淺談如何做好農(nóng)村土地確權(quán)工作

黃雅琴

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）05-0360-01

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性工作，是一件非做不可、必須做好的大事。這項(xiàng)工作省、市非常重視，出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)意見(jiàn)和操作辦法。根據(jù)市委、市政府統(tǒng)一部署，今年將在全市50%的村啟動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，2016年底完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的意義

1.落實(shí)黨在農(nóng)村的基本政策，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的迫切需要

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是黨的農(nóng)村政策的基礎(chǔ)。黨的十七屆三中全會(huì)提出要“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。習(xí)近平總書(shū)記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)上指出，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證。一段時(shí)期以來(lái)，由于諸如土地承包原始數(shù)據(jù)和資料保護(hù)不力，流轉(zhuǎn)過(guò)程中合同不規(guī)范、面積不準(zhǔn)確、信息不對(duì)稱等歷史原因和客觀條件制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的最突出最重要的因素之一。搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將為解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛提供最清晰、最原始的重要數(shù)據(jù)，為化解農(nóng)村的這些矛盾提供最有效、最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的迫切需要

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要部分，也是當(dāng)前農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的焦點(diǎn)所在。一段時(shí)期以來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在利益主體不夠明確、權(quán)屬邊界不夠清晰、權(quán)證管理不夠規(guī)范、土地用途管制缺位、流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定等方面。因此，在推進(jìn)新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面改革的背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行依法確認(rèn)是最有效的抓手之一。

3.優(yōu)化要素資源配置，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要

通過(guò)開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，把承包地塊、面積、空間位置等情況搞清楚，明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，強(qiáng)化物權(quán)登記管理，一方面有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，優(yōu)化土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素配置，讓農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)得放心，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)得放心，另一方面也為建立歸屬明晰、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)，為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的工作方法

1.前期準(zhǔn)備。主要包括開(kāi)展宣傳發(fā)動(dòng)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和土地承包檔案資料的清查整理。依據(jù)農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證材料、土地承包方案、承包臺(tái)賬、承包合同、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)等相關(guān)權(quán)屬檔案資料進(jìn)行清查整理、組卷，按要求進(jìn)行補(bǔ)建、修復(fù)和保全，摸清承包地狀況和農(nóng)戶家庭承包狀況。

2.入戶調(diào)查。以二輪土地承包檔案資料和農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記結(jié)果為基礎(chǔ)，以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為依據(jù)，深入到每個(gè)農(nóng)戶中對(duì)土地承包的基礎(chǔ)、現(xiàn)狀等進(jìn)行調(diào)查摸底。采用符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、農(nóng)民群眾認(rèn)可的技術(shù)方法，查清農(nóng)戶承包地塊的面積、四至、空間位置，制作承包地塊分布圖。

3.公示審核。將地塊的權(quán)屬信息、地籍草圖、承包地面積四至、共有人情況等在村、組公示。通過(guò)一定的程序確保調(diào)查成果得到村民認(rèn)可，發(fā)現(xiàn)并修改部分不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

4.完善土地承包合同。根據(jù)公示確認(rèn)的調(diào)查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定依據(jù)。對(duì)沒(méi)有簽訂土地承包合同的，重新簽訂承包合同；對(duì)承包合同丟失、殘缺的，進(jìn)行補(bǔ)簽、完善。

5.登記頒證。根據(jù)完善后的承包合同，以承包農(nóng)戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權(quán)利歸屬，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，并按規(guī)定程序向承包方頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。

6.推進(jìn)信息應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)。建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫(kù)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)土地承包合同管理、權(quán)屬登記、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和糾紛調(diào)處等業(yè)務(wù)工作的信息化。

7.建立健全檔案管理制度。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》要求，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證過(guò)程中形成的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等檔案資料進(jìn)行歸檔入庫(kù)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的工作難點(diǎn)

1.歷史因素導(dǎo)致已有登記信息與實(shí)際情況存在誤差

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村改革的標(biāo)志已經(jīng)走過(guò)了30多年的歷程，期間經(jīng)歷了一輪承包和二輪延包。這期間，由于保管不善等原因，部分農(nóng)戶當(dāng)年的土地承包合同已經(jīng)遺失。此外，即便不考慮一輪、二輪承包時(shí)測(cè)量技術(shù)落后的問(wèn)題，家庭人口情況和地塊數(shù)量、面積、位置等也發(fā)生了變化，已有的歷史登記信息和現(xiàn)實(shí)情況存在一定的差異。

2.政策不夠完善，爭(zhēng)議問(wèn)題處理缺乏法律規(guī)范

現(xiàn)行的法律滯后于實(shí)際情況，導(dǎo)致一些爭(zhēng)議問(wèn)題的處理缺乏法律規(guī)范。這類問(wèn)題可以分為兩類：一是土地的爭(zhēng)議，比如：實(shí)測(cè)后面積增減的處理，農(nóng)村機(jī)動(dòng)地的登記，各種原因?qū)е碌某邪氐幕Q、占用及減少的處理等等；二是承包權(quán)物權(quán)主體的登記問(wèn)題，比如：共有人的確定問(wèn)題，特殊群體的登記問(wèn)題，農(nóng)戶遷入遷出的處理，家庭部分成員身份改變的處理等等。

3.群眾的心里期望對(duì)確權(quán)登記工作提出了更高的要求

在確權(quán)登記的過(guò)程中，村民或多或少都有自己的“小算盤(pán)”。比如希望通過(guò)確權(quán)登記頒證彌補(bǔ)減少的土地面積，借確權(quán)登記頒證的機(jī)會(huì)解決農(nóng)田糾紛等等，這些問(wèn)題處理不好，將對(duì)確權(quán)登記頒證工作產(chǎn)生直接影響。

四、做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的幾點(diǎn)建議

1.加大宣傳培訓(xùn)力度，奠定良好基礎(chǔ)

土地確權(quán)登記頒證工作是關(guān)系到群眾切身利益的大事，涉及面很廣，情況很復(fù)雜，任務(wù)很艱巨，但是很多人對(duì)這一工作還不了解。因此，必須加大宣傳力度，要向廣大農(nóng)戶宣傳確權(quán)登記頒證工作的目的、意義和做法，讓農(nóng)民群眾自覺(jué)參與到確權(quán)登記工作中來(lái)。要層層培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干，弄懂政策業(yè)務(wù)，打下做好確權(quán)登記工作的基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化矛盾困難化解，維護(hù)和諧穩(wěn)定

確權(quán)登記頒證工作時(shí)間緊、任務(wù)重，既要注重質(zhì)量，又要把握進(jìn)度，在工作推進(jìn)過(guò)程中遇到困難，出現(xiàn)矛盾，在所難免。因此，要充分發(fā)揮基層調(diào)解組織的作用，做好確權(quán)登記頒證過(guò)程中農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解工作。農(nóng)村土地承包合同的雙方大多是普通農(nóng)民，法律意識(shí)不強(qiáng)，遇到矛盾情緒激動(dòng)時(shí)可能產(chǎn)生過(guò)激行為，這種情況下更好發(fā)揮基層組織作用，制止矛盾沖突，妥善化解矛盾。

3.嚴(yán)格政策法規(guī)執(zhí)行，守住法律底線

確權(quán)登記頒證工作政策性強(qiáng)，涉及面廣。因此，在工作過(guò)程中要依法辦事，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，嚴(yán)格遵守流程和技術(shù)規(guī)范。有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行；沒(méi)有明確規(guī)定的，要依照政策基本精神，結(jié)合實(shí)際情況，按民主決策程序討論決定。對(duì)不能把握的政策性問(wèn)題，要及時(shí)向上級(jí)部門請(qǐng)示匯報(bào)，確保及時(shí)化解土地權(quán)屬爭(zhēng)議。