管理溝通在城市房屋征收拆遷中的應用

譚暢

摘 要：采用管理溝通理論探究城市棚改征地拆遷項目中標準化溝通方案的設計，首先對管理溝通和征地拆遷進行理論研究，然后選取長沙市黃興北路棚改征收拆遷項目為個案進行案例分析，通過分析黃興北路棚改項目中政府實踐做法、溝通特點、溝通主體、溝通障礙等，為制定標準化方案奠定基礎。進而從基本溝通方案和基于被拆遷人搬遷意愿的溝通方案兩方面進行溝通方案和征收方案設計，從機制保障、制度保障、溝通環(huán)境保障等層面提出保障措施，以期提升城市征收效率，改善民生，促進城市發(fā)展。

關鍵詞：管理溝通；城市征收拆遷；黃興北路棚改項目；標準化

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）09-0104-04

引言

征地拆遷是指國家為了實現(xiàn)公共利益，而對集體所有的土地實行征收或征用。隨著城市化進程的加速和社會整體的發(fā)展，農(nóng)村土地征收和城市土地改造等都成為社會征地拆遷的促進要素，農(nóng)村、城中村等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，通常會被征收用戶政府用來改善民生或開發(fā)商改造商業(yè)基地等。征地拆遷具有法律性、強制性、補償性，對于有的居民而言，征地拆遷是好事，通過征地拆遷有的居民可以獲得補償性房屋或貨幣資產(chǎn)，改善現(xiàn)有居住條件，對有的居民而言卻是噩耗，比如有的居民新建的房子面臨拆遷，卻得不到足夠的補償。征地拆遷過程很容易因為矛盾而發(fā)生群體性事件，拆遷過程中的有效溝通至關重要，管理溝通在征地拆遷中的應用能夠為政府與被拆遷人之間營造良好的溝通環(huán)境、建立優(yōu)質的溝通渠道等，提升二者之間的溝通效率。

一、黃興北路棚改項目征收拆遷中的管理溝通現(xiàn)狀及問題

（一）黃興北路棚改項目簡介

黃興北路棚改征收項目是國務院590號令頒布施行以后長沙市啟動實施的第一個大型棚改項目，長沙市黃興北路棚改項目“改”的是市民居住環(huán)境，“變”的是城市面貌品質，“通”的是城市交通主動脈，對開福區(qū)乃至長沙市而言，意義重大，影響深遠。黃興北路系列棚改項目原計劃分兩期進行，項目共涉及6 910戶房屋、158家單位的征收，擬征收建筑面積約85.43萬平方米。項目第一期共涉及9個地塊即黃興北路全線道路占地，征收房屋面積約54萬平方米，征收住戶4 882戶，共需征收資金約50億元。2012年3月底發(fā)布房屋征收決定公告，正式啟動一期征收，通過一年零兩個月的不懈努力，項目總體上完成一期約95%的房屋征收任務（見下表），征收規(guī)模和推進速度均刷新長沙市的歷史記錄。

（二）溝通方式

黃興北路棚改征收項目中的溝通主體主要有政府征收管理部門與法制部門、法院之間的溝通、政府各級部門之間的溝通（市政府、區(qū)政府、指揮部、委員會等）、與房屋評估公司的溝通、與被征收人之間的溝通。其中與被征收人之間的溝通是核心溝通內(nèi)容，溝通方式有非語言溝通，比如在黃興北路棚改征收官網(wǎng)公示相關合法性文件、印發(fā)《致居民朋友的一封公開信》等，亦有語言溝通，比如建立民主評議機制、搭建訴求平臺，吸納被征收人的想法和訴求。與被征收人之間的溝通以單向溝通為主，雙向溝通為輔，單向溝通又以非言語溝通為主，主要以下發(fā)文件、公示信息的形式與被征收人溝通。雙向溝通方法以被征收人主動提出溝通內(nèi)容，政府相關部門做出回應的形式為主，亦有政府部門與被征收人共同參與討論的形式。整體來看，政府部門與被征收人之間的溝通以單向溝通和非語言溝通形式為主。

（三）溝通主體

黃興北路棚改項目的多方利益博弈主要由各利益主體和中間人構成，由于整個棚改項目涉及主體范圍較廣，政府和被征收人作為主要相關主體，其構成亦較為復雜，比如政府行政部門是征收決定機構，批準建設項目的行政機關、許可建設用地規(guī)劃的行政機關、批準國有土地使用權的行政機關以及房屋拆遷管理部門均為征收的決定機構。根據(jù)征收項目的用戶，征收受益人也會存在差異，如果是房地產(chǎn)項目，那么征收受益人和最原始的征收發(fā)起人則為房地產(chǎn)商，但是由于私人部門不具備征收發(fā)起權力，通常只能選擇政府建設行政部門作為中間人擔當征收發(fā)起人角色。而黃興北路棚改項目屬于公益項目，故而建設行政部門是主要的征收發(fā)起人，通過房屋拆遷管理部門將征收拆遷事項告知被征收人，最后由征收執(zhí)行者執(zhí)行拆遷任務，征收執(zhí)行者通常為政府外包項目的第三方公司，即外包服務商。

（四）溝通存在的問題

1.信息與溝通渠道不暢通。根據(jù)政府公布的黃興北路棚改項目實踐和做法，提倡加強與被征收人之間的溝通交流，了解被征收人需求、建立被征收人評議機制等，但實際上，從被征收人視角來看，征收問題反饋機制還不夠完善，問題反饋上去卻得不到回復和解決。例如，黃興北路棚改項目中的福源小區(qū)與上潘家坪小區(qū)7棟業(yè)主集體按手印上交了“拒絕拆遷”和“謝絕評估”書面文件，文件提出他們所在小區(qū)不是棚戶區(qū)，并提供了相關證據(jù)，要求政府按照棚改征收規(guī)劃方案執(zhí)行，文件于2011年8月8日交由開福寺路社區(qū)書記吳儀簽收并轉交給長沙市黃興北路建設及棚戶區(qū)改造征收工作指揮部，但半個月后仍無回音?？梢?，黃興北路棚改項目的問題反饋機制并不如政府部門預先設計的高效，對被征收人的需求和意見亦未表現(xiàn)出足夠重視，征收問題反饋機制應予以完善。征收問題反饋機制不完善造成了政府部門與被征收人之間的溝通障礙，主要原因在于缺乏有效的、通暢的溝通渠道。

2.被拆遷人對征收拆遷的抵觸心理。黃興北路棚改征收項目屬于民生保障項目和公益項目，拆遷工作中需要被拆遷人的配合和支持，但實際征收工作中被征收人與政府部門之間的矛盾并不少。被拆遷人對征收項目的抵觸主要有三個原因：第一，拆遷項目屬于公益項目，而社會公眾對公共事務的參與性不強，故而公眾對拆遷項目更多的是被動接受，缺乏事前協(xié)商與溝通；第二，拆遷項目具有法律性、強制性等特點，不少居民對拆遷項目的抵觸情緒得不到緩解的情況下，通常是被迫接受拆遷項目；第三，被拆遷人對拆遷項目存在誤解，比如有的被征收人認為政府過多強調貨幣補償和提供各類房源，而剝奪了被征收人產(chǎn)權調換、回遷安置的法定權利。因此，棚改項目拆遷過程中被拆遷人員的原始抵觸心理亦是造成溝通障礙和阻礙征收工作的重要因素，是征收拆遷過程中亟待解決的問題之一。

3.拆遷部門缺乏有效的溝通技巧。拆遷部門的征收拆遷工作通常外包給第三方公司，第三方拆遷公司則容易打著執(zhí)行政府公務的旗幟執(zhí)行拆遷工作，強制拆遷，認為自己是強勢一方，缺乏溝通意愿與溝通技巧。被拆遷人在這種溝通環(huán)境和背景喜愛容易滋生負面情緒，甚至抵觸，給征收拆遷工作帶來阻礙。政府部門雖有建立指揮部來管理監(jiān)督黃興北路棚改征收項目的征收拆遷工作，但實際上，指揮部門的實際管理人員與被拆遷人的直接溝通較少，而以單向溝通和非語言溝通為主，通常被拆遷人只能通過書信、投訴等將其意見反饋上去，卻又容易因為溝通渠道的不通暢而造成信息傳遞延誤或失真，進而激發(fā)矛盾，影響征收拆遷工作的順利進行。

二、城市征收拆遷管理溝通方案設計

（一）征地拆遷方案調研時的溝通

征地拆遷項目雖然具有強制性，但是棚戶區(qū)的征地拆遷最終目的是為改善民生，為棚戶區(qū)的居民生活質量的提高和城市建設奠定基礎，因而化解群眾矛盾，避免群體性事件時征地拆遷方案制定的關鍵。國內(nèi)目前大部分的征地拆遷項目都是政府相關部門制定征收方案，將征收范圍、征收方式、征收補償方案等直接下達給當?shù)鼐用瘢⒁螽數(shù)鼐用穸虝r間內(nèi)不可出租房屋、重建房屋等，被拆遷人完全處于被動狀態(tài)，且存在諸多疑問，無從解決。因此在確定最終的征地拆遷方案時，政府應對被拆遷群眾進行實地調研，獲取一手資料，在不違背原則的前提下盡量滿足群眾需求。

確定最終方案之前與被拆遷人之間的溝通屬于管理溝通的第一步，應采用雙向溝通的方式，政府相關部門將初步擬定的征收拆遷方案信息傳達給被拆遷人，通過問卷設計和調查訪談被拆遷人將對拆遷方案的意見和個人訴求信息反饋給政府，政府征收部門根據(jù)相關法律政策和被拆遷人訴求對方案進行改進（見下頁圖4）。

（二）征地拆遷方案制定時的溝通

征地拆遷方案的制定應全面考慮多方利益主體的利益訴求，不可在政府獨斷后直接下達，制定方案前對被拆遷人的調查信息應作為方案確立的重要依據(jù)，滿足被拆遷人的利益訴求能夠有效緩解二者之間的矛盾，獲得被拆遷人的最大支持。被拆遷方案的最終確定應綜合考慮專家論證和被拆遷人的評議，對方案的可行性、合理性等進行評估。政府應成立方案制定小組，由政府相關部門人員、征收拆遷專家、被拆遷人共同參與，征收拆遷專家能夠有效審核方案的可行性，政府部門人員有權確定最終的方案，被拆遷人能夠較好地表達自己的意見和訴求。被拆遷人人數(shù)較多時，可通過選取代表參加，而被拆遷人的代表應由被拆遷人投票選出，保障被拆遷人對拆遷方案確定的表達權利。

（三）征地拆遷方案頒布實施時的溝通

征地拆遷方案的最終目的是為征地拆遷工作提供引導，促使其順利實施，并實現(xiàn)預期效果，以最小的投入來改善民生，美化城市面容，促進社會發(fā)展，減小對居民生活的負面影響。征地拆遷方案的溝通并不局限于制定前和制定中的溝通，確定最終方案并開始實施的過程中亦應通過構建有效的溝通渠道來保障信息的交流。首先，政府需要將正向信息反饋給被拆遷人，提供拆遷補償?shù)耐瑫r也應提升被拆遷人的責任意識，改變小農(nóng)意識，讓被拆遷人意識到棚戶區(qū)的拆遷工作不僅僅是改善民生的重要項目，亦是改善城市發(fā)展的重要舉措，是加速城市化進程的有利方針，當?shù)鼐用駪邆浼w意識和大局觀念，不可一味追求個人利益。其次，征地拆遷過程中，被拆遷人的意見和訴求應有通暢的溝通渠道得到反饋，政府及時知曉群眾呼聲，在不改變原則性問題的前提下，盡量滿足群眾訴求，對于無法滿足的需求，政府亦應通過加強溝通予以解決，不可置之不理。根據(jù)群眾提出的意見，及時發(fā)現(xiàn)問題，并迅速做出響應，修改和完善原征收方案，切實保證方案的執(zhí)行性、有效性、科學性，做出有益的改進。

結論

研究采用管理溝通理論探究城市棚改征地拆遷項目中標準化溝通方案的設計，以長沙市黃興北路棚改征收拆遷項目為個案，通過分析黃興北路棚改項目中政府實踐做法、溝通特點、溝通主體、溝通障礙等，為制定標準化方案。研究發(fā)現(xiàn)，溝通層面采用語言溝通與非語言溝通相結合、單向溝通與雙向溝通相結合的模式，涉及多方主體。由于該棚改項目屬于公益項目，主體矛盾主要來源于政府與被拆遷人之間的溝通障礙。研究按征收拆遷流程進行了標準化溝通方案設計，方案的順利實施仍需要良好的保障，政府應從政策保障、溝通環(huán)境保障、機制保障等方面加強方案的執(zhí)行性。

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[責任編輯 陳鳳雪]