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    基于預(yù)算和財務(wù)雙重需求的政府會計改革研究

    2016-06-02 19:00陳夢雅
    科教導(dǎo)刊·電子版 2016年10期
    關(guān)鍵詞:會計改革政府會計預(yù)算

    陳夢雅

    摘 要 經(jīng)濟環(huán)境的變化發(fā)展,對政府會計信息提出了更高的要求。建立一套完整的滿足預(yù)算和財務(wù)需求的政府會計體系,成為大勢所趨。本文在前人研究的基礎(chǔ)上,先對我國現(xiàn)行政府會計進行了概念上的解讀,然后以預(yù)算和財務(wù)為論點,展開對其存在問題的分析,最后提出了滿足雙重需求下的改革舉措,旨在促進改革的推行和深化。

    關(guān)鍵詞 政府會計 會計改革 預(yù)算 財務(wù)

    中圖分類號:F235.1 文獻標(biāo)識碼:A

    1政府會計概念的界定

    當(dāng)前,我國對政府會計的實際定義和相關(guān)制度還不夠完善。在實際運用中,我國的預(yù)算會計體系(如圖1所示)起到了政府會計的作用。與發(fā)達(dá)國家相比,我國現(xiàn)行的預(yù)算會計更像是一種特有的專業(yè)術(shù)語,除了反映預(yù)算執(zhí)行情況外,事實上還不完整地反映了政府的資產(chǎn)負(fù)債信息。從本質(zhì)上來講,我國的預(yù)算會計和西方國家奉行的政府會計更為接近。在本文中,為了更好地研究和論證,對政府會計進行了界定,主要包含財政總預(yù)算會計和行政單位會計,而將事業(yè)單位會計視為非營利組織,不納入本文的研究范圍。

    2基于預(yù)算角度的政府會計改革必要性

    2.1基于預(yù)算層面的信息需求

    (1)控制層面的預(yù)算信息需求。預(yù)算的控制職能主要體現(xiàn)在對預(yù)算執(zhí)行的全過程控制。目前我國已建立以國庫單一賬戶的預(yù)算執(zhí)行管理制度。根據(jù)新要求,會計核算應(yīng)該能夠記錄從預(yù)算批復(fù)——用款額度下達(dá)——簽訂采購合同——收到采購物資——支付貨款預(yù)算執(zhí)行的全過程。預(yù)算執(zhí)行制度是在執(zhí)行環(huán)節(jié)方面的控制,而會計據(jù)以反映“預(yù)算撥款”、“用款額度”、“簽訂購買合同”、“批準(zhǔn)支付憑證”、“資金支付”等預(yù)算執(zhí)行信息。

    (2)管理層面的預(yù)算信息需求。預(yù)算管理對信息的需求主要由政府活動成本和績效管理組成,因此需要建立一個健全的評價體系用以評估財政支出的績效評價。比如,針對財政支出應(yīng)具備明確的衡量標(biāo)準(zhǔn),其效率部分則需要有更好的方式進行動態(tài)比較,從而對決策有更好的參考價值。

    (3)計劃層面的預(yù)算信息需求。預(yù)算計劃信息需求主要側(cè)重于財政風(fēng)險防范。預(yù)算的計劃并不僅是年度的計劃,而應(yīng)更注重財政長期可持續(xù)能力。當(dāng)前,我國正在建立各項社會保證制度及民生政策,由于關(guān)系人民切身利益,這些政策不可能朝令夕改,因此我國應(yīng)特別注重財政的長期規(guī)劃。不僅要核算清楚政府所發(fā)行的債券規(guī)模和還債期限等,還要弄清楚未來政府在養(yǎng)老金、醫(yī)療服務(wù)等方面的支出壓力。

    (4)預(yù)算公開信息需求。因而預(yù)算公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是廣泛的,不僅包括年度預(yù)算批準(zhǔn)以及執(zhí)行情況,還應(yīng)包含政府的資產(chǎn)和負(fù)債信息、運行成本和效率信息,并且要將政府服務(wù)或產(chǎn)品的效果及時向公眾公布,作為政府績效考評的重要參考依據(jù)。

    2.2目前我國政府預(yù)算會計存在的問題

    (1)不能真實全面地反映政府債權(quán)債務(wù)信息。近幾年,隨著資本全球流通的加快,我國與其他國家或國際組織存在許多債務(wù)往來。這種預(yù)算會計核算方式有很大弊端,不能可靠地反映我國政府部門的債權(quán)債務(wù)信息,對財政資金的風(fēng)險監(jiān)控產(chǎn)生不利影響。

    (2)不能真實準(zhǔn)確地反映政府資金的收支。我國現(xiàn)階段實行財政集中支付制度,導(dǎo)致許多財政資金流向發(fā)生了很大的變化。

    (3)預(yù)算制度不完善。伴隨著經(jīng)濟形勢的不斷轉(zhuǎn)變,我國預(yù)算制度存在的缺點也被日益放大,預(yù)算會計的基本準(zhǔn)則還不夠規(guī)范和全面,如果這個問題沒得到有效解決,將長期制約我國預(yù)算會計的規(guī)范化和制度化。

    3基于財務(wù)角度的政府會計改革必要性

    3.1基于財務(wù)層面的信息需求

    3.1.1對政府資產(chǎn)的信息需求

    3.1.2對政府負(fù)債的信息需求

    在財務(wù)報告中政府負(fù)債往往只是簡單的反映一些顯而易見的負(fù)債,比如應(yīng)該付給供應(yīng)商的應(yīng)付賬款和應(yīng)該支付給職工的應(yīng)付工資等。但實際上,其潛在的義務(wù)諸如由社會福利引發(fā)的未來支出、處于政治需要的支出等構(gòu)成的潛在負(fù)債,與現(xiàn)時義務(wù)相比更具社會責(zé)任意義,需要加以披露,反映政府的財務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險。

    3.1.3對政府收支等方面的信息需求

    雖然有收入支出表,但也僅僅只是對收支結(jié)余和收入支出情況的簡單羅列,不能體現(xiàn)收支之間的因果關(guān)系,也不能體現(xiàn)政府部門對國家的貢獻以及給政府造成的財政負(fù)擔(dān)程度。

    3.2目前我國政府財務(wù)會計存在的問題

    (1)政府會計目標(biāo)單一。我國目前的會計目標(biāo)過于單一,基本是“依從預(yù)算”,其反映管理功能的途徑主要是對過程和結(jié)果的反映,沒有對政府的財務(wù)狀況、運營績效等進行全面反映,也不能很好地控制債務(wù)風(fēng)險和運營成本。

    (2)會計核算范圍過窄。如今政府的投資領(lǐng)域更廣,投資形式也更加多樣,但政府會計仍以當(dāng)期核算為重點,無法適應(yīng)時代發(fā)展對會計核算提出的新要求。

    (3)隱性負(fù)債藏而不露,加大財務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前的政府會計未對隱性負(fù)債做出重要列示,導(dǎo)致負(fù)債信息不完整。據(jù)統(tǒng)計,在收付實現(xiàn)制下的資產(chǎn)負(fù)債表中能得到反映的直接顯性負(fù)債,僅僅占全部負(fù)債總額的50%-70%,可見,大量的隱性負(fù)債被隱藏就無法準(zhǔn)確反映負(fù)債的實際情況,加大了財務(wù)風(fēng)險。

    (4)政府會計報表與財務(wù)信息披露不合理。政府會計信息側(cè)重反映如何執(zhí)行預(yù)算,但對預(yù)算執(zhí)行的會計信息披露又不夠完整,比如缺少債務(wù)收支預(yù)算、社會保障預(yù)算等信息披露。而且資產(chǎn)負(fù)債表反映的財務(wù)狀況不夠全面,收入支出表也缺少成本角度的考量。此外,我國政府的財務(wù)報告獨立發(fā)布,與政府審計工作的關(guān)聯(lián)度不高,使其效力容易受到質(zhì)疑。

    4實現(xiàn)預(yù)算和財務(wù)雙重需求的政府會計改革舉措

    4.1總體思路:漸進式改革

    任何改革都應(yīng)當(dāng)是探索式、漸進式的。與我國企業(yè)會計改革相比,我國政府會計改革的步伐相對滯后。從改革的總體趨勢看,以滿足預(yù)算和財務(wù)雙重需求為會計核算目標(biāo)的理念是大勢所趨。但政府會計改革涉及到的方面很多,從標(biāo)準(zhǔn)的定力到會計科目的設(shè)置、相關(guān)問題的處理辦法、報表的制作等等都是亟待解決的問題,這種改革應(yīng)該是全面立體式的,切不可操之過急。

    4.2拓展政府會計目標(biāo)

    從財務(wù)報告使用者的信息需求角度看,可以將政府會計目標(biāo)進行劃分(如圖2所示),并對具體目標(biāo)重點定位。一是預(yù)算管理目標(biāo)。此目標(biāo)下的會計信息包括:從預(yù)算的批準(zhǔn)、調(diào)撥到實際執(zhí)行,以預(yù)算收支的合規(guī)性為主導(dǎo),反映預(yù)算資金的取得和使用;對預(yù)算計劃數(shù)和實際執(zhí)行數(shù)進行比較,解釋差異,提高預(yù)算信息的透明度;二是財務(wù)管理目標(biāo)。

    4.3變革政府會計核算基礎(chǔ)

    在會計科目設(shè)置上可以嘗試與企業(yè)會計準(zhǔn)則逐步趨于一致,結(jié)合政府會計的受托責(zé)任和公共性等特點,將引入的程度同改革的進程相結(jié)合,更好地保障會計核算基礎(chǔ)變革的推行。

    4.4規(guī)范政府財務(wù)報告制度

    當(dāng)前政府會計改革的重中之重是規(guī)范財務(wù)信息的披露,建立起相對完整的財務(wù)報告制度。

    4.4.1完善政府審計報告

    西方國家的政府審計制度相當(dāng)成熟,政府財務(wù)報告必須附有審計鑒證報告后才具有法律效力,而我國卻是二者相分離的情況,這極大地限制了政府財務(wù)報告的公允性,應(yīng)予以規(guī)范,加快形成有公信力的政府審計報告。

    4.4.2規(guī)范政府財務(wù)報表

    (1)預(yù)算執(zhí)行情況表在反映政府預(yù)算執(zhí)行方面起重要作用,應(yīng)予以保留。

    (2)設(shè)置合并資產(chǎn)負(fù)債表。長期以來資產(chǎn)負(fù)債表都是采取分別編制,這些分散的信息不利于體現(xiàn)整體情況,應(yīng)予以改革。合并之后,對政府層面的資產(chǎn)負(fù)債表整體性會有一個很大的提高,顯得更加簡潔立體。

    (3)政府收入支出表提供政府運營績效信息,基本囊括政府層面的全部收支,能較好地滿足核算需要。

    (4)增設(shè)個別(項目)基金報表。我國政府會計沒有明確將“基金”單獨列示,但卻實際存在著一些與基金相近的專項資金的使用,例如社會保障基金、社會捐助基金、扶貧基金等,對這些基金項目我們應(yīng)分別編報。

    (5)對一些重要事項還應(yīng)在附注加以說明。

    4.4.3引入綜合性案例與分析

    最后,可以嘗試引入綜合性案例與分析,比如:

    (1)簡要說明政府的預(yù)算執(zhí)行情況,并對實際數(shù)與規(guī)定數(shù)之間差異的緣由進行說明;

    (2)利用政府財務(wù)報表信息,結(jié)合經(jīng)濟、政策等因素,對政府的財務(wù)、運營績效及長期發(fā)展加以分析;

    (3)說明政府在預(yù)算和財務(wù)需求方面采取的主要措施和取得成效等等。

    5結(jié)論

    近幾年全面推行的新制度體現(xiàn)了時下對政府會計改革的訴求,著眼于滿足預(yù)算和財務(wù)的雙重需求,對會計信息數(shù)量和質(zhì)量也提出了更加嚴(yán)格的要求。從一定意義上說,這些改革有助于政府的財務(wù)活動以及效益評價更加規(guī)范化和透明化。但即使改革初見成效,與國外完善的制度相比,我國所面臨的問題仍然嚴(yán)峻,在預(yù)算和財務(wù)方面都存在無法避免的缺陷。因此,在滿足需求的前提下,改革應(yīng)結(jié)合本國國情,循序漸進,逐步建立起有中國特色的政府會計體系。

    參考文獻

    [1] 支媛媛.論新公共管理理念下我國政府財務(wù)報告的改進[D].東北財經(jīng)大學(xué),2007.

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    [3] 邵翠麗.新公共管理體制下政府財務(wù)報告的改進[J].財會通訊,2010(5):49-50.

    [4] 李志.我國預(yù)算會計問題及對策[J].中國市場,2015(16):21-22.

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