政府家底

喬欣

建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告，既是新《預算法》的明確要求，也是《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中提出的要求。

建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度與預算管理制度改革涉及到的實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，規(guī)范地方政府債務管理等內容環(huán)環(huán)相扣、相互關聯(lián)。

地方政府債務

新《預算法》增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，提出“經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！蓖瑫r，也強調“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督?！?/p>

為了配合新《預算法》的相關規(guī)定，在它公布不到一個月的時間里，國務院印發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求“硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則?！睂Υ?，財政部財政科學研究所研究員趙全厚認為，這意味著未來我國地方政府舉債融資制度主要采取規(guī)定限額的債券發(fā)行方式，并且中央政府原則上不救助。

據財政部門測算，2015年末地方政府債務的債務率為86%，雖然風險總體可控，但也有個別地區(qū)債務風險較高?？梢姡瑐鶆诊L險問題不容忽視。

日前，在一場財稅主題論壇上，記者聽到中國社科院財經戰(zhàn)略研究院院長高培勇說：“與舊《預算法》所講的一般公共預算相比，新《預算法》更加強調所有的政府收支預算，覆蓋的是大家都知道的目前中國政府的四本預算，這是制度層面的重大變化，從財政政策實施效果上也應該這樣做，所以觀察今后五年，中國財政的赤字、債務，恐怕不能僅僅局限于一般公共預算?！?/p>

在地方政府債務的問題上，高培勇補充強調說：“到目前為止，地方政府債務究竟有多少，這有不同的統(tǒng)計口徑?，F在很多地方在做債務置換，里面有個容易被忽略的問題，就是利息支出靠什么？大家都懂得一個基本的道理，千萬不能把利息支出納入到置換債的置換范圍，如果一旦進入就如同滾雪球式擴大，這是我們研究國債多年總結出來的，本金怎么去置換都沒關系，但是把利息滾起來，就變成了惡性循環(huán)?！?/p>

針對這個問題，一位地方財政部門相關人士告訴記者，其實還本才是真正的大問題，“因為平臺債的成本高，地方債利率低，地方政府付息相對少些，而且利息可以通過稅收等手段解決。”

此前，在十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議上，國務院關于2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。期間，有委員就債務置換問題向財政部部長樓繼偉問道：“由于置換債券的購買者還是商業(yè)銀行，表現在財務報表上只是把科目從貸款挪到了投資，地方政府債務的風險還是留在銀行內的，這樣一個風險延后措施能否有效地化解債務風險？會不會造成金融系統(tǒng)的風險？”

相信這是民眾普遍關心的一個問題，對此樓繼偉解釋說，在地方采取的一些風險監(jiān)控措施、禁止財政償還違規(guī)舉債擔保等方法，將風險控制住了，“不讓債破了，債破了由省里負責，而省里是統(tǒng)借的，不會把風險傳導到銀行去?！?/p>

那么風險是不是被傳導和積累到省級財政部門了呢？上述地方財政部門相關人士表示：“也不能這樣說。因為對省級財政而言，他們是代地方發(fā)行債券，債券的還本付息還是要由市縣承擔。如果市縣不能按期償還，省級財政可以扣繳對市縣的各項補助后去償債?！?/p>

在他看來，債務置換有兩個主要作用：其一是降低融資成本；其二是將隱性債務顯性化，以促進加強債務監(jiān)管等?！案卑椎卣f，債務置換是將原來包括平臺公司舉債等在內的各種形式負債，統(tǒng)一顯性化為現在的政府負債，并且由省級財政統(tǒng)一發(fā)行債券的利率會低很多。以前市縣平臺公司向金融機構融資，利率大多在10%左右，有的甚至更高，而發(fā)行債券的利率大多在3%左右。像這樣將隱性債務顯性化，至少傳導給地方政府或財政部門的信號是，今后不能再不顧后果的無限舉債，而是要有各種考核和還本付息的壓力了。這在新《預算法》中對債務的管理也有明確的規(guī)定。”

對于應該如何規(guī)范地方政府債務制度、把控債務風險的問題，趙全厚建議，對于可能出現流動性危機的地方政府應預先制定債務重組的制度性預案。他說：“2015年以來，我國已經初步構建了以債券發(fā)行為主的地方政府融資制度，可以預見，隨著時間的推移，局部地區(qū)的地方政府出現流動性困境或危機是可能的。我國雖然不允許地方政府破產，但是對化解局部地區(qū)流動性危機的現實挑戰(zhàn)不應該簡單回避，要在制度上早作預案。而且還應確保地方政府在面臨債務危機時不影響其應有的公共服務職責。對于中央政府的不救助原則，雖然有助于硬化地方政府舉債的預算約束，但是也需要有必要的應急處置預案。”

如果要加強源頭規(guī)范，需要把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院研究員張斌認為，推進全口徑預算改革的具體措施首先在于區(qū)分憑借政治權力獲取的收入和資產性收入，完善國有資產預算。其次要結合稅費綜合改革，清理、整合各類專項資金和政府性基金項目，將政府性基金預算改造為重大項目預算。另外，以應對人口老齡化和適應城鎮(zhèn)化建設為目標，在社會保障制度改革的基礎上完善社會保障預算。最后，以各預算之間的有機銜接為基礎，以有利于實施支出和政策的預算審核、跨年度預算平衡和中期支出框架為導向建立政府綜合預算體系。

政府綜合財務報告

建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告，可以為地方政府債務管理提供技術支持，進而形成科學規(guī)范的債務管理制度。

財政部財政科學研究所研究員陳穗紅表示，在新《預算法》正式實施前，我國還沒有全面開展權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革。新《預算法》的內容涉及預算管理制度的多項改革內容，在頒布實施一年來，相較于其他方面的改革，權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革進展較快，特別是在制度建設方面可謂是踏踏實實走出了幾個很重要的步驟。比如《政府會計準則——基本準則》的發(fā)布，這是多年來我國政府會計理論研究和改革成果的重要體現，它規(guī)定了整個政府會計制度改革的基本理論框架。另外還有《政府財務報告編制辦法（試行）》、《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》這一系列文件的印發(fā)?！案母镏两癖仨氁兄贫鹊慕ㄔO，編制辦法和操作指南的印發(fā)標志著我國政府綜合財務報告制度改革取得重要的實質性進展。文件中明確了政府財務報告體系包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告這個概念，不僅有利于向信息使用者提供多層次的政府財務信息，而且為政府綜合財務報告的編制奠定了部門基礎，建立了由上而下的信息來源和會計邏輯關系，有助于提高政府財務信息的真實性和可追溯性。”她說。

一位地方財政部門工作人員結合他們以往的試編經驗，告訴記者：“政府綜合財務報告，是要在產權清晰的情況下，才能更好地編制。我們以前編制的時候，政府的有形資產好說，但是無形資產如何確認？而且土地、道路、公園等，實際上這些即使可以說是政府的資產，在政府破產的情況下用來清算，但是國外的政府是有限責任政府，考慮到中國的國情，這些就要另當別論了?！?/p>

所以如何確認、計量和反映政府的資產與負債，如何保證政府財務報告的信息質量，成為當前及今后建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度繞不開的問題。

“從制度設計的角度講，如何去確認、計量政府的資產負債并把它形成報告，我個人認為，要從制度上對應納入政府財務報表的資產和負債作出明確的界定。首先是它應包括哪些政府機構、部門的資產和負債，用會計式的話語來說就是報告主體的問題。在已發(fā)布的《政府會計準則——基本準則》里，已經對報告主體給出了基本的界定，報告主體的資產負債肯定包括在內。但是還有一些非報告主體的國有資產，如已經完全企業(yè)化的事業(yè)單位，國有股份制企業(yè)，現在已經是獨立經營自負盈虧，政府對它已沒有預算撥款關系，但是它又有一部分國有資產，這些國有資產，通過什么樣的路徑和方法合并進入到政府財務報表中，還需要有更加具體和明確的制度。第二個問題是什么樣的政府資產和負債應該放入政府綜合財務報告里。例如，政府的資產種類很多，除了一般運營或經營中的資產以外，還有自然資源資產、歷史文化遺產等，哪些應納入政府財務報表？哪些應在政府財務報告中作為表外信息列示？這就要服從財務報告的目標。比如現在最現實的一個需要是與地方舉債機制改革相結合，政府財務報告要有助于地方政府信用評級，那就必須要能夠正確反映政府財務狀況和償債能力?！?/p>

一些地方自2011年開始試編權責發(fā)生制政府綜合財務報告，期間遇到一些問題，導致試編效果并非盡如人意。這背后主要有兩個原因。其一，現有的預算會計是收付實現制，而政府綜合財務報告的資產負債表需要權責發(fā)生制的會計核算方法，在政府會計核算體系沒有改變的前提下，按照權責發(fā)生制要求調整出來的數據往往不準確，從而導致信息不可用。其二，無論在制度建設還是在政府層面，對于政府綜合財務報告信息的正確使用方法尚需深入研究，使用方法的簡單化也容易導致錯誤的結論。即便如此，多年來的試編經驗仍然是十分寶貴的，為如今及將來的改革提供了很多有價值的信息，在新頒布的《政府財務報告編制辦法（試行）》等一系列文件中就補充很多新內容，對過去存在的問題進行了盡可能的改進。

如何保證政府財務報告的信息質量？陳穗紅強調，首先需要有一套規(guī)范的政府會計標準體系，“基本準則是一個開始，接下來應該有政府會計具體準則體系和具體操作制度。在此基礎上，建立完善的政府會計核算體系，包括收付實現制基礎上的預算會計和權責發(fā)生制基礎上的財務會計核算體系，才能為政府財務報告提供比較可靠的會計信息來源。”

另外是需要建立審計體系?！熬秃帽绕髽I(yè)為了把它的資產負債表做的好看而做假賬，從而可以在資本市場拿到更有利的融資條件，推動它的股票上市等等。政府也一樣，如果一個地方要公開發(fā)債，它也希望能夠拿出一張好看的資產負債表，從而在債券市場以更低的成本拿到融資的資金，所以為了地方、部門、單位的利益，在編制財務報告的時候也可能有作假的動機。這個時候就需要有審計系統(tǒng)，雖然并不能完全解決問題，但是多了制約機制在里面，能夠減少很多問題。我們國家現在的政府審計只是審預算，因為還沒有正式的財政報告，所以也還沒有如何審政府財務報告的審計體系，所以在政府會計核算體系和政府財務報告制度建立過程中必須同時加強審計的體系，這樣才能保證政府財務報告的信息更有可信度。”她說。