法治政府背景下行政審批權(quán)力清單問題研究

王菲

一、行政審批權(quán)力清單對加快法治政府建設(shè)的重要意義

加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，增強(qiáng)政府的執(zhí)行力和公信力，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是落實(shí)依法治國基本方略、推進(jìn)“四個(gè)全面”的必然要求。在具體到建設(shè)上十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，由此將審批的權(quán)力清單作為建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要工作。

（一）行政審批權(quán)力清單對法治政府的建設(shè)提供了示范樣本

從2011年國務(wù)院召開的深入推進(jìn)行政審批改革工作電話會(huì)議到2012年國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，批準(zhǔn)廣東省“十二五”時(shí)期在行政審批制度改革方面先行先試為深化改革的重要起點(diǎn)。隨后 2014 年 3 月 5 日，李克強(qiáng)總理在十二屆人大二次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，要進(jìn)一步簡政放權(quán)。黨的十八大報(bào)告指出，要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。這一系列的會(huì)議和理論成果都表明行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）行政審批權(quán)力清單是法治政府建設(shè)的重要抓手

行政審批制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，要想建設(shè)好工程關(guān)鍵是找對工程的根基，而審批的權(quán)力清單便是一項(xiàng)根基。公布行政審批的權(quán)力清單，不僅實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)管，而且也是政府創(chuàng)新對外服務(wù)的重要基石，有利于推進(jìn)法治政府、服務(wù)型政府的構(gòu)建。

（三）行政審批權(quán)力清單對法治政府建設(shè)具有公示性

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。將行政審批以權(quán)力清單的方式公之于眾，就是將行政審批權(quán)力限制在制度的范圍內(nèi)，對行政部門形成一定的約束，進(jìn)一步使得政府工作公開透明，也方便群眾對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（四） 行政審批權(quán)力清單是法治政府建設(shè)的重要工具

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。公布行政審批的權(quán)力清單既是政府機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部管理的重要方式，也是創(chuàng)新對外服務(wù)的重要工具，是建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的價(jià)值指向。行政審批的權(quán)力清單可以在界定各級(jí)政府、各個(gè)職能部門、各個(gè)崗位的權(quán)力邊界上，依法優(yōu)化和公開權(quán)力運(yùn)行流程，規(guī)范和明確權(quán)力運(yùn)行程序、環(huán)節(jié)、責(zé)任，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開、監(jiān)督有效地行政權(quán)力公開透明運(yùn)行機(jī)制。①

二、 權(quán)力清單對推動(dòng)行政審批改革的影響

（一） 權(quán)力清單使行政審批改革更加規(guī)范

十八屆五中全會(huì)提出繼續(xù)遵循“堅(jiān)持深化改革”，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的深化，用政府的改革激發(fā)市場的活力，過去我國多事以紅頭文件的方式來調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著依法治國理念的深化，政府越來越重視使用法律的手段規(guī)范社會(huì)生活的方方面面。行政審批的權(quán)力清單的提出也是深化行政審批改革的必要手段，即將政府權(quán)力壓縮在權(quán)力清單里，規(guī)范政府的行使權(quán)力的范圍，而其他沒有明確不能做的事情，將由市場主體和民眾自己決定，將部分不必須由政府管控的權(quán)力回歸市場本身。

（二）權(quán)力清單使行政審批改革置于陽光之下

行政審批改革深化的關(guān)鍵便是公開政府的權(quán)力，而權(quán)力清單的設(shè)定便切合這個(gè)命題，權(quán)力清單的特點(diǎn)之一便是公開，使權(quán)力公開透明防止暗箱操作，減少權(quán)力腐敗，也符合國家法律和我國依法治國建設(shè)法治政府的這一理念，因此深化行政審批的權(quán)力清單對行政審批改革具有重要影響，使行政審批置于陽光之下，是行政審批改革的重要抓手。

（三）權(quán)力清單完善行政審批改革的追責(zé)機(jī)制

權(quán)力清單還有一個(gè)重要的特征是具有追責(zé)機(jī)制，由于過去行政審批權(quán)力不公開，權(quán)力內(nèi)容不明確，而對行政審批的事后追責(zé)機(jī)制也就同樣不甚明了，權(quán)力監(jiān)督追責(zé)不完善就容易導(dǎo)致腐敗、暗箱操作等問題滋生。權(quán)力清單的設(shè)定則是將權(quán)力與責(zé)任明晰，權(quán)力越大責(zé)任就越大，權(quán)力越清楚，責(zé)任也就越清楚。厘清權(quán)力邊界，杜絕不作為、亂作為或以權(quán)謀私等亂象，使得權(quán)力得到有效監(jiān)督，將責(zé)任落實(shí)具體部門，以便出現(xiàn)問題是不會(huì)出現(xiàn)“九龍治水”等互相推卸責(zé)任的情況，有效落實(shí)責(zé)任追究。使行政審批真正發(fā)揮其作用，而不是成為某些人用來斂財(cái)?shù)墓ぞ摺?/p>

三、行政審批權(quán)力清單之銅川實(shí)踐

陜西省銅川市在便民服務(wù)模式建設(shè)過程中探索了一系列具體的制度設(shè)計(jì)，對其他各地方政府有一定的借鑒意義。銅川市按照“科學(xué)、管用、利民”的要求，全力搭建便民服務(wù)制度體系，保證為民、便民、利民的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。銅川在2012年根據(jù)銅川市政府的第二十二次常務(wù)會(huì)議要求就行政許可和行政審批進(jìn)行了項(xiàng)目梳理，對中心入駐的行政審批服務(wù)事項(xiàng)按照事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、申請條件、申報(bào)材料、辦事期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等逐項(xiàng)進(jìn)行清理規(guī)范，并進(jìn)行細(xì)化和固化。

建設(shè)了集行政審批平臺(tái)、公共資源交易平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)和電子監(jiān)察平臺(tái)為一體的綜合管理服務(wù)平臺(tái)，以依法辦事、廉潔高效、公平透明、服務(wù)群眾為原則，對所有行政審批項(xiàng)目實(shí)行“一窗式”受理，“一網(wǎng)式”辦公，“一站式”收費(fèi)。通過對行政審批項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)范管理和全程監(jiān)督，實(shí)行提高效能、降低行政成本、方便群眾辦事、促進(jìn)政務(wù)公開、源頭預(yù)防腐敗、維護(hù)公共利益的目標(biāo)。以各級(jí)行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和受委托行使行政審批職能的組織為梳理的主體，主要梳理了行政審批設(shè)立的依據(jù)、審批程序的規(guī)定、收費(fèi)依據(jù)等內(nèi)容。通過厘清權(quán)力邊界，公布權(quán)力清單，促使政府各部門顯性權(quán)力規(guī)范化、隱形權(quán)力公開化，有效杜絕不作為、亂作為或以權(quán)謀私的現(xiàn)象。

總共審查市級(jí)進(jìn)駐部門28個(gè)，審批事項(xiàng)277項(xiàng)；審查市級(jí)公共服務(wù)部門9個(gè)，共84個(gè)服務(wù)事項(xiàng)；審查市級(jí)便民服務(wù)中心的新區(qū)部門9個(gè)，共49個(gè)服務(wù)事項(xiàng)；區(qū)縣進(jìn)駐的行政審批合計(jì)部門107個(gè)，共計(jì)559個(gè)事項(xiàng)；區(qū)縣公共服務(wù)13個(gè)部門76項(xiàng)；在街道辦共有41個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦進(jìn)駐事項(xiàng)涉及人社、計(jì)生、民政、教育、農(nóng)經(jīng)等站所22個(gè)事項(xiàng)。通過對全市行政審批事項(xiàng)的權(quán)力清單清理進(jìn)一步深化行政改革，實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)功能目標(biāo)的需要，充分發(fā)揮權(quán)力清單的作用，為其他地方權(quán)力清單設(shè)定提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

自四中全會(huì)召開以來，法治在人民群眾的生活的各個(gè)方面蓬勃發(fā)展：對立法法、刑法等法律進(jìn)行了重大修改，使得立法工作越來越貼合黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，釋放出“法治是治國理政基本方式”的強(qiáng)烈信號(hào)；取消中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)，清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)等等，法治政府建設(shè)不斷邁出堅(jiān)實(shí)步伐，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化?？茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，用法治思維、法治方式解決改革中的問題和矛盾，法治精神凝聚全社會(huì)的共識(shí)和力量，尤其是在當(dāng)前改革深化的重要關(guān)頭，更是需要發(fā)揮法律的重要作用，行政審批的權(quán)力清單問題的解決最終還是要從法治角度考慮，嚴(yán)格以法律手段規(guī)范改革的全過程。

（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）

注解：

① 李和中，羅春明，以建立完善權(quán)力清單責(zé)任清單廉政清單為路徑構(gòu)建法治政府，遼寧日報(bào)，2015年4月14日。