試論新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)滯后的原因

晉龍濤

摘 要：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在不少地區(qū)都存在著建設(shè)跟不上規(guī)劃的滯后性問題，原因在于其定位不清晰、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約、強制因素過多而自愿因素欠缺、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)從業(yè)人者的身份化（或固定化）等。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；強制因素；自由

中圖分類號：G812.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0025-02

自新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推行以來，取得了巨大的成就，但也存在諸如建設(shè)滯后的問題，其原因有多個方面，具體如下。

一、定位不清晰

新型農(nóng)村社區(qū)不僅僅是簡單的去農(nóng)村化和單純的城市化，而是在城鄉(xiāng)一體化理念的指導(dǎo)下農(nóng)村的現(xiàn)代化、新型化、宜居化。目前如火如荼展開的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)多是停留在農(nóng)村人住樓房、住洋房的簡單認知層面。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是既有城市的各項功能又充分考慮了農(nóng)村的特色，是二者的完美結(jié)合。但在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中大多存在著定位不清晰的現(xiàn)象。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅僅是物質(zhì)層面的現(xiàn)代化，還包括制度、精神層面的建設(shè)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅僅有花園洋房，更應(yīng)當有團結(jié)一致、治理完善的自治機制。

由于重農(nóng)抑商和編戶齊民制度的長期存在，傳統(tǒng)中國社會就是一個放大了的鄉(xiāng)村社會，這種社會就像費孝通先生所言，是一個有著差序格局的熟人社會，除了賦稅之外，基本就是王權(quán)不下縣。鄉(xiāng)村社會或社區(qū)是由缺乏流動的農(nóng)民自我管理的。然而，由于時過境遷，中國已由小農(nóng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，盡管有戶籍制度的存在，農(nóng)民已無法被固定在特定的鄉(xiāng)村之中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就應(yīng)適應(yīng)這一趨勢，而非傳統(tǒng)缺乏流動的模式。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約

劃分城市和農(nóng)村，區(qū)分“村民”和“市民”，是一個離我們并不久遠的體制性措施，直到現(xiàn)在，我們?nèi)匀簧钌钍芷溥z毒之害。自1958年戶口登記條例實施以來，城市與鄉(xiāng)村就被人為的割裂開來。由于認為農(nóng)民能自給自足，而城市無法提供糧食等農(nóng)產(chǎn)品，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民保障等方面偏向城鎮(zhèn)，但是忽略了城市工商業(yè)生產(chǎn)財富更多，而農(nóng)業(yè)則是低產(chǎn)值產(chǎn)業(yè)，造成了城鄉(xiāng)之間的鴻溝存在。由于制度的傾斜，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元對立愈發(fā)明顯，城鄉(xiāng)居民的生活水平差距日益拉大。

（一）戶籍制度及其附屬福利的存在，造成了今日農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的落后

城市化是歷史的必然，城市人口集中而且吸納國家絕大部分人口，采用功利主義建設(shè)更為發(fā)達的基礎(chǔ)設(shè)施這一方式本無問題。但由于我國早先定下的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)政策以及形成的戶籍制度使得基礎(chǔ)設(shè)施偏重城市，嚴格限制農(nóng)民進城，使農(nóng)民無法享受城市的基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障等。如果不限制農(nóng)民進城，即使基礎(chǔ)設(shè)施偏重城市，也不會帶來嚴重的問題，因為農(nóng)民可以自由選擇變?yōu)槭忻?；如果我國城市人口早早占?jù)絕大多數(shù)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較差些問題也不大；如果農(nóng)村人口大為減少，其財富也就更為集中，即使沒有國家的投入，農(nóng)民自己也能提高基礎(chǔ)建設(shè)以改善社會生活。然而，這只是假設(shè)，農(nóng)村人口多、財富少，即使國家投入多，也會由于農(nóng)村村莊分散、人口眾多而造成僧多粥少的局面。近幾年，隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，國家雖然加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但已難以挽回農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)落后的局面。實際的基礎(chǔ)建設(shè)也差強人意，很多鄉(xiāng)村生活環(huán)境依舊臟、亂、差，依然有大量農(nóng)村居民還未能有效享受到經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來的成果。2015年全國人代會閉幕后李克強總理會見中外記者時說，按照世界銀行的標準，中國還有近2億貧困人口。這些人口絕大部分都在鄉(xiāng)村。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，使得新型農(nóng)村社區(qū)受到多方面的制約

雖然國家對農(nóng)村基層采取放權(quán)讓利政策，但如果不打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，放權(quán)讓利不會使得農(nóng)村社會共同體與城市社區(qū)有同樣的發(fā)展權(quán)利，如李昌平先生所言，現(xiàn)在的的制度如產(chǎn)權(quán)、財政、社保、金融、稅收、資源配置、教育醫(yī)療、就業(yè)、工資、土地、干部、法律、科技推廣、市場主體、戶籍、招標、監(jiān)督、代表十八種，種種都是農(nóng)村資源的“抽水機”。只是簡單的放權(quán)讓利，而不從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，新型農(nóng)村社區(qū)就難以建立。

（三）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消除仍然需要時日

改革開放以來，國家在消除城鄉(xiāng)差異推行了一系列改革措施，如糧食保護價、糧食補貼、老年補助等，尤其是最近幾年對戶籍制度本身的改革幅度較大，在體制上城鄉(xiāng)差距日益減少，一體化明顯增強。然而迄今為止，由于戶籍制度沒有根本改變，城鄉(xiāng)之間的二元化并沒有完全消除。

2016年春節(jié)前夕，一篇名為《一個農(nóng)村兒媳眼中的鄉(xiāng)村圖景》的文章在網(wǎng)絡(luò)上被刷屏，其原因就在于人們感到城市日益光鮮亮麗，農(nóng)村日益凋敝，農(nóng)村的頹敗好像無法改變一樣。所以，要建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，必須從根本上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，否則新型農(nóng)村社區(qū)不但無法建設(shè)，還會造成更大規(guī)模的逃離鄉(xiāng)村現(xiàn)象。

三、強制因素過多而自愿因素欠缺

社區(qū)建設(shè)屬自治性事項，而自治則以自治當事人自己的意愿進行，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體是農(nóng)村居民，應(yīng)當保證他們在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的能動作用，尊重其歷史創(chuàng)造性。在政府主導(dǎo)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，受到了太多強制性因素，農(nóng)民的意愿和切身利益并沒有被很好的關(guān)注和保護。

（一）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在過多強制因素

由于下級官員實際上的任免由上級尤其是中央決定，許多地方政府官員為了自己的升遷，在利益驅(qū)使下片面追求政績，如強制合并村莊。這樣既造成被合并村莊農(nóng)民生活成本的加大，也造成了原有農(nóng)民房屋的浪費。由于村莊土壤硬化，并不適合農(nóng)作物種植，在中短期內(nèi)，這部分“節(jié)約”出來的土地并不能產(chǎn)生效益。農(nóng)民生產(chǎn)生活區(qū)并非像城市那樣明顯區(qū)分開來，農(nóng)民上樓直接影響到農(nóng)民的副業(yè)，降低了農(nóng)民的收入。在生活成本的加大和收入的減少綜合考量之下，農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)難以產(chǎn)生熱忱。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，村民自治受到了極大制約

歐美日韓等國家和地區(qū)沒有在憲法中對社區(qū)（或村民或農(nóng)民等）自治進行專門規(guī)定，但是由于國家提供了良好的基礎(chǔ)設(shè)施，所以沒有形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公民有居住和遷徙自由等，其自我服務(wù)性質(zhì)的社區(qū)自治等建設(shè)、運行，發(fā)展良好。擇業(yè)自由、遷徙自由等形成良好的自由意志氛圍，使得不同的管理機構(gòu)及管理者行使不同的職權(quán)，互相配合，社區(qū)管理非常規(guī)范。國外的社區(qū)建設(shè)模式經(jīng)驗就是充分尊重公民自由、自治。政府負責(zé)宏觀方面，社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)等方面的內(nèi)容由社區(qū)自我承擔(dān)，有利于調(diào)動社區(qū)積極性，真正利于社區(qū)的發(fā)展。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也有賴于社會組織培育和作用的發(fā)揮，社區(qū)本身在一定程度上也屬于社會組織。社會組織的發(fā)達得益于結(jié)社自由，因而解除對社會組織成立的限制有利于與國際接軌，發(fā)揮社會組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要作用。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的核心是擁有居住和遷徙自由、結(jié)社自由、擇業(yè)自由等的農(nóng)民及其形成的組織積極參與社區(qū)事務(wù)管理，充分發(fā)揮居民自我管理、自我服務(wù)的社區(qū)自治功能。政府的責(zé)任就是把城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)建設(shè)、社會保障統(tǒng)一化，其他事項交給城市和農(nóng)村的社區(qū)，讓社區(qū)公民自我服務(wù)、自我管理，激發(fā)公民的參與和創(chuàng)新精神。

堅持以人為本，尊重和保護公民的各項權(quán)利及自由。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中堅持以人為本，最重要的就是真正把居住在農(nóng)村的公民作為建設(shè)主體，充分尊重公民的意愿，剔除或明或暗的強制因素，打消傳統(tǒng)“為民做主”的思維做法。在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)實踐中，憲法應(yīng)當恢復(fù)公民的居住和遷徙自由，國家應(yīng)當保障公民的人身、財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯，統(tǒng)一城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)和社會保障等。

四、基礎(chǔ)設(shè)施跟不上

新型農(nóng)村社區(qū)首先就是基礎(chǔ)設(shè)施配套，不然新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就無從談起。一些基本的服務(wù)設(shè)施已經(jīng)建立起來，但服務(wù)項目和服務(wù)內(nèi)容還沒有有效地開展，導(dǎo)致“走過場、看熱鬧”的現(xiàn)象還比較明顯。

新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括鄉(xiāng)村道路、水利、電力、通訊、廣播電視、文教、醫(yī)療、活動場所等。交通是社區(qū)發(fā)展的重要條件，是社區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。雖說當前農(nóng)村道路硬化取得了很大的成效，但是整體狀況不甚理想。我國實行嚴格的公路分級制，除省道、國道外，鄉(xiāng)村公路都是級別最低的，其路面寬度、路基質(zhì)量等都較城市道路差。由于缺乏排水措施，農(nóng)村道路更容易潰爛。

水電供應(yīng)跟不上，部分地區(qū)交通不便捷，不利于社區(qū)居民的日常出行。通訊網(wǎng)絡(luò)的覆蓋而較窄，限制了社區(qū)居民從外界獲取新知識開闊新視野的渠道。同時，社區(qū)警務(wù)室、社區(qū)醫(yī)療站、社區(qū)商場、社區(qū)娛樂場所的建立也完全不配套。村容、村貌的臟亂差是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中一個長期存在并且較難解決的基本問題。很多村在美化、綠化方面投入不足，農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境較差。

五、農(nóng)業(yè)人口的身份化

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一個重要議題就是“農(nóng)民”變“市民”，做有技能有素質(zhì)的新型農(nóng)民。但是，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在樓房、洋房普遍建成的情況下，農(nóng)民仍然沒能從傳統(tǒng)角色中走出來——父母是農(nóng)民，孩子出生自然就是農(nóng)民，除非戶口遷至城鎮(zhèn)，否則即使在城鎮(zhèn)工作依然只是“農(nóng)民工”。農(nóng)民雖在一定程度上擁有了擇業(yè)自由，但是由于出身的原因，農(nóng)民的身份依然難以改變。即使農(nóng)業(yè)戶口改為城市戶口，由于缺乏城鎮(zhèn)社保，其農(nóng)民身份依然難以根除。

在推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，即使當?shù)卣菩袇^(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的居民戶籍管理，但全國范圍內(nèi)并未建立城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一管理制度，加之農(nóng)民失地以后的生活保障問題也是多方關(guān)注的問題，因此，亦工亦農(nóng)的就業(yè)模式體現(xiàn)了農(nóng)民在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中的特定尷尬身份。

社區(qū)與行政區(qū)不一樣，社區(qū)與居民生活息息相關(guān)、不肩負生產(chǎn)、行政管理等職能的居民區(qū)，可以選擇自己的治理模式，而行政區(qū)卻是根據(jù)憲法規(guī)定設(shè)立并行使行政管理職能的區(qū)域，組織模式全國一致?，F(xiàn)在的農(nóng)村組織形式是由憲法確立的全國統(tǒng)一模式，不具有可選擇性。農(nóng)村居民不能根據(jù)自己的需要建立多樣化的居民區(qū)組織模式。所以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)依然任重而道遠。

參考文獻：

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