新常態(tài)下的大型審計項目檔案歸檔模式創(chuàng)新研究*

郭亞軍 王穎 王彥斌 路迎輝

摘要：結(jié)合大型審計項目新常態(tài)對審計檔案歸檔工作帶來的重大影響以及國內(nèi)外關(guān)于歸檔管理的發(fā)展趨勢，本文構(gòu)建了大型審計項目檔案“嵌入式全程歸檔模式”，即在大型審計項目的每個環(huán)節(jié)中，檔案工作都進行深度滲透與嵌入，在完成審計項目的同時也要完成項目檔案的歸檔工作，并提出了審計機關(guān)改進審計檔案歸檔管理的策略。

關(guān)鍵詞：大型審計項目新常態(tài)嵌入式歸檔模式

審計檔案，是指審計機關(guān)進行審計（含專項審計調(diào)查）活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表等不同形式的歷史記錄。[1]構(gòu)成審計檔案的文件材料，包括電子和實物等形態(tài)的記錄材料。2012年11月28日，審計署、國家檔案局第10號令公布《審計機關(guān)審計檔案管理規(guī)定》，提出了進一步加強審計檔案工作領(lǐng)導(dǎo)、健全審計檔案工作機制、落實審計文件材料歸檔工作責(zé)任的要求，確保檔案工作標準的全面落實和審計檔案的規(guī)范化管理。

黨中央、國務(wù)院高度重視審計工作，做出了完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的決策部署，要求審計機關(guān)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋，以全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮審計推動完善國家治理的基石和重要保障作用。與之相適應(yīng)的是，對涉及全局或行業(yè)性的重點資金、重大項目、重大政策的全面審計逐步增多，審計項目規(guī)模不斷擴大，大兵團、大項目連續(xù)作戰(zhàn)的審計組織模式逐漸常態(tài)化。鑒于此，探索新常態(tài)下的大型審計項目檔案歸檔模式，以更好地適應(yīng)新形勢新任務(wù)對審計工作的新要求，成為需要迫切研究的課題。

一、大型審計項目新常態(tài)對審計檔案歸檔的影響

大型審計項目通常是針對全國范圍內(nèi)的一個或多個關(guān)系到國家體制機制層面、關(guān)系到國家發(fā)展的全局性問題，由審計署在全國或多數(shù)省份統(tǒng)一組織、同時開展，多級審計機關(guān)共同參與。[2]大型審計項目新常態(tài)對審計檔案歸檔工作的重大影響突出體現(xiàn)在以下方面：

（一）歸檔資料數(shù)量龐大

大型審計項目審計事項復(fù)雜，涉及面廣，時間跨度長，形成的歸檔資料數(shù)量龐大。如已在審計署統(tǒng)一歸檔的審計檔案中，財政存量資金審計檔案近2000卷、30萬頁，政府性債務(wù)審計檔案3800余卷、65萬余頁。

（二）歸檔工作鏈條長

近年來實施的大型審計項目多是在中央、省、市、縣四級同時開展審計，審計檔案歸檔涉及層級多，工作鏈條長。2013年，全國政府性債務(wù)審計更是涉及中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個政府級次，審計了154460個單位、730065個債務(wù)項目、2454635筆債務(wù)，對每筆債務(wù)，審計人員都依法進行了核實和取證，審計結(jié)果分別征求了有關(guān)部門、單位和地方各級政府的意見。[3]

（三）歸檔資料統(tǒng)一規(guī)范難度大

大型審計項目參審人員規(guī)模大、來源單位層次多，審計人員業(yè)務(wù)能力水平存在差異，對審計取證等規(guī)范性掌握不盡相同，導(dǎo)致取證材料質(zhì)量參差不齊。審計實施范圍大、層級多、發(fā)現(xiàn)問題多，審理工作量大、時間有限，對所有問題進行全面審理難度較大。檔案管理人員往往很少參與審計質(zhì)量檢查，審理人員也很少在立卷歸檔環(huán)節(jié)參與相關(guān)檢查工作，使得歸檔文件材料的充分性、適當性、規(guī)范性難以有效保障。

（四）歸檔時間長

大型審計項目歸檔資料數(shù)量多，整理難度大，導(dǎo)致歸檔時間長。但當前審計項目之間銜接較為緊密，有時甚至是無縫對接，留給審計項目的整理歸檔時間并不多。大型審計項目審計檔案規(guī)模大、層級多，立卷責(zé)任人分屬不同處室甚至不同單位，歸檔情況較為復(fù)雜，現(xiàn)有的歸檔時間更顯不足。

（五）歸檔業(yè)務(wù)素質(zhì)要求高

目前，承擔(dān)大項目審計檔案立卷歸檔的具體人員往往不是對審計項目情況最為熟悉的項目主審，有些單位檔案管理隊伍流動性較大，專兼職檔案員自身的檔案專業(yè)知識和審計業(yè)務(wù)水平較為一般，難以適應(yīng)大型審計項目歸檔要求。

二、歸檔管理的發(fā)展趨勢

（一）事后歸檔模式的弊端日益凸顯，全程控制的呼聲越來越高

事后歸檔模式是目前主要的歸檔模式，其諸多弊端正逐漸顯現(xiàn)，相關(guān)研究者和實踐工作者開始探索檔案管理的全程控制，在建設(shè)工程、醫(yī)院等領(lǐng)域，都進行了有益的嘗試并取得了一定成效。審計檔案目前采取的是事后歸檔模式，盡管在審前和審中也有了越來越多的介入，但仍顯不足。

（二）信息技術(shù)在歸檔工作的應(yīng)用越來越普及

信息技術(shù)在檔案行業(yè)的應(yīng)用，有效地提高了檔案管理的效率，減少了工作失誤的發(fā)生，確保了檔案管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和程序化。借助信息技術(shù)進行在線歸檔、云歸檔已經(jīng)在國內(nèi)外開始興起。審計工作的信息化建設(shè)也在不斷推進，審計檔案歸檔工作借助信息技術(shù)的發(fā)展也將躍上新的臺階。

（三）各專業(yè)檔案的歸檔模式體現(xiàn)出其行業(yè)特性

2011年，國家檔案局編制的《國家基本專業(yè)檔案目錄》（第一批和第二批）就包含了100種專業(yè)檔案，各種類的專業(yè)檔案有著不同的行業(yè)特性，歸檔范圍和管理辦法也都有所不同。審計檔案的歸檔模式也隨著審計工作的發(fā)展需要不斷創(chuàng)新，尤其是新常態(tài)下的大型審計項目檔案歸檔模式需要有新的舉措。

三、“嵌入式全程歸檔模式”在大型審計項目中的實施

結(jié)合大型審計項目新常態(tài)為審計檔案歸檔工作帶來的重大影響以及國內(nèi)外關(guān)于歸檔管理的發(fā)展趨勢，我們研究并構(gòu)建了大型審計項目檔案“嵌入式全程歸檔模式”，針對大型審計項目的審計準備、審計實施、審計報告這三個階段的審計文件材料歸檔工作進行“事前介入，事中跟蹤，事后匯總”，將檔案工作嵌入到大型審計項目實施過程，在大型審計項目實施的全程中對檔案工作進行控制。如圖1所示。

我們將大型審計項目的全程分為審前培訓(xùn)、編制審計實施方案、實施審計、跟蹤審理、出具審計報告、審計資料歸檔這六個主要環(huán)節(jié)。在每個環(huán)節(jié)中，檔案工作都要進行深度滲透與嵌入，在完成審計項目的同時也要完成項目檔案的歸檔工作。

（一）審前培訓(xùn)

檔案工作在大型審計項目準備階段就要進行事前介入，加強前端控制。大型審計項目往往由多個單位合作共同完成，不同單位、不同層級對檔案管理的要求不完全一致，在審前培訓(xùn)階段將歸檔要求進行規(guī)范、統(tǒng)一非常有必要。在審前培訓(xùn)內(nèi)容中，將檔案培訓(xùn)納入進來，重點將檔案卷內(nèi)目錄內(nèi)容、歸檔規(guī)范性要求以及項目實施過程中涉及的文書模板等指導(dǎo)性材料提供給所有參審人員，并將立卷歸檔工作列入項目審計實施方案，從而讓審計人員在一開始就強化檔案意識，并在隨后開展的審計項目中按照歸檔要求進行文件材料的形成、收集、整理工作。

（二）編制審計實施方案

在編制審計實施方案時，對審計檔案工作提前籌劃、合理安排，確保歸檔進度與項目實施進度同步。根據(jù)檔案管理規(guī)定，結(jié)合項目實際，制定具體的管理制度，明確審計組長、審計組所在部門負責(zé)人、立卷責(zé)任人和審計組成員在審計現(xiàn)場檔案管理各個環(huán)節(jié)中的工作和責(zé)任。同時，對本階段需歸檔文件材料做出要求。在《審計署審計文件材料立卷歸檔操作規(guī)程》（審辦辦發(fā)〔2013〕14號）中明確規(guī)定，“對本項目的調(diào)查了解記錄（審前所做調(diào)查）”、“審計實施方案”、“調(diào)整審計實施方案”、“審計通知書及送達回證”等作為立項類文件材料進行歸檔。在當前的信息技術(shù)條件下，這些電子文件都是可以做到即時歸檔的，紙質(zhì)文件放入項目專用的文件柜并編入立項類文件材料以備項目終結(jié)后的歸檔。

（三）實施審計

在大型審計項目實施過程中，在項目審計組中設(shè)置兼職檔案員輔助項目主審負責(zé)檔案工作。指定專人對文件材料進行即時收集、整理和立卷，做到邊審計邊收集整理，及時發(fā)現(xiàn)并解決影響項目檔案質(zhì)量的問題，確保文件資料收集的完整性、規(guī)范性。大型審計項目往往涉及多個單位、多個層級，各層級的審計小組要按照審計實施方案的要求，在審計現(xiàn)場完成資料收集、整理工作，電子文件實現(xiàn)即時歸檔，紙質(zhì)文件及時收集整理，妥善保管，為審計終結(jié)及時立卷歸檔、審結(jié)卷成提供保證。歸檔責(zé)任人要將歸檔質(zhì)量檢查和審計質(zhì)量控制緊密結(jié)合，嚴格把關(guān)，確保質(zhì)量。

（四）跟蹤審理

審計工作底稿是審計檔案的重要基礎(chǔ)，在跟蹤審理過程中，審理人員會對審計工作底稿和取證材料進行審理，確保取證的適當性和充分性，可以同時將相關(guān)檔案整理完畢，減少后期檔案的整理時間，也可以避免事后整理時，因負責(zé)歸檔人員不熟悉情況等造成歸檔資料冗余，或時過境遷出現(xiàn)關(guān)鍵性審計證據(jù)遺漏或丟失等情況。在此基礎(chǔ)上，對各層級形成的審計報告進行審核把關(guān)，一方面滿足逐級匯總審計報告的需要；另一方面也完成各層級審計報告歸檔要求。依托金審工程的建設(shè)成果，大力推廣“審計管理系統(tǒng)”（OA）開展網(wǎng)上審理，提高審理的時效性，并將相關(guān)電子文件實現(xiàn)即時歸檔。各審計項目將需審理的資料上傳至OA“項目執(zhí)行管理軟件”，法規(guī)處收到業(yè)務(wù)處提交的審計文書后，使用OA的審理功能對審計文書進行審理，提出審理意見，法規(guī)處負責(zé)人使用OA的審理功能進行簽批。

（五）出具審計報告

審計的最終成果集中體現(xiàn)在審計結(jié)論類文書上，歸檔時采用逆審計程序并結(jié)合文件材料的重要程度排列。其包括14項：上級機關(guān)（領(lǐng)導(dǎo)）對該審計項目的批示（或批示情況說明），審計報告及送達回證，審計決定及送達回證，法制部門對審計報告、審計決定的審理意見，對被審計單位反饋意見采納情況的說明，被審計單位的反饋意見，審計報告征求意見書（含征求意見稿），審計報告、審計決定代擬稿及業(yè)務(wù)部門復(fù)核意見，審計移送處理書（含移送附件）及送達回證，法制部門對審計移送處理書的審理意見，審計處罰決定書及送達回證，審計聽證報告和審計聽證記錄，審計業(yè)務(wù)會議紀要、決定、記錄，對結(jié)論類文件材料的重要管理事項記錄（例如，討論審計報告征求意見稿）。審計結(jié)論類文書在在生成的時候就確定是要歸檔的，電子文件即時歸檔，紙質(zhì)文件妥善保管備用立卷歸檔。

（六）審計資料歸檔

實施大型審計項目檔案“嵌入式全程歸檔模式”，審計項目終結(jié)后，電子檔案已經(jīng)全部即時歸檔，紙質(zhì)檔案在項目實施過程中也已經(jīng)得到及時收集整理與妥善保管，只需要按審計檔案立卷歸檔要求進行排列組卷，編寫卷內(nèi)目錄，填寫卷內(nèi)備考表，經(jīng)業(yè)務(wù)部門負責(zé)人審核簽字、檔案人員檢查驗收后，即可向本機關(guān)檔案管理員辦理移交手續(xù)。檔案管理員使用OA的檔案管理功能，及時收集、審核機關(guān)文書、電子歸檔資料，以及審計項目提交的“現(xiàn)場實施審計系統(tǒng)”O(jiān)A項目檔案數(shù)據(jù)包，并將審核合格的電子資料在規(guī)定時間內(nèi)上報審計署。此外，檔案管理員應(yīng)當及時將當前及以前年度紙質(zhì)檔案進行電子化處理，經(jīng)過整理形成符合規(guī)定的電子檔案，加載到檔案管理軟件中，并在規(guī)定時間內(nèi)上報審計署。

四、審計機關(guān)改進審計檔案歸檔管理的策略

新常態(tài)下的大型審計項目檔案歸檔模式需要創(chuàng)新，根據(jù)“嵌入式全程歸檔模式”的運行機制要求以及歸檔管理的發(fā)展趨勢，審計機關(guān)可以重點從以下幾個方面著手改進審計檔案歸檔管理工作。

（一）制定相關(guān)制度完善歸檔工作

目前在審計檔案管理方面遵循的是《審計機關(guān)審計檔案管理規(guī)定》，還沒有專門針對大型審計項目出臺相關(guān)的統(tǒng)一制度。審計機關(guān)可制定并實施《大型審計項目審計檔案管理制度》，將“嵌入式全程歸檔模式”的相應(yīng)要求在審計項目實施中得到落實，重點包括：在審前培訓(xùn)中納入檔案培訓(xùn)，在大型審計項目審計組中設(shè)置兼職檔案員，審計過程中加強文件材料歸集要求等。

（二）優(yōu)化工作流程實現(xiàn)全程管理

審計機關(guān)需要轉(zhuǎn)變事后歸檔的思維方式和實際操作模式，逐步建立標準化的嵌入式全程歸檔流程。讓原來在審計項目終結(jié)后才開展的歸檔工作提前至審計項目開展過程的每個環(huán)節(jié)，在審計項目的審前培訓(xùn)、編制審計實施方案、實施審計、跟蹤審理、出具審計報告、審計資料歸檔等審計工作流程中嵌入檔案工作。

（三）加強資源建設(shè)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

大型審計項目檔案歸檔工作的改進需要加強資源建設(shè)，尤其是人力資源的建設(shè)。審計機關(guān)應(yīng)引進和吸收專業(yè)檔案人才，加強現(xiàn)有專兼職檔案人員的培訓(xùn)，對專兼職檔案人員提出具體的選用標準。新常態(tài)下的大型審計項目檔案歸檔工作對檔案人員提出了更高的素質(zhì)要求，檔案工作不是被動接收檔案，而是主動嵌入到審計項目中去，加強前端控制和全程管理。

（四）利用信息技術(shù)提升歸檔質(zhì)效

為了實現(xiàn)大型審計項目電子文件材料的即時歸檔，審計機關(guān)需要加大審計檔案信息系統(tǒng)開發(fā)利用的力度，實現(xiàn)與現(xiàn)有審計信息系統(tǒng)的有效對接，在使用審計信息系統(tǒng)生產(chǎn)審計文件材料的同時按照歸檔要求同步進行電子歸檔。信息技術(shù)應(yīng)成為審計業(yè)務(wù)工作中的一把利劍，[4]借助信息技術(shù)進行電子歸檔，不僅能夠記錄審計成果，更能真實地再現(xiàn)審計過程。審計檔案信息系統(tǒng)與審計信息系統(tǒng)的對接應(yīng)由國家審計署統(tǒng)一組織和規(guī)劃，避免各級審計機關(guān)各自為政，在重復(fù)建設(shè)的同時出現(xiàn)不規(guī)范、不標準的現(xiàn)象。

（五）結(jié)合審計實務(wù)改進檔案管理

審計質(zhì)量管理與檔案質(zhì)量管理本質(zhì)上是一致的。審計機關(guān)需要重點加強大型審計項目現(xiàn)場管理，建立健全科學(xué)的審計現(xiàn)場管理機制，明確各主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，建立和完善有效的審計現(xiàn)場管理考核評價體系，客觀地反映審計現(xiàn)場管理的狀況，健全和強化對審計現(xiàn)場操作關(guān)鍵點的控制和規(guī)范。[5]此外，改進跟蹤審理方式方法，加強審中檔案收集工作檢查，強化立卷歸檔的組織管理。

*本文為2015年度國家檔案局科技項目“新常態(tài)下的大型審計項目檔案歸檔模式創(chuàng)新研究”（項目編號：2015-R-08）的研究成果之一。

注釋及參考文獻：

[1]中華人民共和國審計署，國家檔案局印發(fā)《審計機關(guān)審計檔案管理規(guī)定》[EB/OL]. [2015-12-4]. http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992165/n1993676/ 3234504.html.

[2]馬艷飛，朱立輝.大型審計項目數(shù)據(jù)采集匯總“階段工作法”探析[J].中國內(nèi)部審計，2012（8）：90-92.

[3]中華人民共和國審計署.2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果[EB/OL]. [2015-12-4]. http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/ 3432165.html.

[4]胡小峰.審計檔案信息化的建設(shè)與應(yīng)用[J].蘭臺世界，2011（Z2）：136-137.

[5]遼寧省審計學(xué)會課題組.加強審計現(xiàn)場管理的對策研究[J].審計研究，2010（2）：11-14.