新《立法法》視角下山東地方立法問(wèn)題研究

梁超

【摘要】：工業(yè)在發(fā)展，環(huán)境在污染。海洋環(huán)境污染一直是困擾各沿海城市的一大難題，在新《立法法》出臺(tái)的形勢(shì)下，各沿海設(shè)區(qū)的市多了一把治理海洋環(huán)境污染的利器——立法權(quán)。

【關(guān)鍵詞】：海洋;環(huán)境保護(hù);立法

1.新《立法法》關(guān)于地方立法權(quán)的定位分析

1.1地方立法權(quán)的法律規(guī)定

新修訂的《立法法》第七十二條明確規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！笨梢钥闯?，新《立法法》擴(kuò)展了擁有地方立法權(quán)的范圍，同時(shí)，地方立法權(quán)的行使領(lǐng)域也是有限制的，新《立法法》對(duì)地方立法權(quán)的實(shí)施邊界做了界定，即設(shè)區(qū)的市只能對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等特定領(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行地方立法。

1.2地方立法權(quán)的法理分析

立法作為國(guó)家發(fā)揮職能的一種重要手段，能夠?qū)?guó)家意志上升為法律，“是體現(xiàn)國(guó)家職能和作用的必要手段和具體形式”[1]，并且實(shí)現(xiàn)對(duì)特定領(lǐng)域的管理和控制。地方擁有立法權(quán)，能夠?qū)⑻囟I(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化處理，使得地方的意志上升地方性法律，在法律的框架下運(yùn)行。新《立法法》明確賦予設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)，就是在追求一種地方事務(wù)管理的高效性和便宜性，這種因地制宜的立法規(guī)定，對(duì)于我國(guó)立法工作的進(jìn)一步完善以及實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的的實(shí)現(xiàn)具有極大的促進(jìn)作用。

2.山東省海洋環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)狀及其面臨的問(wèn)題

2.1山東省海洋環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)狀

從當(dāng)前我省海洋環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀來(lái)看，海洋環(huán)境保護(hù)法律體系已基本建成。為了進(jìn)一步提高海洋環(huán)境保護(hù)法律的可操作性，以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為法律依據(jù)并結(jié)合我省的海洋環(huán)境實(shí)情，制定了《山東省海域使用管理?xiàng)l例》、《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》、《山東省海洋和海岸工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件。此外，又頒布了《山東省海洋功能區(qū)劃》、《山東省碧海行動(dòng)計(jì)劃》和《山東省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《山東省渤海海洋環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》等一系列海洋保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃，這對(duì)于強(qiáng)化海洋環(huán)境治理與保護(hù)，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到重要的作用。[2]雖然我省的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系初成體系，但是對(duì)于有些可能影響海洋環(huán)境保護(hù)的行為仍然未予以規(guī)制，例如，現(xiàn)行的法律法規(guī)尚未對(duì)圍海造田等海岸工程項(xiàng)目的專業(yè)咨詢和審批、工程現(xiàn)場(chǎng)勘查和管理進(jìn)行具體明確的規(guī)定。同時(shí)，有關(guān)海洋漁業(yè)、旅游資源的開(kāi)發(fā)、利用與管理規(guī)定，也同樣缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。

此外，青島市作為較大的市，先后頒布了《青島近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（已廢止）、《青島市海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》兩部關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的地方法律。經(jīng)過(guò)兩次立法，青島市積累了豐富的海洋環(huán)境立法立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)上級(jí)立法進(jìn)行了查缺補(bǔ)漏，進(jìn)行了完善。原則性規(guī)定予以細(xì)化，立法明確且實(shí)施性較強(qiáng)，還根據(jù)青島當(dāng)?shù)靥厣M(jìn)行了針對(duì)性立法，為兄弟市如煙臺(tái)等地市海洋環(huán)境保護(hù)立法提供了模板。

2.2地方海洋環(huán)境保護(hù)立法面臨的問(wèn)題

首先，是如何處理保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的矛盾，立法不能“一邊倒”而要兩手抓。在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，不能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何做到兩者的有機(jī)協(xié)調(diào)，以法律引導(dǎo)環(huán)保型經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展道路是環(huán)境立法的共同問(wèn)題。其次，則是如何保證立法質(zhì)量問(wèn)題，煙臺(tái)等剛獲得立法權(quán)的地市，經(jīng)歷的是從無(wú)到有的過(guò)程，萬(wàn)事開(kāi)頭難，立法經(jīng)驗(yàn)匱乏，立法隊(duì)伍不齊，難以保證立法質(zhì)量。再次，海洋環(huán)境保護(hù)立法不同于普通的立法，海洋環(huán)境污染范圍廣，不好控制，兩地甚至多地立法相沖突的現(xiàn)象會(huì)時(shí)有發(fā)生，難以確保地方法制在宏觀層面的統(tǒng)一性。最后，地方立法權(quán)，不可避免地會(huì)存在地方保護(hù)主義的問(wèn)題，這種對(duì)于地方保護(hù)的做法會(huì)使得地方立法工作面臨著惡性循環(huán)的局面，不利于地方立法設(shè)置的初衷和價(jià)值追求。

3.山東省地方海洋環(huán)境保護(hù)立法的建議

根據(jù)現(xiàn)行立法法對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)定，結(jié)合海洋環(huán)境保護(hù)立法面臨的問(wèn)題以及青島市及其他相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出以下針對(duì)性的立法建議。

3.1體現(xiàn)地域特色

地方關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的立法必須體現(xiàn)山東省的地域特色，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)是國(guó)家發(fā)展壯大海洋經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略部署，落實(shí)到立法的地域特色上來(lái)，有效針對(duì)山東省狀況進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)的立法工作。新《立法法》明確規(guī)定地方立法權(quán)，其目的在于根據(jù)地方特色，因地制宜的制定適用于本地實(shí)際的立法，最大限度的實(shí)現(xiàn)法律的有效實(shí)施。煙臺(tái)市應(yīng)有針對(duì)性地進(jìn)行立法規(guī)制，重點(diǎn)領(lǐng)域、環(huán)境污染重災(zāi)區(qū)，可以專門(mén)規(guī)制。海洋污染的主要來(lái)源是陸地排污，可以對(duì)排污治理在不違背上位法的前提下著重予以規(guī)定，對(duì)于萊州灣[3]重點(diǎn)污染區(qū)域可以專門(mén)規(guī)制，效仿青島市對(duì)膠州灣的專章規(guī)定，因地制宜地進(jìn)行立法規(guī)制。山東省其他地方在進(jìn)行相應(yīng)的海洋環(huán)境保護(hù)立法過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)以此為基點(diǎn)，充分地發(fā)揮山東省的地方特色，確保海洋環(huán)境的保護(hù)工作落實(shí)到位。

3.2具有現(xiàn)實(shí)可操作性

即便地方具有立法權(quán)，但是必須保障所立的法具有現(xiàn)實(shí)可操作性，行使地方立法權(quán)要做到實(shí)事求是。徒法不足以自行，立法只有落實(shí)到實(shí)際中去才具有價(jià)值，地方立法必須落實(shí)到實(shí)踐中去，指導(dǎo)實(shí)踐的開(kāi)展。地方立法應(yīng)當(dāng)遵從上位法，但不是一味的抄襲，而應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以明確，難以實(shí)施的原則性的法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，使其可以得以實(shí)施，實(shí)現(xiàn)立法的價(jià)值。上位法有規(guī)定的，且可實(shí)施性較強(qiáng)，則無(wú)需重復(fù)立法，浪費(fèi)立法資源。山東省沿海地區(qū)海域污染問(wèn)題相對(duì)較為嚴(yán)重，對(duì)此進(jìn)行的海洋環(huán)境保護(hù)的立法必須具有切實(shí)有效性，能夠?qū)τ谘睾?wèn)題的問(wèn)題解決起到實(shí)質(zhì)性的作用，才能體現(xiàn)地方立法的價(jià)值和意義。

3.3保障立法的高質(zhì)量

處于新《立法法》的新時(shí)期，應(yīng)當(dāng)將精力集中于制定高質(zhì)量的地方立法，尤其處于全國(guó)重要地位的山東省，地方立法工作對(duì)其他省份也具有極大的借鑒意義。因此，煙臺(tái)市要做到高質(zhì)量地立法，實(shí)現(xiàn)立法的規(guī)范化，即根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)和規(guī)章的已有規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的立法，不可超越立法權(quán)限，亦不能違反上位法，避免立廢法，做到上下統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)地方立法智庫(kù)的建設(shè)，從各高校優(yōu)秀教師、研究生、博士生中選拔，建立地方立法人才庫(kù)，為地方立法獻(xiàn)言獻(xiàn)策;在社會(huì)針對(duì)性地招聘法律專業(yè)人才，補(bǔ)充地方立法隊(duì)伍，切實(shí)保障山東省海洋環(huán)境保護(hù)完善立法。

3.4符合國(guó)家相關(guān)政策

《立法法》規(guī)定的設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)，在追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，地方難免會(huì)首先考慮到地方利益，而不是著眼于大局利益。山東省關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的立法工作，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策和文件精神，地方立法是服務(wù)于地方的，但是在宏觀層面屬于國(guó)家立法的組成部分，應(yīng)當(dāng)具有立足地方、服務(wù)全國(guó)的意識(shí)，煙臺(tái)市海洋環(huán)境保護(hù)立法更應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)使命，克服和避免的地方保護(hù)主義的傾向，將海洋環(huán)境保護(hù)立法的關(guān)注重點(diǎn)放到如何確保海洋環(huán)境的切實(shí)保護(hù)、海洋資源的有序開(kāi)發(fā)和有效管理上，同時(shí)注重與周?chē)鞘辛⒎ǖ南嗷f(xié)調(diào)和統(tǒng)一，最大限度的防止出現(xiàn)地方立法扯皮和沖突的現(xiàn)象出現(xiàn)。

注釋：

[1]沈宗靈，《法理學(xué)》（第四版），北京大學(xué)出版社，第235頁(yè)。

[2]趙彥彬：“山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究”，載《菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

[3]國(guó)家海洋局在2014《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告》指出，遼東灣、渤海灣和萊州灣成為海水污染重災(zāi)區(qū)。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈宗靈.法理學(xué)（第四版）[M].北京大學(xué)出版社，2014.

[2]湯唯，畢可志等著.地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想[M].北京大學(xué)出版社，2006.

[3]趙彥彬.山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究[J].菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）.

[4]楊倫慶.關(guān)于修訂我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法的若干思考[J].海洋信息，2015（1）.