于日常生活照料，即物質(zhì)層面。隨著社會(huì)的逐步發(fā)展，根據(jù)馬斯洛需求理論，老年人的需求將呈多樣化發(fā)展趨勢(shì)，不僅包括物質(zhì)層面，還包括精神層面，即傳統(tǒng)的生活照料之外需要更多的精神關(guān)注。福源社區(qū)由于自身的局限，僅能提供普遍的、一刀切式的服務(wù)，沒有真正做到服務(wù)理念源于群眾，服務(wù)內(nèi)容適于群眾。第二，宣傳力度不足。作為新興的養(yǎng)老模式，福源社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式缺乏應(yīng)有的社會(huì)關(guān)注度，其主要表現(xiàn)在兩方面。一方面，社區(qū)將主要精力集中于人員管理、社區(qū)建設(shè)等方面，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)缺乏應(yīng)有的重視。即使開展一定的宣傳，也集中于傳單、社區(qū)公告欄的形式，效果不盡如人意。另一方面，政府缺乏對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的宣傳。福源社區(qū)的部分家庭不了解社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)，即使有居民了解，也不能清楚的說出其可以提供的服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)流程?？梢哉f，政府對(duì)該項(xiàng)政策宣傳的匱乏，致使其正面效應(yīng)減弱。第三，社區(qū)服務(wù)設(shè)施不齊全。福源社區(qū)的居家養(yǎng)老發(fā)展晚，各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施較為簡(jiǎn)陋，無法滿足老年人的現(xiàn)實(shí)需求。此外，社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏社會(huì)力量的多元參與，單一的籌資渠道致使社區(qū)缺乏足夠的資金改善服務(wù)設(shè)施。

居民作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要受益者，是該模式極為重要的一環(huán)。據(jù)筆者了解，福源社區(qū)的老年人對(duì)“電子保姆”服務(wù)知之甚少，參與層次較低。究其原因，主要有以下內(nèi)容。首先，老年人觀念滯后，無法接受新型養(yǎng)老模式?！梆B(yǎng)兒防老”的觀念在老年人心中根深蒂固，部分人認(rèn)為接受社區(qū)養(yǎng)老在某種程度上即意味著家庭對(duì)自己的拋棄，從而產(chǎn)生悲觀情緒，降低對(duì)社區(qū)養(yǎng)老模式的認(rèn)同度。其次，由于社區(qū)缺乏對(duì)該項(xiàng)目的宣傳，導(dǎo)致活動(dòng)本身的吸引力下降，加之老年人對(duì)相關(guān)社會(huì)活動(dòng)的積極性不高，各種因素的疊加使得居民參與度下降。最后，福源社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的選擇并未充分集中民智民意，服務(wù)的需求與供給不匹配，在一定程度上降低了對(duì)老年人的關(guān)注度。

3解決政府購買問題和社區(qū)組織發(fā)展困境的對(duì)策

呼和浩特市政府對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目缺乏重視，使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織發(fā)展前景堪憂，社會(huì)組織承接養(yǎng)老服務(wù)還需要政府購買的大力支持，居民養(yǎng)老也需要政府購買的補(bǔ)貼，所以，完善和加強(qiáng)政府購買力度及配套政策不松懈是必須的。

3.1發(fā)揮政府購買養(yǎng)老服務(wù)的主體作用

養(yǎng)老服務(wù)屬于公共產(chǎn)品的范疇，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，其具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的特點(diǎn)，應(yīng)該由政府部門提供。但是，政府部門是養(yǎng)老服務(wù)的提供者，而非直接生產(chǎn)者。政府在購買養(yǎng)老服務(wù)這一模式中的角色應(yīng)從忙于具體事務(wù)的“劃槳者”向營造宏觀環(huán)境的“掌舵者”轉(zhuǎn)變。[5]例如美國，政府對(duì)社會(huì)力量主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅在技術(shù)上提供支持，而且提供諸如免征地稅、營業(yè)稅等政策優(yōu)惠，政府資助的比例約超過60%，其中很大一部分是通過政府購買服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)的。[6]美國政府大力資助的老年公寓，65歲以上且生活能夠自理的退休老人都可以以低成本甚至免費(fèi)的方式入住公寓，既降低了老年人獨(dú)居的孤獨(dú)感，又切實(shí)為老年群體帶來實(shí)惠。

3.2完善政府購買法律保障

目前，我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的舉措缺乏國家層面的法律支持。2003年《政府采購法》實(shí)施，規(guī)定了政府的采購范圍，但是在采購范圍中對(duì)于服務(wù)的理解僅限于政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)沒有被列入采購范圍。[7]香港出臺(tái)并修訂了《安老服務(wù)統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制》《安老院舍條例》《安老院事物守則》及《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》等安老服務(wù)制度，保證了福利服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。[8]可以說，香港地區(qū)在制度設(shè)計(jì)之處即建立完善的法律規(guī)定，使制度有法可依，為養(yǎng)老服務(wù)的開展奠定良好的制度基礎(chǔ)。大陸地區(qū)應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒其他地區(qū)的有益成果，不斷完善政府購買的相關(guān)條例。

3.3發(fā)揮政府購買主導(dǎo)，社會(huì)組織協(xié)調(diào)作用

政府購買作為養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目提供的主體，應(yīng)當(dāng)積極做好宏觀的調(diào)控，社會(huì)組織的協(xié)調(diào)作用起著承接政府連接百姓的角色，就如荷蘭的AWBZ老年照料基金計(jì)劃是政府購買公共服務(wù)的典范。該項(xiàng)計(jì)劃設(shè)立各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過公開招標(biāo)的方式，選擇合適的社會(huì)組織作為養(yǎng)老服務(wù)的承接方。在AWBZ計(jì)劃中，荷蘭政府在宏觀層面進(jìn)行政策的制定與監(jiān)督檢查，AWBZ老年照料基金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)具體運(yùn)作。AWBZ老年照料基金管理委員會(huì)是一個(gè)為老年人社會(huì)福利服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼資助的，自主運(yùn)作、自我管理的中介機(jī)構(gòu)。[9]英國政府采用合同購買的方式，盡可能地把老年人留在家里照顧，聘用社會(huì)組織為有部分生活能力但又不能完全自理的老年人提供上門送飯、打掃衛(wèi)生、理發(fā)、陪同購物等服務(wù)，[10]使得政府與社會(huì)組織更好地聯(lián)系起來，完成居家養(yǎng)老服務(wù)的提供。

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