我國(guó)政府預(yù)算存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

陳天

摘要：政府預(yù)算是政府組織和規(guī)范財(cái)政分配活動(dòng)的重要手段，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿之一，在支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、提供公共服務(wù)等方面的作用不可忽視。本文通過(guò)分析我國(guó)政府預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，闡明健全預(yù)算管理的必要性，并提出完善預(yù)算管理的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算 問(wèn)題 對(duì)策

一、前言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家和地方政府財(cái)政收入逐年增多。2014年全國(guó)一般公共財(cái)政收入140 350億元，比上年增加11 140億元，增長(zhǎng)8.6%；其中中央一般公共財(cái)政收入64 490億元，比上年增加4 292億元，增長(zhǎng)7.1%；地方一般公共財(cái)政收入（本級(jí)）75 860億元，比上年增加6 849億元，增長(zhǎng)9.9%。面對(duì)日益增多的財(cái)政收支，合理、有序地規(guī)劃、使用財(cái)政收入與財(cái)政支出對(duì)我國(guó)的預(yù)算管理提出了嚴(yán)格要求。因此，有效地使用預(yù)算資金，既是完善預(yù)算管理的要求，也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，同時(shí)對(duì)于加快推進(jìn)我國(guó)預(yù)算管理體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)政府預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算約束軟化，調(diào)整隨意且頻繁。由于預(yù)算的計(jì)劃性和預(yù)測(cè)性，以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中合理的預(yù)算調(diào)整是必要的。但是，我國(guó)的預(yù)算調(diào)整過(guò)于隨意，不能?chē)?yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定進(jìn)行，某些部門(mén)不經(jīng)人大或人大常委會(huì)的審批就擅自調(diào)整，無(wú)視預(yù)算的法定性和權(quán)威性。其次，預(yù)算調(diào)整的事實(shí)依據(jù)不足，相關(guān)部門(mén)在調(diào)整預(yù)算時(shí)，并沒(méi)有具體說(shuō)明調(diào)整預(yù)算的原因和必要性，也沒(méi)有對(duì)預(yù)算調(diào)整的數(shù)額作出解釋?zhuān)茐牧祟A(yù)算的嚴(yán)肅性。再次，預(yù)算科目之間的調(diào)整過(guò)于頻繁，且未按照要求進(jìn)行，容易造成預(yù)算資金的挪用、截留和擠占，嚴(yán)重影響預(yù)算的效果。

（二）超收、超支現(xiàn)象嚴(yán)重，預(yù)算作用弱化。超收、超支反映出了實(shí)際的財(cái)政收支相對(duì)于預(yù)算的偏離。由于政府預(yù)算是一定時(shí)期內(nèi)收入與支出的估算，本身具有預(yù)測(cè)性，再加上實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)條件的變化，實(shí)際財(cái)政收支與預(yù)算的偏離是在所難免的。但是，超收和超支都應(yīng)該有一定的限度，否則就會(huì)使預(yù)算機(jī)制的作用弱化。雖然我國(guó)目前還是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，資金需求量大，但這不等于財(cái)政收入越多越好。

（三）預(yù)算透明度低，公開(kāi)性差。首先，預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)不及時(shí)，國(guó)務(wù)院要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)公開(kāi)預(yù)算的執(zhí)行情況，而某些部門(mén)卻遲遲沒(méi)有動(dòng)作。其次，公開(kāi)內(nèi)容粗略，只給出“類(lèi)”“款”級(jí)別的金額或者主要的收入、支出項(xiàng)目，看不到具體的金額和用途，既沒(méi)有以前年度的對(duì)比也沒(méi)有以后年度的預(yù)測(cè)。再次，政府預(yù)算還處于封閉狀態(tài)，許多數(shù)據(jù)、報(bào)告等僅在內(nèi)部發(fā)布，大大降低了預(yù)算的透明度。

（四）地方政府債務(wù)存在隱患，威脅經(jīng)濟(jì)安全。我國(guó)新《預(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債務(wù)舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。但目前，各級(jí)地方政府大都依靠借債來(lái)維持預(yù)算支出，這些規(guī)模龐大、隱蔽性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)分散的政府債務(wù)在現(xiàn)階段缺少預(yù)警機(jī)制和統(tǒng)一管理的背景下，一旦出現(xiàn)問(wèn)題將產(chǎn)生不可估量的影響。不完善的法人治理結(jié)構(gòu)、不規(guī)范的操作程序、不明確的責(zé)任主體、資金使用效率低等問(wèn)題在一些地方政府尤其是縣級(jí)以下的地方政府融資平臺(tái)中普遍存在，如果融資平臺(tái)投資失利，成本難以收回將給財(cái)政帶來(lái)很大的壓力；在政府擔(dān)保的貸款中，也必將存在一些不良貸款，假如其中的不良貸款出現(xiàn)違約，還款責(zé)任將由地方政府來(lái)承擔(dān)，再進(jìn)一步，如果地方政府由于自身財(cái)政壓力也無(wú)力償還，將會(huì)拖累銀行等金融系統(tǒng)，負(fù)面影響更加擴(kuò)大。

三、完善我國(guó)政府預(yù)算管理的對(duì)策和建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

1.完善社會(huì)保障體系，增加社保預(yù)算支出。第一，增加社會(huì)保障預(yù)算支出，擴(kuò)大社會(huì)保障范圍。我國(guó)偏低的社會(huì)保障不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展，因此應(yīng)該提高社會(huì)保障支出，建立全民范圍內(nèi)的社保體系，在養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)等多個(gè)層面作出切實(shí)的改進(jìn)，尤其要加快落實(shí)城市低保和農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障政策。第二，編制專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障預(yù)算。為保證社會(huì)保障支出能夠切實(shí)發(fā)揮作用，應(yīng)該編制專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障預(yù)算，將社會(huì)保障資金的來(lái)源與去向在預(yù)算中詳細(xì)計(jì)劃、嚴(yán)格落實(shí)。同時(shí)，編制專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障預(yù)算還有利于具體分配各部門(mén)的支出責(zé)任、管理責(zé)任，使各級(jí)政府、各級(jí)部門(mén)都能夠各司其職、各盡其責(zé)，提高社保支出的效率。

2.簡(jiǎn)政放權(quán)，減少經(jīng)濟(jì)干預(yù)。第一，應(yīng)轉(zhuǎn)變地方政府職能，將“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)來(lái)限制政府過(guò)度投資等干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，將更多的精力和財(cái)力投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障和完善公共服務(wù)等活動(dòng)中去。第二，要發(fā)揮預(yù)算的引導(dǎo)作用。政府預(yù)算作為對(duì)年度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)劃，能夠有效引導(dǎo)政府的市場(chǎng)行為。針對(duì)地方政府投資熱、過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性，強(qiáng)化預(yù)算剛性，避免或及時(shí)整改預(yù)算約束軟化的情況。第三，要堅(jiān)強(qiáng)監(jiān)督，完善政績(jī)考核機(jī)制。盲目追求政績(jī)、地區(qū)之間攀比是地方政府投資潮形成的重要原因，某些官員只追求GDP增速而忽視社會(huì)效益，著眼于眼前利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，形象工程、過(guò)度投資等嚴(yán)重違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府執(zhí)政過(guò)程的監(jiān)督，完善政績(jī)考核機(jī)制，不只依賴(lài)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也要將教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)效益考慮在內(nèi)，促進(jìn)政府職能向著更加合理化的方向發(fā)展。

（二）強(qiáng)化預(yù)算剛性，形成預(yù)算硬約束。

1.嚴(yán)格遵守預(yù)算程序，規(guī)范預(yù)算調(diào)整。第一，明確預(yù)算調(diào)整的范圍。針對(duì)某些政府部門(mén)隨意調(diào)整預(yù)算的情況，應(yīng)將預(yù)算調(diào)整的范圍精細(xì)化，以指導(dǎo)執(zhí)行單位的行為，防止某些單位經(jīng)常出現(xiàn)“特殊”情況進(jìn)行預(yù)算調(diào)整；在預(yù)計(jì)出現(xiàn)預(yù)算收入短收，對(duì)支出造成重大影響時(shí)才可調(diào)整支出結(jié)構(gòu)或增加舉債規(guī)模；對(duì)使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少科教文衛(wèi)或社會(huì)保障支出的調(diào)整，須經(jīng)審慎調(diào)查。第二，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算調(diào)整的審批程序。在預(yù)算調(diào)整時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)，預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)過(guò)法定程序，由人大通過(guò)后才可采取調(diào)整措施，避免有些部門(mén)隨意調(diào)整預(yù)算，擠占、截留、挪用預(yù)算資金。另外，審批過(guò)程中還要加強(qiáng)調(diào)查調(diào)整事由，對(duì)調(diào)整金額的計(jì)算、調(diào)整后的影響進(jìn)行核實(shí)，以進(jìn)一步規(guī)范調(diào)整預(yù)算的行為。

2.調(diào)控超收超支行為，強(qiáng)化“收支兩條線(xiàn)”管理。存在超收收入的首要原因就是預(yù)算編制預(yù)留空間，但財(cái)政部門(mén)將“空間”預(yù)留過(guò)大，偏于保守，使財(cái)政收支的操縱空間也相應(yīng)增加。因此政府各部門(mén)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)的收支測(cè)算方法，改變慣用基數(shù)法，使用零基預(yù)算，防止資金浪費(fèi)；預(yù)算編制部門(mén)還應(yīng)加強(qiáng)與稅務(wù)局、發(fā)改委等的溝通，分析匯率、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素的變動(dòng)對(duì)財(cái)政收入的影響，探索與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的收入預(yù)測(cè)模型，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。對(duì)于不可避免形成的超收收入，應(yīng)該納入預(yù)算管理的范圍，不能任由相關(guān)部門(mén)隨意使用，尤其不能將超收收入擅自追加為超額支出，強(qiáng)化收支兩條線(xiàn)管理。

（三）加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)，提高透明度。

1.擴(kuò)大預(yù)算執(zhí)行的公開(kāi)范圍?！墩畔⒐_(kāi)條例》第十條規(guī)定財(cái)政預(yù)算、結(jié)算報(bào)告應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，實(shí)踐中某些政府部門(mén)卻只公開(kāi)財(cái)政預(yù)算、結(jié)算報(bào)告，忽視了其他預(yù)算信息，這明顯是不合理的。因此，各級(jí)政府及其部門(mén)在條例規(guī)定必須公開(kāi)的內(nèi)容外，還應(yīng)公開(kāi)預(yù)算不同進(jìn)程、不同階段的執(zhí)行情況。

2.改進(jìn)預(yù)算的公開(kāi)方式。一方面，在公開(kāi)渠道上，除最基本的各級(jí)政府、部門(mén)的官方網(wǎng)站外，還可以采用報(bào)紙、期刊、電視、廣播等方式公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行信息。另一方面，在公開(kāi)時(shí)間上，各級(jí)政府、部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)預(yù)算信息，一般在預(yù)算信息確定后1—3天公開(kāi)，以保證信息的時(shí)效性；還要定期公布預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，以及執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的不能按照原預(yù)算進(jìn)行的因素、調(diào)整措施和調(diào)整數(shù)額，以供公眾評(píng)判。

3.細(xì)化預(yù)算的公開(kāi)內(nèi)容。編制過(guò)程中應(yīng)改變預(yù)算粗放的不足，細(xì)化編制內(nèi)容，同樣在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中也應(yīng)該將公開(kāi)的內(nèi)容精細(xì)化，將原有僅列“類(lèi)”級(jí)的收支科目擴(kuò)展至“款”級(jí)、“項(xiàng)”級(jí)，對(duì)于重大投資項(xiàng)目、大額支出安排還要列示“目”級(jí)。此外，信息公開(kāi)時(shí)還應(yīng)保證內(nèi)容簡(jiǎn)單、易懂，避免過(guò)于抽象。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

1.合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。我國(guó)實(shí)施分稅制改革以來(lái)，雖進(jìn)行了中央和地方財(cái)權(quán)的劃分，但是仍沒(méi)有清晰的界定，且財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配存在不足。因此各級(jí)政府事權(quán)或支出范圍的界定應(yīng)當(dāng)依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)確定，合理確定各級(jí)政府的事權(quán)，避免劃分不清、歸屬不定，防止政府職能交叉、錯(cuò)位以及缺位、越位的現(xiàn)象。另外，還需要調(diào)整中央、地方政府的財(cái)權(quán)。地方政府可控的稅源少、稅收分比低，以及事權(quán)的層層下移經(jīng)常出現(xiàn)入不敷出的情況，因此需要細(xì)化地方政府的職責(zé)，根據(jù)其職責(zé)給予相應(yīng)的財(cái)力支持，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，在一定程度上擴(kuò)大財(cái)權(quán)；還應(yīng)設(shè)定適當(dāng)?shù)呢?cái)政支出結(jié)構(gòu)，考慮到我國(guó)的實(shí)際情況應(yīng)適度提高中央政府的支出比例。

2.加強(qiáng)地方政府債務(wù)的監(jiān)管。首先，應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)建立地方政府債務(wù)管理體系，將地方政府債務(wù)統(tǒng)一、集中管理，防止地方官員為了政績(jī)大量舉債，影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。其次，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理的責(zé)任，對(duì)官員業(yè)績(jī)的考核不能僅僅依靠GDP的增速，還要將債務(wù)規(guī)模考慮在內(nèi)，制定不同地區(qū)可承擔(dān)的債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，若地方債務(wù)超過(guò)上限則對(duì)官員的考核記“減項(xiàng)”，以便強(qiáng)化政府官員的債務(wù)控制意識(shí)，減小債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，還應(yīng)建立地方政府債務(wù)的公開(kāi)機(jī)制。地方政府債務(wù)的公開(kāi)在一定程度上可以遏制地方無(wú)節(jié)制的增加債務(wù)的做法，處在公眾的監(jiān)督之下，地方政府才能舉債合理化，以使債務(wù)保持在財(cái)力可控和還債能力范圍內(nèi)，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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