英國政府對高校的績效管理及啟示

高明

摘 要：績效管理源于企業(yè)對組織產出的關注。伴隨著新公共管理主義的興起與發(fā)展，各國政府開始關注高等教育機構的績效，績效管理逐漸成為高等教育管理的新趨勢。20世紀80年代，英國政府開始對高校實施績效管理。文章通過考察英國政府對高校進行績效管理的實踐，發(fā)現(xiàn)英國高校績效管理包括設計績效指標體系、收集績效評估信息、對高校進行評估、發(fā)布績效報告等步驟，并得出對我國高?？冃Ч芾淼娜舾蓡⑹尽?/p>

關鍵詞：英國；政府；高校；績效管理

伴隨著新公共管理主義的興起，管理者開始強調組織產出，績效成為管理的焦點。企業(yè)率先運用績效管理手段分析與測量業(yè)績。上世紀80年代后，西方國家的中央政府開始關注高校的產出，因而將績效管理引入對高校的管理之中。通過績效管理，政府不僅可以對高校的各方面工作進行量化測評，幫助高校了解自身的辦學狀況，而且在制定高等教育政策、分配高等教育經費以及加強高校管理等方面發(fā)揮了重要作用。

一、績效管理的涵義

績效指的是業(yè)績和效能。在績效管理中，績效是單位體在既定時間內要達到的結果以及在達到結果過程中的行為表現(xiàn)，單位體可以是個體也可以是組織，本研究中的單位體是組織。績效管理源于企業(yè)管理，是一個不斷提升企業(yè)、部門和個人績效的持續(xù)的循環(huán)過程，在此過程中，各級管理者和員工為達到既定目標參與績效的制定、實施、評價和反饋。經濟合作與發(fā)展組織認為，績效管理是組織管理、績效信息、評估、績效監(jiān)控、評價和績效報告的整合[1]。在公共管理領域，績效管理是指在內部管理與外部監(jiān)督、定量與定性、經濟因素與政治因素、剛性規(guī)定與柔性制約相結合的基礎上，公共部門履行公共責任，實現(xiàn)公共產出最大化的過程[2]。筆者認為，績效管理是組織管理者和員工為實現(xiàn)組織目標，不斷提高組織績效的過程，包括設計績效指標、收集相關數據、測量評估績效和發(fā)布績效報告。

二、英國高校的績效管理

英國政府自削減高等教育經費之后，就開始關注英國高等院校以及整個高等教育系統(tǒng)的績效。英國政府通過成立專門的相對獨立的高等院?？冃гu價組織，組織并實施對高等院校的績效評估。英國政府對高等院校的績效管理過程包括設計績效評估指標體系、收集績效評估相關數據、評估英國高等院校的績效和發(fā)布績效評估報告。

（一）設計績效評估指標體系

早在1985年，英國政府就資助由亞歷克斯·賈勒特勛爵領導的“效率研究籌劃委員會”對英國高校進行績效評估。在績效評估工作中，將績效指標分為內部指標、外部指標和運行指標。內部指標主要反映高校的教學質量、師資隊伍、科研成果和畢業(yè)生就業(yè)率等特征；外部指標主要反映高校的學科和專業(yè)設置適應社會的情況；運行指標主要反映高校內部的運行情況，包括單位成本、教職員工的工作量、場館設備的利用率等。

1986年，英國大學校長委員會與英國大學撥款委員會開始負責制定績效評估指標。制定績效評估指標的目的在于為相關英國高等教育部門提供高校績效的可靠信息；為類似性質的高校間的比較提供了可能；使得高校能夠依據基準評價自己的績效；幫助高校獲得政策方面的信息；便于公眾對高校進行監(jiān)督和問責。英國大學校長委員會和大學撥款委員會認為，績效指標應體現(xiàn)高校為達到目標而使用的資源與取得的成績之間的關系，績效指標應盡可能是可測量的[3]。同時，英國大學校長委員會制定了績效指標設計的原則：第一，績效指標應與高校的目標密切相關；第二，績效指標應易于測量和比較；第三，績效指標應簡明扼要、通俗易懂；第四，績效指標準應易于理解、可信度較高；第五，績效指標反映高校具體運作的情況；第六，績效指標應系統(tǒng)全面地反映高校的“投入-生產-產出”的全過程。根據英國大學校長委員會制定的編制原則，英國大學校長委員會和大學撥款委員會于1986年聯(lián)合編制了英國第一套大學績效指標體系，并于1990年對其進行了修訂，頒布了《大學績效指標體系和財政管理健康指標》，沿用至1997年。

但在1992年，英國高等教育結構從二元制變?yōu)橐辉浦?，英國政府并沒有建立新的衡量大學與學院績效的統(tǒng)一的指標體系。1997年，英國政府才委任績效指標督導小組（Performance Indicator Steering Group， PISG）制定新的統(tǒng)一的績效指標體系。該小組的成員主要來自英國各基金委員會、英國高等教育統(tǒng)計局（Higher Education Statistics Agency，HESA）、大學校長委員會成員的大學和學院、校長常設委員會。1999年，英格蘭高等教育撥款委員會（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）根據績效指標督導小組制定的指標體系，出臺了英國高等教育績效評價指標。而從2003年至今，由英國高等教育統(tǒng)計局負責出臺高?？冃гu價指標，英國高?？冃е笜酥饕ㄈ齻€方面，即輸入指標、過程指標和輸出指標，并根據英國高等教育的實際情況，每年進行適當的調整。但總體來看，英國高等教育績效指標的變化不大，保證了績效指標體系的連續(xù)性和穩(wěn)定性（見表1）。

（二）收集績效評估相關數據

英國高?？冃гu估的數據收集由PISG負責，為不增加績效評估給高校帶來的負擔，PISG從英國高等教育管理的相關機構收集數據[5]。2004年以前，PISG從高等教育管理統(tǒng)計小組（Higher Education Management Statistics Group，HEMS）提供的關于英國高等教育系統(tǒng)的信息中抽取所需的信息。而自2004年開始，PISG從HESA獲取相關數據。HESA是英國高等教育的統(tǒng)計部門，每年都會發(fā)表有關英國高校教育管理的統(tǒng)計數據，主要包括高校的財務狀況、收支狀況、科研狀況、學生數量、入學率與畢業(yè)率等。這些數據為評價英國高校的績效提供了充足信息。PISG依據HESA發(fā)布的績效評價指標，對數據進行篩選，以滿足評價英國高?？冃У男枰?。在收集數據的過程中，PISG堅持以下原則：首先，績效評估數據的收集必須依據HESA發(fā)布的績效指標體系；其次，收集數據時應最大限度地使用已有的數據，如果需要在現(xiàn)有數據的基礎上收集更為詳盡的信息，必須提出充分的理由并量化所需成本；最后，在未根據高等院校的實際情況對數據進行修正之前，PISG不能對高等院校的績效結果作出評判。

（三）評估英國高等院校的績效

英國高等教育系統(tǒng)是由不同層次和不同類型的高校所構成的復雜系統(tǒng)，各高校在學科和專業(yè)設置、科研水平、師資條件、學生入學要求以及生源地區(qū)等方面都存在較大差異。因此，PISG通過設置基準來評估英國高校的績效。基準是指在績效評估過程中作為起始尺度的標準。基準可以幫助一所高等院校了解自身的績效在整個高等教育系統(tǒng)中的位置；同時，它也決定兩所高等院校的績效是否具有可比性。因此，基準應具備以下特征：與測量的績效密切相關；基準在不同高校間的差異顯著；基準不應受到高校的控制和影響。此外，在原有基準的基礎上設立了位置調整基準（Location-adjusted Benchmarks），以測量不同的區(qū)域位置對高等院校入學率的影響。如果高等院校的績效與位置調整基準之間的差異為1%～2%，表明位置因素對入學率不產生影響；如果二者間的差異大于2%，則表示高等院校的入學率受所處位置的因素影響較大。

在具體的使用過程中，“+”表示高等院校的績效指標高于基準，“-”表示高等院校的績效指標低于基準。如果是空格的話，表示高等院校的績效指標與基準的偏離程度在給定的波動范圍之內，或者與基準的偏差不超過3%。此外，在對比兩所高校的績效時，只有當兩所高校的性質相似，才能對他們的績效指標進行比較。如果兩所高校所采用的基準不一樣或差異較大，那么，績效指標間的差異應歸因于兩所高校情況的不同，而不能得出兩所高校在績效方面的高低。

一般來說，高等院校的績效指標與基準之間的差異并不重要，但如果想要知道是什么因素導致了差異的產生，就需要標準差來說明某個特定差異的顯著與否。標準差由方差的開方所得，因此，應先計算某所高校的指標與基準的方差。假設在基準中包含的要素共有C類，并有U所高校參加評估，那就形成了基本的C×U的網格。對于高校j的方差通過var（Dj）=■■？姿2ijkvar（Pik）得出，其中var（■jk）=■*jk/njk，■*jk=0.5■+0.5■jk。Dj表示高校j的績效指標與基準之間的差異：Dj=Pj-Ej，而高校j所有的績效指標與基準之間的差異Dj=■■？姿ijkPik，其中，？姿ijk=■？啄ij-■，？啄ij=1 ifi=jo if≠j；Pj表示高校j指標的概率Pi.=■=■■njkPjk；Ej表示高校j的基準的數學期望Ei=■■njkP.k=■■■■，其中，Pk表示高校j在基準類別k的學生的比例的概率p.k=■=■■njkPjk。[6]

（四）發(fā)布績效評估報告

在對英國高校的績效進行評估后，進入績效管理的最后一步——出版績效評估報告。1999年至2003年，由英國高等教育基金會負責發(fā)布績效評估報告。從2004年至今，由英國高等教育統(tǒng)計局負責出版績效評估報告?？冃гu估報告主要包括三個部分：第一部分是緒論，介紹績效指標的設置背景，以及對指標、基準、標準差和各種表格的描述與說明；第二部分是正文，由表現(xiàn)英國各高等院?？冃е笜说谋砀衽c數據組成，用以說明英國各高等院校的績效情況；第三部分是附錄，主要是對正文中涉及的概念、基準、標準差的計算方法的解釋和說明，以及對績效指標、基準的補充說明。

三、英國高?？冃Ч芾韺ξ覈膯⑹?/p>

（一）保證績效評估組織的獨立性

從英國高校的績效評估工作實踐來看，盡管由英國高等教育統(tǒng)計局出版績效評估體系并提供績效評估所需的信息，但績效評估指標體系的設計以及具體的績效評估工作是由PISG負責。PISG成立于1998年，起初的主要職責是為英國高等教育調查委員會提供建議并為國家教育與就業(yè)局等類似的機構制定績效評估的指標和基準。現(xiàn)在，它負責英國高校的績效評估。PISG是相對獨立和自治的機構，通過會議的方式討論與績效評估工作相關的政策和技術議題，政府不參與PISG的具體工作。而我國對于大學績效的評估始于2011年，由中國教育科學研究院高等教育研究中心負責。該中心是教育部下屬的事業(yè)單位，其組織的獨立性和客觀性會受到行政權力的影響，也會影響我國大學績效評估工作的公正、客觀和透明。因此，建議成立類似于英國PISG的獨立機構負責大學績效評估，具體的績效評估工作完全由獨立的績效評估組織負責，政府部門應做好服務工作，為績效評估創(chuàng)造便利條件，提供多方面的服務。

（二）增加績效評估組織成員的多元性

英國高等院校的績效評估組織是PISG，以及為其提供技術支持的下屬組織績效指標技術小組（Performance Indicator Technical Group，PITG）。PISG和PITG的成員都具有多元性的特征，主要來自政府部門（英國高等教育統(tǒng)計局、蘇格蘭政府、威爾士政府、威爾士高等教育局和英國商業(yè)創(chuàng)新與技能部）、基金委員會（英格蘭高等教育撥款委員會、蘇格蘭撥款委員會、威爾士高等教育撥款委員會）和其他利益相關組織（全國大學生聯(lián)合會、英國大學、威爾士大學、大學和學院招生服務中心）。而我國的大學績效評估組織是中國教育科學研究院的高等教育研究中心，其成員的構成主要以研究人員為主。盡管研究人員可以保證績效評估工作的科學性，但成員結構過于單一，不利于反映其他利益相關組織對績效評估工作的意見和建議，也不利于對績效評估工作的監(jiān)督檢查。因此，我國大學績效評估組織應建立一支由來自政府高等教育主管部門、為高等院校提供資金支持的部門或單位、大學、社會獨立團體、大學學生聯(lián)合會等組織和機構的代表組成的績效評估隊伍，以保證大學績效評估工作的公正、公開和透明。

（三）提高大學績效評估工作的科學性

英國大學績效評估所采用的指標主要包括學生入學指標、輟學指標、畢業(yè)指標、研究成果指標等，涵蓋了大學“輸入-運行-輸出”的全過程，同時在各指標之下設置了分指標，并對各指標進行了定義和說明。此外，通過基準和標準差保證績效評估的科學性和嚴謹性。但從我國大學的績效評估工作來看，只通過投入和產出比這一經濟指標評價大學的績效，其適切性引起了廣泛的質疑。第一，評價指標過于單一。績效評價過程的科學性和績效評價結果的可信度不高。因此，我國大學績效評估工作開展之前應先制定科學完整的績效指標體系。盡管績效指標不能覆蓋大學的全部工作，但應體現(xiàn)大學“輸入-運行-輸出”的主要方面，體現(xiàn)大學組織的特殊性以及大學教師職業(yè)勞動的特殊性和復雜性。其次，合理設置基準?；鶞适欠窨茖W合理直接決定評價結果，因此，應根據我國大學的實際情況設置科學合理的基準，并對基準進行解釋和說明。同時，應對大學各項指標與基準之間的差異進行說明。利用統(tǒng)計學的標準差說明差異的顯著程度，詳細介紹計算過程，并結合大學的實際情況分析差異產生的原因。最后，審慎處理大學績效評估結果。2011年，我國以排名形式公布了對教育部72所直屬高校的績效評估結果。高等教育是一個復雜的系統(tǒng)，每所大學都有獨特的使命，并體現(xiàn)高等教育的不同方面。高等教育系統(tǒng)的多樣性和大學內部的復雜性決定了不能依據簡單數字排名反映大學績效的高低，大學績效排名也不能科學地反映大學績效的實際情況。因此，建議不對績效結果進行排名，而采取績效評估報告的形式，針對每所大學的實際情況對績效評價結果進行詳細的解釋和說明。

參考文獻：

[1]Organization for Economic Co-operation and Development.Governance in Transition： Public Mana-gement Reforms in OECD Countries[M].Washington， D.C. OECD Publications and Information Center，1995：34.

[2]卓越.公共部門績效管理[M].福州：福建人民出版社，2004：1.

[3]Burton R. Clark， Guy R. Neave. The Encyclopedia of Higher Education[M].Pergamon Press Ltd，1992：1414.

[4]Higher Education Statistics Agency. UK Performance Indicators Index.[EB/OL]http：//www.hesa.ac.uk/pis，2015-02-15.

[5]Martin Broad， Andrew Goddard. “Internal Performance Management with UK Higher Education： an Amorphous System？”[J]. Measuring Business Excellence， 2010， 14（1）： 60-66.

[6]David Draper， Mark Gittoes. Statistical Analysis of Performance Indicator in UK Higher Education[J]. Journal of the Statistical Society： Series A （Statistical in Society）， 2004（167）3：449-474.

編輯 呂伊雯 校對 潘雅