新形勢下政府性債務管理策略研究

汪長兵

摘 要：從目前的政府性債務現(xiàn)狀來看，大部分償債資金來源主要是靠土地出讓收入。近幾年因國家對房地產(chǎn)市場進行了合理調控，導致地方財政土地出讓金收入減小。怎樣正確處理結構性改革與防風險間的關系，加強地方防風險能力，避免發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險成為現(xiàn)如今要解決的問題。本文通過對新形勢下市縣政府性債務現(xiàn)狀進行全面、系統(tǒng)和深入的分析，進而提出有效的政府性債務防控策略。

關鍵詞：地方政府性債務；債務管理；防控策略

一、地方政府性債務現(xiàn)狀及分析

我國經(jīng)濟的快速發(fā)展帶動了各地區(qū)建設的不斷增加，各地方政府為了促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，運用各種各樣的途徑來進行融資活動，籌備資金。我國地方舉債大多用于基礎設施建設；多年來，舉借政府性債務，在推進基礎設施建、加快經(jīng)濟社會發(fā)展、改善民生工程等方面功不可沒。隨著地方政府性債務的膨脹，債務風險也在增加。政府性債務好似一把雙刃劍，適度舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展起到積極作用，徹底消除政府債務是不可能的，也是不現(xiàn)實的。相關的現(xiàn)代經(jīng)濟理論調查研究表明，經(jīng)濟發(fā)展后所增加的收益如若能滿足債務需求，利用政府債務來促進經(jīng)濟的發(fā)展是具有可行的。但如果過度負債，沒有控制債務風險的有力措施，就會對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展造成重大影響，甚至影響整個經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。

首先，我國城鎮(zhèn)化近幾年的快速進步，各地方也為了加快城鎮(zhèn)化進程不斷地進行城鎮(zhèn)建設。為此，各地政府增加融資的數(shù)量，導致政府的債務不斷增加。從目前的政府性債務現(xiàn)狀來看，大部分償債來源主要是靠土地出讓金收入。如果財政土地出讓金收入減小，沒有足夠的能力去償還舊債時，就會出現(xiàn)舊債務還未還清，又增加了新債務的累積，形成了一個惡性的循環(huán)；政府的債務也隨之越來越多。

其次，目前地方政府性債務產(chǎn)生問題較多的是地方融資平臺和土地儲備融資機構。各地方政府一般只負責管理一部分的政府性債務，其他大部分的政府擔保債務、或有債務由土地儲備融資機構、地方融資平臺等單位管理。這樣地方政府雖成為了債務的主體，但又無法全面掌握整體債務的運行情況。地方政府融資所用途徑過多且復雜，如果無法進行對債務數(shù)量及效果整體進行合理控制，將導致極大的債務風險。此前相關的一系列政策出臺，約束了地方融資平臺和土地儲備融資機構舉借政府債務行為；讓地方融資平臺和土地儲備融資機構等將債務重新劃分，可能導致地方政府擔保債務轉化為償還責任債務或救助責任債務。政策促使隱形債務轉化為顯性債務，增大了債務管理的質量，雖有助于整體上控制債務風險，但也導致了財政壓力的增加。

最后，如果市縣基層還債壓力過大，存在財政金融風險，就有可能會引起系統(tǒng)性的風險，甚至會危及上級財政。目前的財政金融風險處于一個交織緊密的現(xiàn)狀，存在著不可持續(xù)的土地財政，與土地銀行保持著惡性的互動，很容易就會形成金融風險。如若地方政府承擔不起政府債務時，為了防止發(fā)生區(qū)域性金融風險，上級政府很有可能就會直接承擔責任與債務。

二、新形勢下政府性債務管理策略

（一）建立地方政府性債務管理與財政風險監(jiān)管體系

1、做好對于政府債務風險的事前監(jiān)管與事后監(jiān)控，將債務管理規(guī)范化和透明化。根據(jù)當?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟發(fā)展狀況和政府負債情況等進行合理科學的融資行為，進而提高地方政府的可持續(xù)發(fā)展能力。對于重大融資投資項目舉行民眾聽證大會，進而提高債務管理的透明度。通過加強政府債務預算的透明度來提高地方政府和單位有針對性和計劃性的舉債意識，同時推進公眾參與到債務預算的項目中。

2、建立完善的地方政府性債務動態(tài)管理軟件系統(tǒng)，逐漸將相關的政府性債務內容納入到債務軟件管理系統(tǒng)中。利用計算機大數(shù)據(jù)技術對于地方政府的債務運行情況等進行實時的錄入、效驗、跟蹤、匯總、統(tǒng)計、分析、評價及管理，形成地方政府債務動態(tài)管理系統(tǒng)與財政風險監(jiān)管體系相結合的監(jiān)管制度。

3、建立地方政府性債務風險預警體系。利用債務動態(tài)管理軟件數(shù)據(jù)，以債務率指標為主、其他相關指標為輔，建立地方政府性債務風險預警體系，按綠、黃、橙、紅四種顏色及時做出風險預警提示，將債務風險預警管理與地方政府績效評價相結合。

（二）加強頂層設計，盡快建立地方政府債務管理制度框架

加強地方政府性債務管理的重要措施是通過制度規(guī)范地方政府和各部門或單位的債務行為。進行有序的舉債及融資，做到有章可循，有堵有疏，避免發(fā)生沒有秩序的債務及融資行為。但由于目前的政府性債務管理制度處于一個滯后的建設狀態(tài)，相關部門應及時編制和出臺相關債務管理的制度或規(guī)定。

1、建立健全項目公示制度、專家咨詢制度等規(guī)范合理的地方政府性債務管理制度，通過科學民主的投融資決策機制預防債務風險的發(fā)生，有效防止隨意盲目的決策上馬，形成一個系統(tǒng)性的政府融資制度體系。

2、將地方政府性債務納入預算管理，通過各種措施提高地方債務預算的重要性，通過設立單獨的條款來明確地方債務預算的總體要求。各部門根據(jù)政府的宏觀經(jīng)濟目標和公眾的需求、當?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟發(fā)展狀況、政府負債情況等來綜合制定政府債務資金的預算計劃，約束地方政府債務的收支預算，提高防范財政風險的能力。

3、完善政府債務舉措審批制度。通過成立地方政府專門的債務管理機構，統(tǒng)一負責對地方政府債進行日常監(jiān)督、審批、歸口管理，避免政府部門多頭舉債、分散融資的情況。債務管理機構應規(guī)范舉措地方政府債務的審批流程，嚴格審核地方政府擔保行為；根據(jù)各地方政府財力情況，逐級制定各地方政府債務規(guī)模的最高限額、年度融資計劃。結合債務限額與債務風險預警情況，強化政府債務審批，強化債務資金使用監(jiān)管。優(yōu)先審批低資金成本融資、重點項目融資、到期債務融資、較長年限融資、年度計劃內融資、債務風險預警低的單位或部門融資，從嚴控制超限額的舉債行為。逐步建立起對于地方政府性債務規(guī)模的整體管理與控制，進行有效的防范舉措風險，形成審批債務的整體管理制度，為地方政府舉債融資提供一個合法有序的政策環(huán)境。

4、健全償債準備金制度和應急風險處理機制。為提高政府債務償還能力，防范政府性債務風險，確保按時足額償還市縣政府債務，應健全政府償債準備金或預算周轉金制度。償債準備金主要用于墊付或償還政府性債務本金及利息，實行統(tǒng)一管理、規(guī)范使用，納入財政三年滾動預算編制并分年度納入預算安排。為防止形成新的存量資金，各地方政府應控制債準備金或預算周轉金的規(guī)模。建立健全債務風險應急處置機制，妥善處理政府存量債務；建立短期、中期、長期化解債務計劃，多渠道籌集償債資金，防范存量債務逾期風險。

5、建立債務管理考核制度。強化領導干部任期內舉債情況的考核、審計；建立責任追究與懲罰機制，強化各地方政府及單位的債務主體責任。對市縣地方政府出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性債務風險的，一票否決。

（三）擴大融資渠道，創(chuàng)新地方政府融資模式

通過省級政府發(fā)行地方政府新增債券來解決各級地方政府限額內正常新增舉借政府債務，通過省級政府發(fā)行地方政府置換債券來置換各級地方政府存量債務，進一步降低地方政府債務資金成本，使債務管理規(guī)范化和透明化。積極推動政府和社會資本合作（PPP）、產(chǎn)業(yè)投資基金、政府購買服務等多種新融資模式。鼓勵社會資本參與有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營；為社會資本提供更多投資機會，有助于轉變政府職能，提高公共服務效率，解決地方政府資金難題。

（作者單位：重慶市渝北區(qū)農(nóng)業(yè)園區(qū)實驗小學校）

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