新常態(tài)下省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理之管見

王小平

最近，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，明確提出了對省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物進(jìn)行統(tǒng)一管理，這是新常態(tài)下我國審計(jì)發(fā)展史上重要里程碑。搞好這次改革，對進(jìn)一步完善現(xiàn)行審計(jì)體制、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督工作，具有十分重要的意義。

一、省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理是適應(yīng)新常態(tài)的需要

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和社會正處于發(fā)展的“新常態(tài)”，對省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物進(jìn)行統(tǒng)一管理，從本質(zhì)上說，就是在現(xiàn)行的省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重管理體制上，進(jìn)一步強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)審計(jì)工作，使審計(jì)工作更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“新常態(tài)”。

一是有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，提高監(jiān)督能力。對省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物實(shí)行統(tǒng)一管理，核心是保障地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，從地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、機(jī)構(gòu)編制和人員管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)管理、審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌管理、審計(jì)執(zhí)法責(zé)任、審計(jì)信息化等方面，均由省級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，有利于上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的支持和關(guān)愛，減少地方政府制約，排除對審計(jì)工作的各種外部干擾，實(shí)事求是地披露相關(guān)問題，更好地發(fā)揮審計(jì)在新常態(tài)中的監(jiān)督和促進(jìn)作用。

二是有利于統(tǒng)籌審計(jì)力量做好重點(diǎn)工作，提高審計(jì)質(zhì)量。對省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，有利于加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌，確定重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)域、編制中長期審計(jì)規(guī)劃和年度計(jì)劃，保證在一定周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋；有利于上級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌本地區(qū)審計(jì)資源，集中力量做好重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，避免重復(fù)審計(jì)，堵塞審計(jì)監(jiān)督漏洞；有利于建立審計(jì)成果和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)，不同審計(jì)項(xiàng)目之間的溝通交流，提高審計(jì)質(zhì)量。

三是有利于加強(qiáng)地方審計(jì)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)。對省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，有利于把住審計(jì)人員“入門”關(guān)，提高審計(jì)人員的職業(yè)勝任能力；有利于從嚴(yán)管理審計(jì)干部，打造一支政治素質(zhì)高業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的審計(jì)隊(duì)伍；有利于加強(qiáng)審計(jì)干部思想作風(fēng)建設(shè)，提高審計(jì)人員依法審計(jì)的能力。

四是有利于強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，提高審計(jì)效率。對省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物實(shí)行統(tǒng)一管理，將加強(qiáng)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)班子成員的管理，強(qiáng)化對地方審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、績效考核、職務(wù)升降等組織領(lǐng)導(dǎo)；在審計(jì)計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、質(zhì)量檢查、審計(jì)程序上逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審理、網(wǎng)上計(jì)劃管理、數(shù)字化審計(jì)、送達(dá)審計(jì)、網(wǎng)上培訓(xùn)等方面實(shí)現(xiàn)資源共享，有利于審計(jì)質(zhì)量提高。

二、省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制難以適應(yīng)新常態(tài)

目前，我國省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行的是地方政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這種體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“新常態(tài)”。

1.難以保障省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的獨(dú)立性?，F(xiàn)行的省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、人員編制、職務(wù)升遷等都主要受制于地方政府；地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源、人員工資、福利獎懲都由地方政府決定。而上級審計(jì)機(jī)關(guān)僅是對下級審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，下級審計(jì)機(jī)關(guān)班子成員任免征求上報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)意見也僅是圖程序、走過場而已。在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在揭露、查處地方部門和單位違法違規(guī)問題和提出處理意見時(shí)，不得不聽命于地方政府領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)就成為一句空話。

2.難以保障省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的公正性。從長遠(yuǎn)和整體看，國家利益和地方利益是一致的，但是兩者利益有時(shí)也會產(chǎn)生矛盾，地方政府在履行職責(zé)時(shí)會優(yōu)先考慮地方利益，并以保護(hù)這種利益為己任。由于下級審計(jì)機(jī)關(guān)吃、住、行的生活安排和工作環(huán)境都由地方政府決定，當(dāng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)地方利益和國家利益相沖突時(shí)，必然會服從地方利益，影響對地方政府依法監(jiān)督的公正性。

3.難以保障省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的規(guī)范性。現(xiàn)行的省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)按照法定程序制定的審計(jì)計(jì)劃和具體執(zhí)行審計(jì)過程中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)有時(shí)往往會超越審計(jì)監(jiān)督的范圍和權(quán)限，給地方審計(jì)機(jī)關(guān)交辦一些與審計(jì)工作不著邊際的業(yè)務(wù)，影響地方審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)范性執(zhí)法。

4.難以保障省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的全面性。實(shí)行審計(jì)全覆蓋是中央、國務(wù)院交給審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)，現(xiàn)行的省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，基層審計(jì)范圍受到局限，一些如國稅、地稅、供電、郵政、電信、移動、煙草、銀行等與經(jīng)濟(jì)活動密切相關(guān)的單位均屬于條管，不屬于基層審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍，再加上上級審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)審計(jì)很少，這些條管單位多年沒有審計(jì)，形成了審計(jì)盲點(diǎn)。

三、省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理需要適應(yīng)新常態(tài)

正確把握省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理需要處理方方面面的關(guān)系，使審計(jì)工作主動適應(yīng)“新常態(tài)”。

一要處理改革創(chuàng)新與遵守憲法法律規(guī)定的關(guān)系，體系“依法性”?，F(xiàn)行的地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計(jì)法》確定的，實(shí)行省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，要在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行改革，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞各級地方黨委、政府中心工作開展審計(jì)的職能沒有變，只能在保障地方審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的政策措施、保障機(jī)制、工作制度，運(yùn)轉(zhuǎn)方式等方面作一些調(diào)整和優(yōu)化。

二要處理上級審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的關(guān)系，體現(xiàn)協(xié)調(diào)性。對省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理后，地方審計(jì)機(jī)關(guān)除按上級審計(jì)部門要求依法獨(dú)立開展審計(jì)外，還必須繼續(xù)發(fā)揮審計(jì)工作更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，除了參加上級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌的審計(jì)項(xiàng)目以外，還要結(jié)合當(dāng)?shù)刂行墓ぷ鳎岢鲰?xiàng)目計(jì)劃，報(bào)上級審計(jì)部門批準(zhǔn)實(shí)施，上級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)支持下級審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，統(tǒng)籌組織審計(jì)力量，開展本地區(qū)重大項(xiàng)目審計(jì)，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好上級審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府的關(guān)系，既贏得上級審計(jì)機(jī)關(guān)對工作的重視，又贏得地方政府的支持，促進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)工作提升和地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

三要處理上級審計(jì)機(jī)關(guān)與下級審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，體現(xiàn)整合性。對省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物實(shí)行統(tǒng)一管理，并不意味著上級審計(jì)機(jī)關(guān)直接安排下級審計(jì)機(jī)關(guān)的所有審計(jì)工作，上級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌省級范圍內(nèi)的審計(jì)資源，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)主動接受、積極推進(jìn)。同時(shí)下級審計(jì)機(jī)關(guān)也要注重本地實(shí)際和特點(diǎn)，在完成統(tǒng)籌省以上審計(jì)項(xiàng)目的情況下，發(fā)揮地方審計(jì)機(jī)關(guān)的自主性和創(chuàng)造性，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際開展一些自選項(xiàng)目，對本地區(qū)重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)，為地方政府經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

四要處理全覆蓋審計(jì)與重點(diǎn)審計(jì)的關(guān)系，體現(xiàn)科學(xué)性。實(shí)行審計(jì)全覆蓋，是黨中央國務(wù)院交給審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)任務(wù)，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理后，有利于上下級審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的全覆蓋審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實(shí)施，在摸清審計(jì)對象底數(shù)的基礎(chǔ)上，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，對重點(diǎn)部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部加大審計(jì)頻次，提高審計(jì)能力和頻率，確保審計(jì)監(jiān)督實(shí)效，實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（作者單位：南城縣審計(jì)局）