我國(guó)失地農(nóng)民城市化保障機(jī)制創(chuàng)新研究

姜軍　董娟

摘要：在新型城鎮(zhèn)化的背景下，失地農(nóng)民城市化問(wèn)題愈加嚴(yán)重，解決失地農(nóng)民問(wèn)題的有效途徑是提出完善的失地農(nóng)民城市化保障機(jī)制。完善的保障機(jī)制有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，對(duì)于社會(huì)進(jìn)步也具有重要意義。文章首先分析了全國(guó)失地農(nóng)民城市化保障問(wèn)題的現(xiàn)狀，然后借鑒國(guó)外及港臺(tái)地區(qū)較為成功的同類(lèi)狀況保障安置經(jīng)驗(yàn)，提出了一套基于安置補(bǔ)償金分類(lèi)分期使用的失地農(nóng)民城市化保障創(chuàng)新機(jī)制。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；城市化；保障機(jī)制；創(chuàng)新

一、引言

失地農(nóng)民城市化是指在新型城鎮(zhèn)化的背景下，失地農(nóng)民在失去賴(lài)以生存的土地后逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，與城市居民享受同等待遇的過(guò)程。失地農(nóng)民為城鎮(zhèn)化的進(jìn)程做出了巨大犧牲，政府和用地企業(yè)有義務(wù)解決其生存問(wèn)題，為其生活提供保障。但是，近年來(lái)因社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致征地規(guī)模逐漸擴(kuò)大，失地農(nóng)民的數(shù)量亦隨之增加，同時(shí)由于現(xiàn)存社會(huì)保障制度不完善，農(nóng)民自身素質(zhì)較低等原因，導(dǎo)致失地農(nóng)民較難適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，城市化問(wèn)題嚴(yán)重，生活缺乏保障，因此，如何解決失地農(nóng)民城市化保障問(wèn)題已成為新型城鎮(zhèn)化必須首要考慮的問(wèn)題。

二、我國(guó)失地農(nóng)民城市化保障機(jī)制現(xiàn)狀

（一）征地補(bǔ)償不合理

目前，我國(guó)現(xiàn)有的征地補(bǔ)償費(fèi)如表1所示。由表1可知，目前現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要以年產(chǎn)值為基準(zhǔn)，通過(guò)計(jì)算年產(chǎn)值來(lái)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)，以這種計(jì)算方法計(jì)算的征地補(bǔ)償費(fèi)僅僅考慮了失地農(nóng)民因土地被征收而造成的直接損失，而對(duì)于其他因此造成的相關(guān)損失，則未考慮，例如相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償費(fèi)、干擾補(bǔ)償損失費(fèi)等，由此可見(jiàn)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。同時(shí)，由于現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制不完善，導(dǎo)致部分地方的分配比例非常不合理，失地農(nóng)民作為主要的征地受害者，應(yīng)得到最大比例的征地補(bǔ)償費(fèi)，但是現(xiàn)實(shí)是失地農(nóng)民僅能得到5%～10%的征地補(bǔ)償費(fèi)，該補(bǔ)償金根本無(wú)法保證失地農(nóng)民的基本生活。總之，現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿(mǎn)足人們的生存需求，必須制定嚴(yán)格合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保失地農(nóng)民的生活無(wú)憂(yōu)。

（二）保障體系較單一

雖然我國(guó)規(guī)定的失地農(nóng)民保障方式多種多樣，主要包括貨幣補(bǔ)償安置，留地安置，就業(yè)安置，社會(huì)保障補(bǔ)償安置，住房安置等。然而，根據(jù)實(shí)際調(diào)查可知，目前國(guó)內(nèi)在進(jìn)行失地農(nóng)民的城市化保障安置時(shí)，實(shí)際用到的安置方式僅有一種，即主要采用一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置，保障體系比較單一。

貨幣安置方式操作簡(jiǎn)便，補(bǔ)償安置費(fèi)較高，短期內(nèi)獲得較高的收益，居民比較愿意采用此種安置方式，但是一次性貨幣安置方式存在的弊端也較多。貨幣安置沒(méi)有從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，農(nóng)民失去土地相當(dāng)于失去工作、基本的社會(huì)保障以及未來(lái)的養(yǎng)老保障，雖然一次性的貨幣安置可以短時(shí)間內(nèi)讓農(nóng)民過(guò)上富裕的日子，但是一段時(shí)間之后，沒(méi)有穩(wěn)定工作的農(nóng)民生活失去保障，可持續(xù)生活受到威脅。在“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，社保無(wú)份”的狀況下，農(nóng)民勢(shì)必會(huì)為了生存引發(fā)動(dòng)亂，因此一次性貨幣安置不利于社會(huì)穩(wěn)定。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，失地農(nóng)民的安置應(yīng)該采取多種模式結(jié)合的方式，可以將貨幣安置與其他安置方式結(jié)合起來(lái)，例如拿出一部分補(bǔ)償款用于為村民辦理養(yǎng)老等保險(xiǎn)以及就業(yè)培訓(xùn)等。美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)香港、臺(tái)灣等地的失地農(nóng)民城市化保障機(jī)制已相對(duì)比較完善，可以借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)。

三、國(guó)外及香港、臺(tái)灣地區(qū)可借鑒經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)外可借鑒經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外的土地屬私有制，且征地制度已經(jīng)有完善的法律保障，故其因征地導(dǎo)致的失地農(nóng)戶(hù)無(wú)法生存的狀況極少發(fā)生。當(dāng)然，另一重要原因在于國(guó)外關(guān)于失地農(nóng)民的城市化保障機(jī)制比較成熟，對(duì)于完善我國(guó)失地農(nóng)民的城市化保障機(jī)制具有重要的借鑒意義。

國(guó)外政府的失地農(nóng)民城市化保障機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在兩方面：一是征地補(bǔ)償合理；二是堅(jiān)持“授人以魚(yú)不如授人以漁”的方針，主要通過(guò)提高農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)保障其日常生活。例如，英國(guó)政府除按照土地的市場(chǎng)交易價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償外，同時(shí)注重對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高工作技能，通過(guò)提高農(nóng)民自身的就業(yè)素質(zhì)保障農(nóng)民的生活；美國(guó)的做法與英國(guó)相似，但是比起英國(guó)更為合理，失地農(nóng)戶(hù)獲得補(bǔ)償更多，美國(guó)失地農(nóng)民的補(bǔ)償由當(dāng)前市場(chǎng)交易價(jià)格和可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值組成，同時(shí)可享受一定的稅收優(yōu)惠，且美國(guó)政府會(huì)安排就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民自身的素質(zhì)以緩解就業(yè)壓力，完善失地農(nóng)民城市化保障機(jī)制；相比較中國(guó)，日本的社會(huì)保障體系相當(dāng)完善，一方面，失地農(nóng)民可通過(guò)參加各種技能培訓(xùn)提升自身能力，有效解決就業(yè)問(wèn)題，另一方面，完善的社會(huì)保障機(jī)制可保障失地農(nóng)民的基本生活，保證失地農(nóng)民無(wú)后顧之憂(yōu)。

國(guó)外很多發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于失地農(nóng)戶(hù)城市化保障問(wèn)題均取得一定的成果，其中德國(guó)在社會(huì)保障制度和就業(yè)培訓(xùn)兩方面比較成功，值得我們借鑒學(xué)習(xí)。德國(guó)是首個(gè)建立社會(huì)保障制度的國(guó)家，其社會(huì)保障體系是經(jīng)過(guò)基本生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等是一步一步逐漸建立起來(lái)的，最終確保每個(gè)公民均能享受到完善的社會(huì)保障，保證居民生活無(wú)憂(yōu)。在就業(yè)方面，德國(guó)為了保證就業(yè)率，注重加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，政府每年財(cái)政撥款80多億馬克用于就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的就業(yè)技能，確保失地農(nóng)戶(hù)可以適應(yīng)相應(yīng)的崗位。

（二）香港、臺(tái)灣地區(qū)可借鑒經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于失地農(nóng)民的城市化保障機(jī)制相對(duì)比較完善，可以為完善我國(guó)大陸地區(qū)的保障機(jī)制提供一定的經(jīng)驗(yàn)。香港征地時(shí)，政府不僅給予失地農(nóng)民當(dāng)日市價(jià)的土地賠償金，而且對(duì)于被征土地所包括的農(nóng)作物、家禽等損失也會(huì)進(jìn)行賠償，務(wù)必保證被征農(nóng)民的合法權(quán)益受到保護(hù)，盡量降低農(nóng)民利益的損傷程度；臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于征地賠償?shù)姆ㄒ?guī)較多，所定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，但是其基本原則為土地補(bǔ)償費(fèi)除了基本的地價(jià)補(bǔ)償外還必須包括地上附著物的賠償以及因征地對(duì)其他土地造成的損傷的補(bǔ)償?shù)取８叟_(tái)地區(qū)的失地農(nóng)民安置措施表明，應(yīng)盡可能公平地對(duì)待失地農(nóng)民，這里公平不僅僅是指應(yīng)該按照市場(chǎng)交易價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而且還應(yīng)考慮到農(nóng)民因征地受到的其他損失，政府必須將這些損失因素都考慮進(jìn)去，盡量保證農(nóng)民日后的生活無(wú)憂(yōu)，做到以人為本。

綜合比較國(guó)外及港臺(tái)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)：首先，征地補(bǔ)償價(jià)格較高，均以市場(chǎng)交易價(jià)格為基準(zhǔn)，有的甚至增加其他額外的補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)與土地市場(chǎng)交易類(lèi)似。這種做法可以保證失地農(nóng)民的基本生活，為失地農(nóng)民的生活提供保障，同時(shí)可以保證土地資源的合理利用，避免浪費(fèi)。其次，為了保障失地農(nóng)民的基本生活，建立完善的社會(huì)保障體系，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。健全的社會(huì)保障體系可以減少失地農(nóng)民對(duì)生活的擔(dān)憂(yōu)，可保障農(nóng)民的生存，有效緩解就業(yè)壓力。最后，注重失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)。失地農(nóng)民自身的素質(zhì)較低是其就業(yè)困難的根本原因，對(duì)其進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，提高文化素質(zhì)以及專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，可以增加就業(yè)的機(jī)會(huì)，是保證失地農(nóng)民就業(yè)的直接有效的措施。

四、基于分類(lèi)分期使用補(bǔ)償金的城市化保障機(jī)制建議

（一）制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國(guó)外及港臺(tái)地區(qū)失地農(nóng)民城市化保障的成功經(jīng)驗(yàn)，可以看出國(guó)外以及香港臺(tái)灣地區(qū)比較注重保障農(nóng)民的權(quán)益，盡可能給予農(nóng)民合法合理的補(bǔ)償，不僅補(bǔ)償農(nóng)民失去的土地價(jià)值，而且將農(nóng)民因征地受到的其他損失也計(jì)算在內(nèi)，確保農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不低于原有的生活水平。

因此，根據(jù)國(guó)外及港臺(tái)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)政府在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以考慮除征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等四項(xiàng)費(fèi)用以外的其他補(bǔ)助費(fèi)，例如相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償費(fèi)、干擾補(bǔ)償損失費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)以市場(chǎng)交易價(jià)格為基準(zhǔn)，基于“公平公正”為原則進(jìn)行評(píng)估?？傊?，征地補(bǔ)償應(yīng)做到以人為本，切實(shí)考慮失地的生活需求，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保失地農(nóng)民的生活無(wú)憂(yōu)。

（二）建立多元化的保障體系

根據(jù)國(guó)外較成功經(jīng)驗(yàn)，為了解決我國(guó)失地農(nóng)民的城市化保障問(wèn)題，應(yīng)該建立多元化的保障體系，創(chuàng)新城市化保障機(jī)制。本文以分類(lèi)分期使用安置補(bǔ)償金的創(chuàng)新理念為基礎(chǔ)，將安置補(bǔ)償金劃分為三個(gè)部分，通過(guò)分類(lèi)使用，分期支付的方式建立一套創(chuàng)新的失地農(nóng)民城市化保障機(jī)制來(lái)緩解失地農(nóng)民的生存壓力（如圖1所示）。

分類(lèi)使用即將征地補(bǔ)償金劃分為完善社會(huì)保障體系，完善就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，支付農(nóng)民征地補(bǔ)償金等三個(gè)不同的部分進(jìn)行使用；分期支付即將各類(lèi)費(fèi)用交給私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，按期支付相關(guān)費(fèi)用，確保征地補(bǔ)償金合理合法使用，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，避免克扣失地農(nóng)民補(bǔ)償金的事件發(fā)生。

1. 完善社會(huì)保障體系

完善的社會(huì)保障體系可以從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度保障失地農(nóng)民的生活，有效緩解失地農(nóng)民的就業(yè)壓力，對(duì)于解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題意義重大。

根據(jù)德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，醫(yī)療、養(yǎng)老、基本保障是社會(huì)保障體系最基本的三項(xiàng)內(nèi)容，因此完善社會(huì)保障體系主要以上三方面做起。結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情，完善社會(huì)保障體系的具體做法為：在失地農(nóng)民找到工作之前，社會(huì)保障金一部分由政府補(bǔ)貼，其余部分從征地補(bǔ)償金中抽取。根據(jù)德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，1/3社會(huì)保障金由政府負(fù)擔(dān)，但是結(jié)合我國(guó)的特殊情況，失地農(nóng)民的社會(huì)保障金由政府負(fù)擔(dān)一大部分，因此，建議此部分補(bǔ)償金不超過(guò)5%。將社會(huì)保障金交給私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，并設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保失地農(nóng)民的社會(huì)保障金按期支付，合理利用。保證失地農(nóng)民可以享受與城鎮(zhèn)居民同等水平的社會(huì)保障：退休者可以按時(shí)保量地領(lǐng)取養(yǎng)老金，所有居民均可享受公費(fèi)醫(yī)療，暫時(shí)無(wú)法工作的人們可以享受基本的生活保障，確保失地農(nóng)民生活無(wú)憂(yōu)。在失地農(nóng)民找到工作后，其社會(huì)保障金由所在企業(yè)負(fù)責(zé)，政府也可適當(dāng)給予一定的補(bǔ)助。

2. 完善就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制

根據(jù)國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，要完善我國(guó)失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)制，提高就業(yè)率，必須注重加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，這是保證失地農(nóng)民就業(yè)率的重要舉措。國(guó)外著名的舒爾茨經(jīng)濟(jì)理論亦驗(yàn)證了這個(gè)道理，舒爾茨認(rèn)為勞動(dòng)力的素質(zhì)在生產(chǎn)發(fā)展中具有舉足輕重的作用，提出應(yīng)該通過(guò)教育、培訓(xùn)等形式加強(qiáng)勞動(dòng)者的人力資本投資，通過(guò)這種方式不僅可以提高勞動(dòng)者就業(yè)素質(zhì)以及就業(yè)機(jī)會(huì)，而且可以以更快的速度實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。因此建議提取一部分征地補(bǔ)償金用于完善就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)的力度（見(jiàn)圖1）。根據(jù)有關(guān)規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照職工工資總額的1.5%～2.5%提取職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，以此作為基準(zhǔn)，建議此部分資金比例不超過(guò)3%。

完善就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制是失地農(nóng)民就業(yè)安置的重中之重，注重就業(yè)培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的有效措施。完善就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制應(yīng)遵循失地農(nóng)民的就業(yè)意愿，對(duì)于愿意參與培訓(xùn)的居民一定盡可能滿(mǎn)足他們的就業(yè)意愿，若居民愿意接受高層次勞動(dòng)者的就業(yè)培訓(xùn)，可安排他們參與，但是為了保障就業(yè)質(zhì)量可以安排一定的考核，通過(guò)考核的人可以安排就業(yè)，不通過(guò)的繼續(xù)培訓(xùn)或者安排其他崗位，如果居民想從事保潔、保安、綠化等體力勞動(dòng)，也應(yīng)安排一定的就業(yè)培訓(xùn)，提高就業(yè)素質(zhì)。對(duì)于不愿意參與培訓(xùn)的失地農(nóng)民，若居民想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)，則盡可能就近安排其從事農(nóng)業(yè)，假如居民愿意自主創(chuàng)業(yè)，政府應(yīng)該提供一定的資金、法律幫助等?？傊?，通過(guò)完善就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，盡可能提高失地農(nóng)民自身的就業(yè)素質(zhì)以及創(chuàng)業(yè)能力，進(jìn)而提高失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解就業(yè)壓力，保障社會(huì)安定。

3. 分期支付農(nóng)民征地補(bǔ)償金

為了避免一次性支付農(nóng)民征地補(bǔ)償金的弊端，建議分期支付農(nóng)民的征地補(bǔ)償金，在扣除社會(huì)保障金及就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)之后，其余92%的征地補(bǔ)償金應(yīng)分期發(fā)放。具體做法為：建立成立由非政府官員組成的專(zhuān)門(mén)的資金管理機(jī)構(gòu)，將剩余的農(nóng)民征地補(bǔ)償金交由機(jī)構(gòu)管理。在失地農(nóng)民的工作尚未穩(wěn)定前，機(jī)構(gòu)按月向農(nóng)民發(fā)放征地補(bǔ)償金，根據(jù)各市最低工資標(biāo)準(zhǔn)，每月支付不低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)助；在確保失地農(nóng)民的工作穩(wěn)定（穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)為工作滿(mǎn)2年）后3個(gè)月內(nèi)將剩余的征地補(bǔ)償金全部發(fā)放給農(nóng)民，不得拖欠。同時(shí)，對(duì)于需要交納學(xué)費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等特殊情況的家庭，在情況屬實(shí)下可多發(fā)放一些補(bǔ)償金。

綜上所述，以征地補(bǔ)償金分類(lèi)分期使用為基礎(chǔ)建立一套完善的多元化就業(yè)安置機(jī)制對(duì)于解決失地農(nóng)民就業(yè)安置問(wèn)題意義重大。不僅避免了一次性貨幣補(bǔ)償安置方式的弊端，提高了失地農(nóng)民的就業(yè)率，同時(shí)可以有效緩解政府的資金壓力，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，是解決失地農(nóng)民就業(yè)安置問(wèn)題的有效措施。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，失地農(nóng)民城市化問(wèn)題急需解決。借鑒國(guó)外及港臺(tái)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，可知提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償費(fèi)用，完善社會(huì)保障體系，重視就業(yè)培訓(xùn)，分期支付補(bǔ)償金，建立多元化的失地農(nóng)民城市化保障體制是解決失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題的有效措施。因此，解決我國(guó)失地農(nóng)民城市化保障問(wèn)題應(yīng)從提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善社會(huì)保障體系、完善就業(yè)培訓(xùn)制度等方面做起，以此為基礎(chǔ)建立分類(lèi)分期使用安置補(bǔ)償金的城市化保障創(chuàng)新機(jī)制。

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（作者單位：北京建筑大學(xué)）