安紅++廖文萍
◇中圖分類號:F233 文獻標識碼:A 文章編號:1002-5812(2016)09-0037-02
摘要:自招標采購方式在高校實施以來發(fā)揮了重要作用,但實踐中仍存在諸多缺陷,《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》具有較強的可操作性,本文將之與高校招標管理實際情況結(jié)合,從內(nèi)部控制獨特視角系統(tǒng)分析和查找高校自行招標各關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的問題,有針對性地提出應(yīng)對措施,從而及時堵塞漏洞和規(guī)范管理。
關(guān)鍵詞:高校內(nèi)部控制 制衡性原則 適應(yīng)性原則 自行招標 關(guān)鍵風險點
一、內(nèi)部控制與招標采購的背景和內(nèi)涵
(一)實施內(nèi)部控制與招投標的法規(guī)背景
近年來隨著我國行政體制改革和經(jīng)濟體制改革的深化,國務(wù)院提出要“加快地方行政機構(gòu)改革,推進事業(yè)單位改革”,在此背景下,2011年11月18日財政部擬定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(征求意見稿),面向國家機關(guān)、地方財政廳局、財政部駐各地專員辦以及社會公眾廣泛征求意見,并于2012年11月29日印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》。采購支出是行政事業(yè)單位重要的支出內(nèi)容之一,為了加強采購監(jiān)管,1999年8月30日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國招標投標法》,隨后為進一步細化和提高可操作性,國務(wù)院常務(wù)會議于2011年11月30日通過《中華人民共和國招標投標法實施條例》。此外,早在2002年6月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國政府采購法》,明確了政府采購的多種方式,其中要求應(yīng)以公開招標作為主要采購方式,并于2014年12月31日進行了修訂。上述系列法規(guī)反映了監(jiān)管日趨嚴格和完善,是目前高校開展招標采購必須遵循的行為準則,目的是強化高校內(nèi)部管理,保障采購質(zhì)量,提高資金使用效益。
(二)高校內(nèi)部控制與自行招標的內(nèi)涵
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》第三條規(guī)定“內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標,通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序,對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控?!睆亩x可以看出,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制將控制客體界定為單位經(jīng)濟活動的風險,非經(jīng)濟活動的風險暫未納入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍。近年,高校經(jīng)濟活動中采購業(yè)務(wù)是高校腐敗高發(fā)區(qū),因此成為高校管理的關(guān)鍵風險點,實施招標采購是管控該風險點的重要措施。按照《中華人民共和國政府采購法》,政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合,就高校而言,分為委托政府采購和高校自行組織采購兩種方式,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定,如根據(jù)《廣東省省級政府集中采購目錄及采購限額標準》:“1.貨物類預(yù)算金額20萬元(含20萬元)以上;2.服務(wù)預(yù)算金額20萬元(含20萬元)以上;3.工程預(yù)算金額50萬元(含50萬元)以上”的項目應(yīng)委托政府采購,采購未納入集中采購目錄的政府采購項目,高??梢宰孕胁少??!吨腥A人民共和國政府采購法》第二十六條規(guī)定,“政府采購采用以下方式:公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式,公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”,即委托政府采購和高校自行采購均應(yīng)將公開招標作為主要采購方式,從高校內(nèi)部控制角度而言,委托政府采購按有關(guān)規(guī)定上報,高校缺乏管控權(quán)限,本文僅從內(nèi)部控制視角就高校自行招標管理進行探討。
二、內(nèi)部控制視角下招標管理的原則
根據(jù)高校實際情況,在招標管理中建立和實施內(nèi)部控制應(yīng)堅持以下五個原則:1.公開、公平、公正和誠實信用的原則。招標程序透明,招標信息和招標規(guī)則公開,對投標人實施統(tǒng)一的評審標準,招投標參與各方應(yīng)誠實守信,對欺詐行為采取懲戒措施。2.全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)貫穿招標采購活動的立項申請、編制招標文件、發(fā)布招標公告、接受投標報名、確定開評標時間和地點、組成評標委員會、開評標、公示評標結(jié)果、接受和處理質(zhì)疑或投訴、合同簽訂、項目驗收等各環(huán)節(jié),實現(xiàn)對招標采購全過程控制。3.重要性原則。在全面控制基礎(chǔ)上,關(guān)注招標采購活動的重大風險,采取更為嚴格的控制措施,確保不存在重大缺陷。4.制衡性原則。實施招標采購預(yù)算的編制和執(zhí)行分離、需求制定與內(nèi)部審批分離、招標文件準備與復(fù)核分離、項目需求確定和評標定標分離、招標人與使用人分離、合同簽訂與驗收分離、驗收與保管分離,形成相互制約和相互監(jiān)督。5.適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)根據(jù)政策法規(guī)變化和管理要求提高,不斷修訂和完善制度、措施,使之符合高校實際情況。
三、高校招標管理的關(guān)鍵風險點、存在問題和原因
(一)招標機構(gòu)設(shè)置不健全
目前,高校一般采取單獨設(shè)立招投標管理部門,但仍存在部分高校采取掛靠其他部門的方式,如掛靠資產(chǎn)管理處、后勤管理處、財務(wù)處、審計處等,弊端顯而易見,一方面由于掛靠其他部門合署辦公,造成多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)集中在一個部門辦理,采購申請與審批、招標文件擬定與審核、合同簽訂與驗收等不相容職責未分離,有時還出現(xiàn)既組織招投標工作又參與招標評委現(xiàn)象,集“運動員”和“裁判員”于一身,不符合制衡性和公正性原則;另一方面受人員編制限制,招標工作往往分配給非招投標專業(yè)人員,由于不熟悉招投標法規(guī),造成工作中存在較大主觀性,甚至存在違規(guī)操作還渾然不知,不符合適應(yīng)性原則。
(二)招標文件制作不規(guī)范
根據(jù)規(guī)定招標人自行辦理招標事宜,應(yīng)當具有編制招標文件和組織評標的能力,高校實踐中往往由于缺乏專業(yè)人才,導(dǎo)致招標文件空話、套話多,缺乏針對性,不能反映招標方的真實需求。除此之外,招標文件技術(shù)參數(shù)帶有傾向性或歧視性也較為普遍,一些高校使用人甚至私自聯(lián)絡(luò)意向投標人并委托其擬定招標文件,這樣的招標文件最終為意向投標人“量身定做”,使得后續(xù)的開標評標困難重重或流于形式,因而不符合適應(yīng)性、重要性、“三公”和誠實信用原則。
(三)招標公告發(fā)布媒體范圍有限
高校自行招標公告一般在學(xué)校自身網(wǎng)站公布,這種傳播平臺過于分散化,信息傳播范圍狹小,加之信息發(fā)布時間較短,往往只有少數(shù)為學(xué)校提供服務(wù)的固定單位關(guān)注或獲取信息,造成符合條件的投標人常常不足三家,導(dǎo)致一些潛在投標人因未獲悉而未參與投標競爭,按照規(guī)定只能采取邀請招標,甚至有些高校為了使招標在形式上符合規(guī)定,私下授意投標人拉攏其他單位陪標,招標效果可想而知,這樣顯然不符合適應(yīng)性和重要性原則。
(四)評標專家技術(shù)水平和素質(zhì)參差不齊
高校自行招標受資源和成本限制,一般只從高校內(nèi)部選派評審專家臨時組建評標委員會,但高校內(nèi)部技術(shù)專家人數(shù)較少、專業(yè)較單一,尤其是一些如美術(shù)、音樂、中醫(yī)等??祁惖母咝#瑢τ趯I(yè)性較強如基建、修繕工程類專家基本都集中在基建、審計等部門,其他專家多為行政管理人員或非本專業(yè)人員,專業(yè)水平自然難以達到評標要求,而且不論是工程、物資或服務(wù)采購項目,評審專家相對比較固定,這些“專家”貌似通才,實際在評標時僅能就價格、質(zhì)保、服務(wù)等方面“討價還價”,如此評標難免產(chǎn)生偏差,不符合全面性和適應(yīng)性原則。
(五)監(jiān)督形式化和片段化
招投標監(jiān)督工作具有專業(yè)性、政策性較高的特點,但作為監(jiān)督主要力量的紀檢監(jiān)察人員普遍專業(yè)不對口,對技術(shù)參數(shù)、工程量清單等專業(yè)內(nèi)容一知半解,而且由于缺乏具體監(jiān)督辦法,使得監(jiān)督職能不明確、內(nèi)容不清晰,監(jiān)督人員往往只關(guān)注程序是否合規(guī),對內(nèi)容是否存在缺陷則無法辨別或毫不關(guān)心。此外,招標工作包括立項申請、招標文件編制與審核、招標公告與投標報名、投標人資格審定、開標、評標、中標結(jié)果公示、簽訂合同、項目驗收等多個環(huán)節(jié),但實踐中紀檢監(jiān)察部門往往僅在開標與評標時派人參加監(jiān)督,于是出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū),如在招標公告發(fā)布途徑和發(fā)布時間方面,可能存在未在指定的網(wǎng)絡(luò)平臺、信息媒介發(fā)布、發(fā)布時間緊等情況,會把潛在投標人拒之門外,降低了招標項目的競爭性,從內(nèi)部控制角度而言不符合適應(yīng)性和全面性原則。
四、基于內(nèi)部控制視角改進招標管理的措施和思考
針對高校招標管理各關(guān)鍵風險點及存在的問題,運用內(nèi)部控制理論和方法,高校應(yīng)采取以下措施強化招標管理。
(一)健全招標機構(gòu)和人員配備
高校應(yīng)根據(jù)實際需要設(shè)立專門的招標機構(gòu),明確招標機構(gòu)職能,完善招投標流程和管理辦法,配備具有招標師資格的專業(yè)人員,實施招投標從業(yè)人員持證上崗,通過專業(yè)人員的嚴格把控,合理控制、保證招標質(zhì)量和效果。
(二)切實提高招標文件編制質(zhì)量
招標文件是投標人準備投標文件、參加投標及評審委員會評標的依據(jù),其列明了各項具體技術(shù)標準和交易條件,還是中標后擬訂合同的基礎(chǔ),因此招標文件重要性不言而喻,必須交由專業(yè)勝任能力的人員編制,嚴禁將招標文件委托投標人編制的行為,為了編好招標文件,應(yīng)建立溝通機制和復(fù)核制度,充分采納各部門的建議并形成相互制約,對于特殊項目還應(yīng)進行市場調(diào)查及邀請專家論證,充分掌握相關(guān)信息,使招標文件盡可能全面準確反映實際需求。
(三)重視規(guī)范招標公告發(fā)布
招標公告是招標人正式啟動招標工作的首要環(huán)節(jié),其核心是提高透明度和公開性,促進招標的競爭性,高校應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定結(jié)合自身實際情況制定專門的招標公布辦法,明確招標公告包含的各項信息,如招標人的名稱和地址、招標項目的性質(zhì)、數(shù)量、實施地點和時間、獲取招標文件的辦法、發(fā)布的媒介要求等,使招標公告規(guī)范化,采取盡可能多的途徑發(fā)布在校園網(wǎng)顯要位置及其他媒介平臺,積極建立供應(yīng)商庫,輔以電話通知等提示供應(yīng)商關(guān)注招標公告,預(yù)留足夠時間以吸收更多的投標人,并在公布中做出堅持“公開、公平、公正”原則的保證,公開監(jiān)督部門聯(lián)系方式,積極接受投標人監(jiān)督。
(四)完善評標辦法和加強評審專家管理
一是建立、完善高校自行招標評標辦法,明確評標委員會職責、評審專家資格條件、評標程序、評標方法等,在此基礎(chǔ)上加強對評審專家的培訓(xùn)學(xué)習及職業(yè)道德和廉潔教育;二是組建評審專家?guī)?,單個高校專家數(shù)量少,甚至缺乏個別專業(yè)人才,應(yīng)結(jié)合實際情況,聯(lián)合其他高校組建專家?guī)?,如利用大學(xué)城的地理優(yōu)勢,聯(lián)合周邊的高校組建統(tǒng)一專家?guī)?,實現(xiàn)專家資源的共享,在評標中針對項目實際情況組成具備專業(yè)勝任能力和結(jié)構(gòu)合理的評標委員會;三是加強對評審專家的監(jiān)督,如采取錄音或錄像等方式記錄評標過程,督促評審專家依法依規(guī)評審;四是拓展電子化招標,充分利用信息化的便利條件,逐漸實施電子化招標,尤其嘗試開展遠程開評標,提高招標效率。
(五)堅持全過程監(jiān)督和完善監(jiān)督職責
首先,建立和完善執(zhí)行性強的監(jiān)督實施細則,規(guī)范監(jiān)督程序,明確監(jiān)督職權(quán)和內(nèi)容,增強招標監(jiān)督的嚴肅性、客觀性和公正性。其次,實施全過程監(jiān)督,把握招標工作全過程,如關(guān)注項目調(diào)研和論證情況、審核招標文件、參與開標評標過程、抽查合同執(zhí)行情況等,實現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)督銜接,消除監(jiān)督盲區(qū),并結(jié)合重要性原則對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點把控和監(jiān)督,如重點審查招標文件有無傾向性條款、評標委員會有無違反紀律的行為等。再次,合理配備監(jiān)督力量,加強專業(yè)知識教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn),提升綜合素質(zhì),使之適應(yīng)招標監(jiān)督需要。最后,建立方便有效的溝通機制,創(chuàng)建全員參與的監(jiān)督模式,及時吸收、采納來自各方的有用信息,最大限度遏制違法違紀行為。X
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作者簡介:
安紅,男,廣州中醫(yī)藥大學(xué)審計處,中國注冊會計師、高級會計師,碩士研究生;主要研究方向:高校財務(wù)、高校審計及高校內(nèi)部控制等。
廖文萍,女,廣州中醫(yī)藥大學(xué)財務(wù)處,高級會計師,碩士研究生;主要研究方向:高校財務(wù)、高校成本分析等。