經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府如何轉(zhuǎn)變職能以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)嶄新發(fā)展

李驍　蔡一銘

摘要：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，政府和市場(chǎng)關(guān)系的重塑就成了發(fā)展的首要任務(wù)。本文側(cè)重從如何轉(zhuǎn)變政府職能入手來(lái)分析怎樣才能使“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的分析，對(duì)政府提出在法治條件下努力構(gòu)建服務(wù)型政府及創(chuàng)新型政府，以保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：政府；市場(chǎng)；新常態(tài)；服務(wù)型；創(chuàng)新型

中圖分類(lèi)號(hào)：F121 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）006-0000-02

新常態(tài)一詞是由習(xí)近平同志2014年5月10日在河南考察時(shí)第一次明確提出。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，昔日粗放型發(fā)展逐步由遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展代替；在動(dòng)力方面，逐步從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)業(yè)發(fā)展及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。如何使經(jīng)濟(jì)更好地適應(yīng)這些變化？政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)整就成了這一問(wèn)題的關(guān)鍵。

一、政府與市場(chǎng)關(guān)系

在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下，如果說(shuō)政府是有形的手，那么市場(chǎng)則充當(dāng)了無(wú)形的手的功能。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)上提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，由“基礎(chǔ)性作用”變?yōu)椤皼Q定性作用”，市場(chǎng)的重要地位不言而喻。事實(shí)證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在資源配置效率、自主創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等許多方面都體現(xiàn)了極大的優(yōu)勢(shì)，而想要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，“就必須保證價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)和供求規(guī)律等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律在資源配置中的決定性作用?！盵1]這就要求政府進(jìn)一步減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化而調(diào)整相應(yīng)的政策法規(guī)。一方面，政府不可過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在宏觀層面合理調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)資源配置做好政府的輔助作用，讓市場(chǎng)的決定性作用更好地實(shí)現(xiàn)；另一方面，由于市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，其自身缺陷會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，這時(shí)就需要政府發(fā)揮有形之手的力量來(lái)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。減少因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的盲目性、自發(fā)性及滯后性而帶來(lái)的一系列后果。以宏觀調(diào)控為主，行使好公共權(quán)力，管理好社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行。

二、法治經(jīng)濟(jì)的提出

黨的十八屆四中全會(huì)上提出的全面依法治國(guó)戰(zhàn)略開(kāi)啟了法治經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代。這里所指的法治與一般意義上理解的法律訴訟、仲裁等不同，作為一種產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，法治精神需要根植于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基因之中?！拔覀兊纳鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系建設(shè)必須遵循社會(huì)主義法治目標(biāo)，必須立足中國(guó)實(shí)際，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的法律體系?！盵2]想利用法治實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，首先要形成有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和法律保障體系，保障社會(huì)主義公有制的主體地位，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，清理有違公平的法律法規(guī)條款，以保護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。其次要形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的法律保障體系，明確企業(yè)責(zé)任，構(gòu)建誠(chéng)信基礎(chǔ)，促進(jìn)商品和要素自由流動(dòng)、公平交易、平等使用。再次要在法律框架內(nèi)發(fā)揮政府作用，依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管，反對(duì)壟斷，促進(jìn)合理競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。有效的監(jiān)管是政府應(yīng)盡的職責(zé)，也是彌補(bǔ)市場(chǎng)在優(yōu)化資源配置功能方面不足的保障。

想要減少政府干預(yù)，在法律范圍內(nèi)就要求一方面法無(wú)授權(quán)不可為。行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的權(quán)限范圍以外不可亂作為，不能有超出范圍的權(quán)力，這就要求加強(qiáng)政府和社會(huì)監(jiān)管力度?！笆袌?chǎng)化滯后，意味著資源配置多方面市場(chǎng)失靈，配置決定權(quán)集中在政府權(quán)力部門(mén)；法治化滯后意味著對(duì)政府權(quán)力缺乏民主和法制的監(jiān)督與約束，存在權(quán)力濫用的制度可能。”[3]當(dāng)然，完善管制，例如加強(qiáng)安全、健康、環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，并不意味著政府完全的不作為，政府應(yīng)充分發(fā)揮好“有形之手”的作用，“要保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)秩序、提供公共服務(wù)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈等”[4]，這些都對(duì)法治經(jīng)濟(jì)下的政府提出了更高要求。

三、努力構(gòu)建服務(wù)型政府

改革開(kāi)放以來(lái)，在“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的模式下，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成績(jī)，但隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)運(yùn)行，這種政府主導(dǎo)的模式越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很多問(wèn)題凸顯出來(lái)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，減少政府的超強(qiáng)干預(yù)模式，讓市場(chǎng)的活力充分得到發(fā)揮，政企分離下構(gòu)建服務(wù)型政府顯得尤為重要。那么，服務(wù)型政府的具體表現(xiàn)是什么呢？

（一）完善決策機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)

決策的制定除了要有專(zhuān)家的科學(xué)論證，更需要提高公眾參與度，這樣才能保證決策科學(xué)性與可行性?xún)烧叩慕y(tǒng)一。碰到重大事項(xiàng)需要做決定時(shí)應(yīng)采取集體討論的方法，在涉及到民生的問(wèn)題上，更要擅于傾聽(tīng)和采納人民群眾的意見(jiàn)，在決策制定完成后要及時(shí)向大眾公開(kāi)，在執(zhí)行過(guò)程及時(shí)跟蹤，執(zhí)行之后更應(yīng)及時(shí)反饋，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)決策進(jìn)行進(jìn)一步的修改完善，使其更好地服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）優(yōu)化財(cái)政收支，建立公共財(cái)政

“依法實(shí)行稅收屬地管理；完善國(guó)有土地儲(chǔ)備、拍賣(mài)制度，對(duì)公共設(shè)施實(shí)施市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)政府資源性收入的最大化；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范財(cái)政供給范圍，重點(diǎn)增加對(duì)公共事業(yè)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，嚴(yán)格控制政府部門(mén)的一般性支出，降低行政成本”[5]，財(cái)政體制改革的不斷深化，部門(mén)預(yù)算的推行和完善，增強(qiáng)其合理性和科學(xué)性，提高政府采購(gòu)的效率和質(zhì)量，這些都是服務(wù)型政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所應(yīng)當(dāng)完善和努力的方面。

（三）深化機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能

想要建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府效能，對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)改革是必不可少的。在法治化的機(jī)構(gòu)、編制基礎(chǔ)上，對(duì)行政審批制度進(jìn)行深化改革，程序簡(jiǎn)化、過(guò)程規(guī)范、權(quán)力下放，增強(qiáng)行政審批服務(wù)功能，“實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制和責(zé)任追究制”[5]，對(duì)政府與社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行深入研究，讓社會(huì)自律組織發(fā)揮其自身的積極作用，減少政府的行政干預(yù)。與此同時(shí)政府還應(yīng)分類(lèi)改革和管理事業(yè)單位，充分完善和使用社會(huì)管理職能以及公共服務(wù)職能，政府也應(yīng)提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件及抵御風(fēng)險(xiǎn)方面的能力。

（四）堅(jiān)持依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為

堅(jiān)持依法行政，應(yīng)改革行政執(zhí)法體制，建立一個(gè)權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，并對(duì)執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)規(guī)范管理政府文件，可以采取聽(tīng)證、論證、征詢(xún)意見(jiàn)等方式來(lái)提高文件質(zhì)量，使其合法可行。依法規(guī)范行政執(zhí)法行為，建立嚴(yán)格的考核評(píng)議制度，建立行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估及獎(jiǎng)懲制度，使行政人員的執(zhí)法權(quán)力得到合法保護(hù)。

（五）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升服務(wù)能力

對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行教育培訓(xùn)，學(xué)習(xí)內(nèi)容既要涉及思想教育方面，也要涉及工作能力培養(yǎng)。善于傾聽(tīng)群眾的聲音，知道人民群眾要什么想什么，并以此幫助人民群眾排憂(yōu)解難。對(duì)公務(wù)員人才的培養(yǎng)方面，應(yīng)完善領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制和公務(wù)人員淘汰機(jī)制，增強(qiáng)隊(duì)伍活力。在廉政建設(shè)方面，積極落實(shí)好領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的各項(xiàng)規(guī)定。

（六）落實(shí)服務(wù)措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

應(yīng)首先建立一個(gè)高效的政務(wù)服務(wù)體系，對(duì)群眾的建議和批評(píng)應(yīng)積極受理，及時(shí)反饋。積極使用電子公共服務(wù)，讓信息及時(shí)公開(kāi)，實(shí)行網(wǎng)上事項(xiàng)審批。對(duì)假冒偽劣及各類(lèi)侵權(quán)行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，打破行業(yè)壟斷及地方保護(hù)行為，對(duì)偷稅漏稅進(jìn)行查處，規(guī)范市場(chǎng)秩序，營(yíng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境。發(fā)展環(huán)境得到優(yōu)化，及時(shí)跟上配套服務(wù)體系，為外來(lái)投資者提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及生活需求保障。

（七）主動(dòng)接受監(jiān)督，加強(qiáng)效能監(jiān)察

“政府重要工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)，及時(shí)向人大報(bào)告、向政協(xié)通報(bào)并接受人民法院、檢察院依照法定程序?qū)π姓C(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督”[5]，加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督，各級(jí)審計(jì)、監(jiān)察等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)履行好自己的職能。“現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)應(yīng)該是以人為本，追求人的可持續(xù)發(fā)展、自由和幸福，所以，政府無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化還是對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理，其最終目標(biāo)均應(yīng)是國(guó)民的福祉。”[6]建設(shè)服務(wù)型政府的最終意義也就體現(xiàn)在此。

四、努力構(gòu)建創(chuàng)新型政府

2013年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在與中外記者見(jiàn)面時(shí)指出，要實(shí)現(xiàn)“持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、不斷改善民生、促進(jìn)社會(huì)公正”的新一屆政府三項(xiàng)施政任務(wù)，必須要有“建設(shè)創(chuàng)新政府、廉潔政府和法治政府”的三大保障。[7]這也是首次提出建設(shè)“創(chuàng)新型政府”的任務(wù)。政府創(chuàng)新是“提高行政效率、改善服務(wù)質(zhì)量、增進(jìn)公共利益的基本手段，是政治體制改革的重要內(nèi)容，是完善國(guó)家治理體系和提高國(guó)家治理能力的重要法寶?！盵8]我們應(yīng)該從哪幾個(gè)方面來(lái)切實(shí)落實(shí)構(gòu)建創(chuàng)新型政府呢？

（一）更新治理理念

自從黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時(shí)代命題以來(lái)，政府的管理理念就從建國(guó)初期的“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_(kāi)放后的“管理”再到現(xiàn)今全面深化改革時(shí)期的“治理”，管理理念的如此轉(zhuǎn)化，是政府創(chuàng)新管理的巨大進(jìn)步，也是更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大進(jìn)步。中央政府將“立黨為公、執(zhí)政為民”以及“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”作為執(zhí)政理念，根據(jù)現(xiàn)代政府管理和社會(huì)治理的要求，結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出了建設(shè)創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府的具體目標(biāo)，體現(xiàn)了“由全能政府走向有限政府、由神秘政府走向透明政府、由任性政府走向守信政府、由權(quán)力政府走向責(zé)任政府、由利益政府走向中立政府”[9]的治理理念轉(zhuǎn)變。

（二）創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)

在過(guò)去的時(shí)間里，我們的政府管理機(jī)構(gòu)采取的是自上而下的權(quán)威等級(jí)模式，保證中央對(duì)重大決策和指示命令的絕對(duì)掌控，這樣就在很大程度上抑制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的活力，尤其地方政府不能很好地根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多情況下會(huì)造成職能交叉、部門(mén)林立，使得部門(mén)之間的運(yùn)作不暢、協(xié)調(diào)困難，影響政府效率。這些表現(xiàn)都迫使現(xiàn)今政府不得不進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系；優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革；嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，解決政府職能越位、缺位和不到位等問(wèn)題，把主要職能轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)以及維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。

（四）創(chuàng)新工作方式

有了理念和組織的創(chuàng)新，落實(shí)到具體的工作方式上，我們同樣需要?jiǎng)?chuàng)新。一是要由主要依靠人治和行政力量向堅(jiān)持依法治理、授權(quán)治理的轉(zhuǎn)變，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問(wèn)題。二是要“由單一主體行政管理向多元主體共同參與、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，努力做到‘政府管理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)和基層民主自治相結(jié)合”[10]。三是嚴(yán)格規(guī)范政務(wù)服務(wù)和執(zhí)法活動(dòng)的工作規(guī)程，切實(shí)改變從前“冷、硬、橫、推”的衙門(mén)作風(fēng)，杜絕“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。四是要由主要強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理向提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。五是推廣行政服務(wù)中心“一個(gè)窗口”對(duì)外統(tǒng)一受理，實(shí)現(xiàn)高效、便捷、透明的行政審批，打造政府服務(wù)品牌。六是要加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，政府可以將部分事項(xiàng)交由有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)完成。七是引入第三方力量，委托專(zhuān)業(yè)部門(mén)評(píng)估政府工作，并善于運(yùn)用群眾的眼睛對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)政策的落實(shí)不能光靠政府自身的力量。八是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展和普及，通過(guò)社會(huì)公開(kāi)方式接受社會(huì)監(jiān)督。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下如何使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用得到更好地落實(shí)？政府工作的轉(zhuǎn)變必須引起高度重視，政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題能否在后續(xù)的改革中取得突破也成為解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。政府以創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)管理政策的導(dǎo)向，積極構(gòu)建服務(wù)型政府，在法治化前提下更好地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，在不斷探索和實(shí)踐中為實(shí)現(xiàn)新一輪的改革繼續(xù)做出應(yīng)有的轉(zhuǎn)變。

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作者簡(jiǎn)介：李 驍（1993-），男，江蘇揚(yáng)州人，華東交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院本科生，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)研究。

蔡一銘（1991-），女，江蘇南通人，碩士研究生，揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，研究方向：馬克思主義基本原理研究。