淺談環(huán)保專項資金分配存在的問題及對策

摘要：環(huán)保專項資金分配是“項目規(guī)劃-投資-資金設(shè)立-資金分配-項目實施-績效管理”中重要的環(huán)節(jié)，環(huán)保專項資金是否做到科學(xué)、合理、有效的分配直接關(guān)系到后續(xù)的項目實施過程和績效管理的有效開展。當(dāng)前環(huán)保專項資金的分配在及時性、有效性、科學(xué)性等方面存在著各種不足，亟待改善。本文從這三個角度出發(fā)，針對環(huán)保專項資金分配中存在的問題，提出可行的建議，以求為環(huán)保專項資金的有效分配提供有益的指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：環(huán)保專項資金 分配 對策

一、引言

環(huán)保專項資金是指除行政事業(yè)經(jīng)費以外由各級環(huán)境保護部門會同各級財政等有關(guān)部門安排的專門用于環(huán)境保護的專項資金。按資金來源和管理渠道，中央財政環(huán)境支出資金可以分為中央預(yù)算內(nèi)基建投資、中央財政環(huán)境保護專項資金和財政部每年安排給環(huán)境保護部的部門預(yù)算，環(huán)保專項資金主要用于飲用水源地防治、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、新技術(shù)新工藝示范、新農(nóng)村小康環(huán)保項目以及電廠脫硫技術(shù)改造等工程上，主要分配方式有項目申報法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法。2003年，《排污費征收使用管理條例》指出，對排污費中的10%設(shè)立中央環(huán)保專項資金，用于環(huán)境污染治理和防治?！笆晃濉逼陂g，財政環(huán)境保護專項資金總額達到 746.33億元，占中央財政環(huán)境保護支出（約 1 666.53 億元）的 45%，切實用于環(huán)境保護的相關(guān)問題，這對環(huán)境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，財政環(huán)保專項資金僅設(shè)立中央環(huán)境保護專項資金和中央自然保護區(qū)專項資金兩項。中央環(huán)境保護專項資金集中全國排污費的 10%，用于污染防治的實施?！笆晃濉逼陂g，隨著國家對環(huán)境保護高度重視，2007年設(shè)立了中央財政主要污染物減排專項資金、三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金和城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)“以獎代補”專項資金，僅就滇池治理投入的專項資金，自1993年治理滇池起，至今已投入超過600億元，預(yù)計從2008年到2020年，滇池治理投入資金將突破1 000億元；2008年開始設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項資金、2010 年開始設(shè)立重金屬污染防治專項資金。2004 年財政專項資金總量為 3.2億元左右，2010 年各主要專項資金總額已達到 240億元左右（其中城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)以獎代補專項資金 110 億元）（孫寧、宋玲玲、程亮，2014）。可見，國家對環(huán)保專項資金投入數(shù)額越來越大，這也對環(huán)保專項資金的分配和監(jiān)管提出了很大的挑戰(zhàn)。

環(huán)保專項資金取之于民，更應(yīng)該用之于民。要建設(shè)服務(wù)型政府、改善政府的服務(wù)水平和質(zhì)量，就必須對如此龐大的資金數(shù)額進行合理有效的監(jiān)督，以使環(huán)保專項資金做到科學(xué)、有效、及時和公正的分配，真正用到環(huán)境污染問題嚴重、環(huán)境污染防治設(shè)施項目、執(zhí)法能力建設(shè)和民生重點關(guān)注的問題上，促進環(huán)保專項資金使用效率和管理水平的提高，改善環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

二、環(huán)保專項資金合理有效分配的重要意義

自環(huán)保專項資金成立之日起，國家就在積極探索環(huán)保專項資金科學(xué)有效的管理方式方法，力圖使環(huán)保專項資金用到實處，提高財政資金的使用效率和對社會經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。近年來，環(huán)保專項資金在水污染整治、空氣污染防治、噪音污染防治、土地資源的合理保護與有效開發(fā)、森林資源的合理利用、城市和農(nóng)村垃圾污染的處理等環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極的作用，環(huán)保專項資金真正地履行了國家公共服務(wù)的職責(zé)，有效地促進了“環(huán)境代價小、經(jīng)濟效益好、可持續(xù)的環(huán)保新道路”的建設(shè)，加快了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的實現(xiàn)。

（一）是促進國家宏觀環(huán)境政策實施、符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃的有效途徑

國家環(huán)境保護的基本國策和相關(guān)的法律法規(guī)是實施環(huán)境保護工作的總依據(jù)，“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃是各級財政部和環(huán)保部門共同開展環(huán)境保護工作的總方針。環(huán)保專項資金有效的分配是實施相關(guān)環(huán)保規(guī)劃、實現(xiàn)環(huán)境保護目標的手段和過程；按照國家方針政策和宏觀調(diào)控政策，遵循成本效益的原則籌集和合理有效的分配環(huán)保專項資金，支持國家環(huán)境污染防治政策和戰(zhàn)略目標；按照地方經(jīng)濟的發(fā)展情況，做到有限度的政策傾斜；支持國家重點支持的環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策和影響人們健康的重大環(huán)境問題的治理和防治，促進國家環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。

（二）是建設(shè)高效廉潔政府、促進政府職能有效實現(xiàn)的現(xiàn)實需求

隨著社會的進步和發(fā)展，社會大眾的民主意識逐漸加強，人民賦予政府支配、使用、監(jiān)管環(huán)保專項資金權(quán)利，政府就應(yīng)該認真負責(zé)地履行確保環(huán)保專項資金合理有效分配、科學(xué)的使用和有效的監(jiān)督的責(zé)任；受托責(zé)任觀有效地制約著政府職責(zé)履行必須符合人民的意志，必須做好有益于人民的事。建設(shè)廉潔政府是現(xiàn)代化民主社會的基本特征，做廉潔政府，就應(yīng)該切實關(guān)注民生重點問題，把人民賦予的權(quán)利抓好，更要用好，切實有效地履行國家環(huán)境保護的相關(guān)政策，切實做到環(huán)保專項資金合理有效的分配，切實將財政資金用到實處，將環(huán)保專項資金用到民生重點關(guān)注問題、環(huán)境污染嚴重問題的治理、環(huán)境資源合理開發(fā)有效利用等問題上，真正發(fā)揮環(huán)保專項資金的作用，做到環(huán)保專項資金取之于民，用之于民。

（三）是有效利用有限資源、切實維護人民利益的根本需要

政府受人民之托，用人民的錢，理所當(dāng)然應(yīng)為人民辦實事、辦有益于人民群眾利益的事。環(huán)境資源是有限的，社會經(jīng)濟財富也是有限的，政府負有將最少經(jīng)濟資源以最經(jīng)濟、有效、科學(xué)的方式進行管理，以最大的效益實現(xiàn)環(huán)保專項資金最小的投入，進行科學(xué)的分配和使用，最大化的實現(xiàn)環(huán)境保護的戰(zhàn)略目標。政府部門應(yīng)有效地將環(huán)保專項資金用于自然生態(tài)保護項目，重點支持農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、土壤環(huán)境治理等項目；同時，重點關(guān)注資金分配中社會差異的問題，兼顧各階層、各領(lǐng)域、各地區(qū)的差異性，樹立科學(xué)發(fā)展的觀點，向污染嚴重的農(nóng)村和城市環(huán)境治理傾斜，重點關(guān)注環(huán)境污染和環(huán)境保護問題，對經(jīng)濟效益差的城市和地區(qū)多補貼，對經(jīng)濟效益好的地區(qū)鼓勵拿出部分資金支持周邊地區(qū)環(huán)境保護相關(guān)設(shè)施、監(jiān)管能力和執(zhí)法能力建設(shè)；確?；菝裾咔袑嵚涞綄嵦?，確保環(huán)保專項資金的分配規(guī)范、有效，切實保護人民權(quán)益，建設(shè)清正廉潔、為人民服務(wù)的政府。

三、環(huán)保專項資金分配存在的主要問題

環(huán)保專項資金分配作為“規(guī)劃-投資-資金分配-項目實施-績效管理”的總體財政投資管理體系中的重要環(huán)節(jié)，環(huán)保專項資金是否做到科學(xué)、合理、有效的分配，直接關(guān)系到后續(xù)的項目實施和績效管理工作的有效開展。國家也在積極探索環(huán)保專項資金分配方式，從“十一五”期間的項目申報法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法等較為單一的分配方式向“以獎代補”“以獎促治”和“定向支持”等多種分配方式轉(zhuǎn)變，有效地促進了資金分配的科學(xué)合理性，發(fā)揮了財政資金對環(huán)境污染治理和保護的積極作用。然而，環(huán)保專項資金分配過程中仍然存在著很多問題，具體表現(xiàn)在環(huán)保專項資金分配過程中的及時性、有效性、科學(xué)性和公平性等方面。

（一）環(huán)保專項資金分配缺乏及時性，制約項目實施進程和效果的實現(xiàn)

按理說，環(huán)保專項資金應(yīng)該在計劃下達時隨計劃撥付，對相關(guān)項目給予資金支持，然而在實際工作中，常常由于環(huán)保專項資金來源的財政撥款、預(yù)算外資金和其他資金并沒有按計劃到位，或資金到位率低，導(dǎo)致環(huán)保專項資金不能按計劃的時間撥付，影響了項目的實施。具體表現(xiàn)在：一是項目資金分配審批程序復(fù)雜，撥付時間滯后直接影響到項目的實施進程。二是環(huán)保專項資金遭層層截留或被挪作他用，導(dǎo)致項目資金來源不足，有的單位不得不自籌資金，制約了項目實施進程和效果的實現(xiàn)。

（二）環(huán)保專項資金分配缺乏有效性，沒有最大發(fā)揮專項資金的使用效率

環(huán)保專項資金是國家重點撥付用于環(huán)境保護與治理的財政資金，應(yīng)該以最小的支出實現(xiàn)最大的產(chǎn)出效能，提高資金分配的有效性；環(huán)保專項資金應(yīng)該分配到有利于提高社會效益、人民福利和環(huán)境保護等重點領(lǐng)域，提高環(huán)保專項資金分配的效果性。在有效性方面，環(huán)保專項資金分配主要存在以下問題：一是資金分配數(shù)量與實際需求差距大，分配數(shù)額不足。如在2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金的審查中，發(fā)現(xiàn)甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南6個省區(qū)的45項水土保持項目資金總?cè)笨?.77億元，占規(guī)劃工程總投資5.04億元的54.96%，其中有1.91億元是地方配套資金，占資金總?cè)笨诘?8.95%，影響了水土流失治理任務(wù)的完成。資金撥付不足，資金供應(yīng)鏈中斷，導(dǎo)致項目中斷，甚至項目的取消，許多項目無法實施，發(fā)揮不出環(huán)保專項資金的效益。二是資金撥款到位較遲，資金多次撥付，導(dǎo)致項目施工進程緩慢。很多中央撥款項目，應(yīng)在年初撥付到位，結(jié)果年末才下達；有的項目本年撥付，下年才到位；有些項目申請資金一次下?lián)埽霞壊块T分成幾次才撥付到申請單位。這種撥款支付方式增加了很多的中間環(huán)節(jié)，造成了不必要的人力、物力、財力的浪費與損失。撥款不及時，也導(dǎo)致了項目進程緩慢，影響項目及時竣工驗收。三是項目安排過多，資金分散。有些部門為了多上幾個項目，多做幾個環(huán)保工程，對環(huán)保項目審批不嚴密，只要是項目都分配資金，只注重公平性而沒有集中主要的資金辦大事，資金過于分散，降低了環(huán)保專項資金的使用效率和效果。

（三）環(huán)保專項資金分配缺乏科學(xué)合理性，影響資金的分配效果

環(huán)保專項資金的分配應(yīng)該堅持科學(xué)的觀點，要堅持以效益為最終出發(fā)點，科學(xué)地確定分配的重點區(qū)域，做到?jīng)Q策的科學(xué)性。目前存在的問題主要表現(xiàn)在：一是資金分配結(jié)構(gòu)不合理。環(huán)保專項資金在安排上應(yīng)該向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜，向環(huán)境污染重點領(lǐng)域傾斜，向資金需求量大的重點項目傾斜。然而，在資金分配的過程當(dāng)中，有的審核部門不審查項目申請，沒有根據(jù)縣、區(qū)、市的經(jīng)濟發(fā)展情況，按照實際情況科學(xué)合理地制定資金分配計劃，一味地追求分配的平均，忽視了分配的效率性，導(dǎo)致資金分配效率不高，沒有發(fā)揮出財政資金應(yīng)有的作用。比如在農(nóng)村飲水安全工程資金分配上，資金分配計劃不夠科學(xué)，有些地方簡單按照飲水不安全人口數(shù)量或者行政區(qū)域平均分配資金，未能區(qū)分輕重緩急，突出重點，因地制宜，導(dǎo)致部分資金投入與工程實際需要不完全相符。有些地方實施的諸如“連片供水”等地方性工作計劃與國家下達的年度計劃未有效銜接，導(dǎo)致工程建設(shè)進度快慢不一，影響了農(nóng)村飲水安全工作階段性目標的實現(xiàn)。二是職能交叉，多方資金來源，多頭下?lián)苜Y金。環(huán)保專項資金多由環(huán)保部門直接分配，直接下?lián)埽灿胁糠值膶ｍ椯Y金由財政部直接下?lián)艿街鞴懿块T，這種交叉的資金分配體系使得同一個項目存在向環(huán)保部門申請資金的同時，主管部門又再次就該項目向環(huán)保部門申請。如在2010年，浙江省新都熱電有限公司桐鄉(xiāng)垃圾焚燒項目、浙江省嘉興市市區(qū)（中環(huán)路內(nèi)）污水收集管網(wǎng)項目、重慶市永川區(qū)一環(huán)路污水干管工程項目、重慶市石柱土家族自治縣城南片區(qū)污水管網(wǎng)項目、深圳市福永污水處理廠配套污水干管工程等5個項目單位重復(fù)申報中央污水垃圾處理資金3 946.15萬元，占審計抽查中央專項資金的0.41%。而相關(guān)部門審計不嚴，是環(huán)保專項資金重復(fù)下?lián)艿闹饕?。三是資金超范圍申報，虛報項目、虛領(lǐng)資金。有的項目不符合政策的規(guī)定，不符合環(huán)保專項資金的申請條件，但為分得環(huán)保專項資金這塊“大蛋糕”，很多企業(yè)違規(guī)虛報項目，弄虛作假，以各種名目進行項目申報，由于監(jiān)管手段不到位，導(dǎo)致分配出去的專項資金并沒有用在實際需要的項目上。

四、有效的解決環(huán)保專項資金分配過程中出現(xiàn)問題的建議

環(huán)保專項資金分配的科學(xué)、合理、有效，直接影響到專項資金績效的發(fā)揮，影響環(huán)境污染治理的效果與人民福祉的提高，為此，本文提出如下建議。

（一）提高環(huán)保資金分配的及時性，保證資金按時到位

1.建設(shè)服務(wù)性政府，縮短資金支付環(huán)節(jié)。深化行政審批制度改革，是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)工作，建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能的一大轉(zhuǎn)變，政府要更好地為人民服務(wù)，不僅要堅持為人民辦事，更要提高辦事的效率。環(huán)保專項資金在分配的過程中多環(huán)節(jié)、多部門的審查流程，大大降低了資金分配的效率。因此，政府應(yīng)該簡化審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，降低審批成本。

2.建立健全環(huán)保專項資金監(jiān)督管理機制。為了確保環(huán)保專項資金按計劃足額到賬，提高資金的到位率，防止資金被層層扣留，擠占挪用，就必須建立健全監(jiān)督管理機制，堅持“突出重點，?？顚Ｓ茫訌姽芾?，注重實效”的原則，杜絕任何貪污和截留現(xiàn)象，做到?？顚Ｓ茫⒔⑾嚓P(guān)負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任追究制度，將責(zé)任落實到具體責(zé)任人的身上。

3.加大環(huán)保資金的投入力度，彌補資金缺口。要確保資金足額到賬，必須確保資金的來源渠道。這就需要政府加大對環(huán)保專項資金的支持力度，加大資金支付額度；同時要引入社會機構(gòu)、企業(yè)團體，廣泛集資，保證資金來源的多樣性；將閑置不用的資金投資于安全系數(shù)較高的各種基金和債券，保證資金的收益率，降低資金的機會成本；同時要鼓勵資金申請單位調(diào)動各方力量，多渠道、多方位籌資，確保資金來源。

（二）提高環(huán)保專項資金分配的有效性，保證分配效率性和效果性的實現(xiàn)

1.制定相應(yīng)的績效評價指標體系，完善監(jiān)督標準。通過建立和健全相關(guān)的績效評價指標體系，對資金預(yù)期的未來收益通過各項指標做出綜合評價，進而對資金的分配效率進行評價，促進資金的有效分配和高效使用；把績效目標的達成作為資金分配是否有效的判斷標準，建立“績效優(yōu)先、結(jié)果導(dǎo)向”的資金分配管理機制，提高資金的配置效率和效果，提高資金分配的有效性。

2.建立健全信息公開機制，公開分配方法。公開環(huán)保專項資金的分配標準，統(tǒng)一分配方法，確保資金分配全過程的公開，提高資金分配的透明性，杜絕個人操縱資金的分配數(shù)額和分配結(jié)果，杜絕暗箱操作，保證過程公開、結(jié)果公正、分配公平，提高資金的分配效率，使環(huán)保專項資金真正做到有效分配和管理。

3.積極引進環(huán)保專項資金競爭性分配機制。環(huán)保專項資金分配要做到科學(xué)規(guī)劃，講求實際效率，就要積極探索高效的競爭性分配機制，建立競爭性的招、投標機制，建立項目的精選、遴選機制，公開招標信息，做到公平、公正；只有保證資金分配環(huán)節(jié)的競爭性，才能促進各方面資金的合理配置，才能切實提高資金的管理水平和使用效益。

（三）提高環(huán)保專項資金分配的科學(xué)性，強化資金的分配效果

1.建立科學(xué)的評分管理系統(tǒng)，引進專家評審機制。建立行業(yè)專家數(shù)據(jù)庫，同時引進各行業(yè)的人才，充實專家數(shù)據(jù)庫，提高數(shù)據(jù)庫的知識含量；完善評分管理機制，設(shè)置科學(xué)的評分標準和評分細則，按照統(tǒng)一的標準對環(huán)保項目進行綜合打分；對重大項目和申請書不細致的項目進行現(xiàn)場考察，對環(huán)保項目進行精選，做到好中選優(yōu)，優(yōu)中選精；建立項目備選庫，只有進入項目備選庫，才能被列為環(huán)保專項資金待分配的項目。

2.引入市場監(jiān)督管理機制。加強市場取向，發(fā)揮市場在資金配置中的決定作用，引入市場競爭機制，擴大資金來源渠道，促進市場主體在資金配置中的積極作用，放開市場活力；環(huán)保專項資金從市場各競爭主體中取得，作為資金的投資方或捐贈方，就應(yīng)該對資金的分配進行監(jiān)督，防止資金分配的無效性和不合理性。

3.將資金分配與績效掛鉤，確立資金分配的績效目標取向。環(huán)保專項資金的分配要與上年度該項目的績效水平掛鉤，對績效好的單位或項目，采取“以獎代補”的方式，多分配資金，提高單位或項目的積極性；對沒有達到階段性目標的單位或者項目，減少環(huán)保專項資金的撥付；對一些違規(guī)建設(shè)的單位，采取懲罰措施，督促其改正，將環(huán)保專項資金的分配與項目的社會、經(jīng)濟效益掛鉤，強調(diào)項目績效的實現(xiàn)性。

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作者簡介：

楊蕾，女，云南財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向為績效審計，指導(dǎo)教師：朱錦余。