建筑遺產(chǎn)保護(hù)從資格審查到行為審查法律研究

左金風(fēng)

摘 要：保護(hù)建筑遺產(chǎn)的核心是保護(hù)建筑遺產(chǎn)的原真性，因而對建筑遺產(chǎn)進(jìn)行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰是建筑遺產(chǎn)法的核心。如果沒有有效的控制，建筑遺產(chǎn)一旦被非法改造、拆毀，其本身的歷史意義就會喪失，而且無法補(bǔ)救。應(yīng)借鑒《紐約城市地標(biāo)法》，嚴(yán)格對建筑遺產(chǎn)建造、改動、拆毀的控制，從資格審查向行為審查轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：城市地標(biāo)；建筑遺產(chǎn)；資格審查；審查轉(zhuǎn)變

中圖分類號：DF36 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0194-06

在中國，保護(hù)建筑遺產(chǎn)的法規(guī)是不缺乏的，法律有《中華人民共和國文物保護(hù)法》等；行政法規(guī)有《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等；部門規(guī)章有《文物認(rèn)定管理暫行辦法》、《文物保護(hù)工程管理辦法》、《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》、《國家級風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城保護(hù)補(bǔ)助資金使用管理辦法》等；另外還有一些地方法規(guī)，如在北京，有《北京歷史文化名城保護(hù)條例》、《北京市實(shí)施<中華人民共和國文物保護(hù)法>辦法》、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》、《北京市文物保護(hù)單位保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶管理規(guī)定》、《北京市<文物認(rèn)定管理暫行辦法>實(shí)施細(xì)則》（試行）等，地方規(guī)范性文件有《北京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃實(shí)施辦法》等等。2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《文物保護(hù)法》；《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》于2008年4月2日國務(wù)院第3次常務(wù)會議通過；《北京歷史文化名城保護(hù)條例》于2005年3月25日北京市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過，2005年5月1日起施行。但是建筑遺產(chǎn)被拆毀并沒有有效制止，千城一面的現(xiàn)象屢見不鮮。而在美國紐約，保護(hù)建筑遺產(chǎn)的核心法規(guī)只有一個(gè)《城市地標(biāo)保護(hù)法》。作為世界城市，如何能保護(hù)住自己的城市特色值得探討。

保護(hù)建筑遺產(chǎn)的核心是保護(hù)建筑遺產(chǎn)的原真性，建筑遺產(chǎn)重要的保護(hù)原則是維持原狀。但是，建筑遺產(chǎn)和可移動遺產(chǎn)不同，建筑遺產(chǎn)必須在使用中得到保護(hù)。古玩可以放在展柜中保護(hù)，而建筑遺產(chǎn)如果沒有人使用，閑置上幾十年，就可能倒塌。但在使用中有人看護(hù)，有日常維護(hù)維修，可以千年屹立不倒，如意大利的萬神廟。由于生活水平的提高，很多建筑遺產(chǎn)必然要改動、改建才能滿足現(xiàn)代生活的需要。所以，保護(hù)建筑遺產(chǎn)有一個(gè)矛盾的問題。一方面維護(hù)建筑遺產(chǎn)的原狀，才能保護(hù)建筑特色，保存建筑中體現(xiàn)的文化價(jià)值；另一方面，建筑遺產(chǎn)使用才能更好地得到保護(hù)，而使用必然有維修、改動等。如何處理這個(gè)矛盾，行政行為就必須介入，制定標(biāo)準(zhǔn)，審查維修、改動等行為。所以，對建筑遺產(chǎn)進(jìn)行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰是建筑遺產(chǎn)法的核心。

下面我們具體分析《紐約城市地標(biāo)法》?！都~約城市地標(biāo)法》如果從表面條文數(shù)量（第317條、第317. 1、第317. 2如果統(tǒng)計(jì)為1個(gè)條文）看，總共有18條，其中對建筑遺產(chǎn)進(jìn)行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰就有6條，如果包括第302條（因?yàn)榈?02條是定義條款，例如317. 1部分術(shù)語解釋等），總共有7條關(guān)于對建筑遺產(chǎn)進(jìn)行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰。第318條是從城市資助工程開始提議計(jì)劃時(shí)，歷史保護(hù)委員會就參與審查，對該提議是否會影響建筑遺產(chǎn)提出意見，形成報(bào)告。為紐約城市理事會批準(zhǔn)時(shí)，提供參考，影響決策。也就是說，《紐約城市地標(biāo)法》的一半條文就是圍繞建筑遺產(chǎn)進(jìn)行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰進(jìn)行規(guī)定的。

圍繞對建筑遺產(chǎn)的行為控制，紐約市采用以下三種途徑。

（一）頒發(fā)許可證

紐約市對建筑遺產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，對建筑遺產(chǎn)上的行為分為兩種，一種是對建筑遺產(chǎn)的新建、重建、改動、損毀①；一種是對建筑遺產(chǎn)的小型工程②。

對建筑遺產(chǎn)上的行為控制，不是資格審查，而是對這類行為進(jìn)行事先審查，事中監(jiān)督，事后處罰。主要實(shí)行雙許可制，避免對建筑遺產(chǎn)匆忙的拆毀。

1.對建筑遺產(chǎn)的新建、重建、改動、損毀事先審查

采取城市規(guī)劃委員會（或標(biāo)準(zhǔn)董事會）和歷史保護(hù)委員會的雙許可制對在地標(biāo)坐落地或歷史區(qū)域的建筑或包含內(nèi)部地標(biāo)的建筑進(jìn)行新建、重建、改動、損毀的，首先獲得委員會頒發(fā)的“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”、“適當(dāng)證書”或授權(quán)通知，然后得到城市規(guī)劃委員會或標(biāo)準(zhǔn)董事會的許可的，才能實(shí)施。因而，對在地標(biāo)坐落地或歷史區(qū)域的建筑或包含內(nèi)部地標(biāo)的建筑進(jìn)行新建、重建、改動、損毀的，申請人在向建筑部門提交申請的同時(shí)，應(yīng)向委員會提交一份申請副本，同時(shí)應(yīng)向委員會申請頒發(fā)“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”或者“適當(dāng)證書”。如果沒有“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”或者“適當(dāng)證書”，不許施工；即使獲得“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”或者“適當(dāng)證書”，但是沒有城市規(guī)劃委員會或標(biāo)準(zhǔn)董事會的許可的，也不能動工。

2.對建筑遺產(chǎn)的小型工程建筑部門和歷史保護(hù)委員會的雙許可制

“小型施工”指改變、增加或移動建筑的結(jié)構(gòu)、元素或者材料，包括但不限于外部建筑特征或內(nèi)部建筑特征，例如粉刷外層、再涂層、油漆、修復(fù)、翻新、改造外部或內(nèi)部建筑特征或使用的方法實(shí)質(zhì)改變外觀。如果這種改變、增加、移動不屬于普通修復(fù)和維護(hù)，在法律上是允許的，不必獲得建筑部門的許可。

委員會收到對建筑遺產(chǎn)的小型工程申請后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將該申請遞交至建筑部門，建筑部門應(yīng)盡可能及時(shí)向委員會求證是否頒發(fā)許可。如果委員會認(rèn)為應(yīng)該駁回申請，委員會應(yīng)及時(shí)將此決定通知給申請人。如果建筑部門認(rèn)為不該頒發(fā)許可，委員會應(yīng)當(dāng)決定（a）是否申請的工程會改變、破壞、影響任何建于地標(biāo)坐落地之上或者歷史區(qū)域內(nèi)建筑遺產(chǎn)的外部建筑特征，或包含內(nèi)部地標(biāo)的建筑遺產(chǎn)的內(nèi)部歷史特征；以及（b）如果該工程可能會產(chǎn)生影響，無論是否依據(jù)《紐約城市地標(biāo)法》25-307的b、c、d、e條款中制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，該工程應(yīng)當(dāng)遵守并貫徹本章的目的。如果委員會認(rèn)為本條款c中（a）項(xiàng)中涉及的問題是否定的，或者認(rèn)為本條款c中（b）項(xiàng)涉及的問題是肯定的，委員會應(yīng)當(dāng)頒發(fā)許可；如果委員會認(rèn)為本條款c中（a）項(xiàng)中涉及的問題是肯定的，或者認(rèn)為本條款c中（b）項(xiàng)涉及的問題是否定的，委員會應(yīng)當(dāng)拒絕頒發(fā)許可。

如果沒有獲得委員會許可，移除、改變大部分外部建筑特色或窗戶的改動、改變裝飾性元素、修改外部門廊或游廊、墻壁、柵欄、欄桿、門廊、陽臺、屋頂包括天窗、隔間、山形墻和女兒墻等就是屬于“A類違規(guī)”，會受到行政處罰。

如果建筑遺產(chǎn)處于危險(xiǎn)狀態(tài)，建筑部門、消防部門、健康和精神衛(wèi)生部或任何相關(guān)官員和其他部門或者受理法院為了維修危險(xiǎn)建筑，以防對人的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全造成影響，應(yīng)當(dāng)下達(dá)命令或者指令，在地標(biāo)坐落地或歷史區(qū)域的建筑遺產(chǎn)或者包含內(nèi)部地標(biāo)的建筑遺產(chǎn)上，進(jìn)行新建、重建、改動、損毀行為，或者下達(dá)命令或者指令，進(jìn)行任何有關(guān)此類建筑遺產(chǎn)的小型工程。這時(shí)候，任何人在沒有獲得“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”或者“適當(dāng)證書”或“小型工程許可”情況下，按照上述命令或者指令從事的行為不構(gòu)成違法。建筑部門、消防部門、健康和精神衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)視具體情況而定，就簽發(fā)或建議簽發(fā)的命令或指令的相關(guān)事宜，盡早通知委員會。

（二）行政部門之間相互制約與合作

1.與城市規(guī)劃委員會之間的制約與合作

城市規(guī)劃具有先瞻性、預(yù)定性，而建筑遺產(chǎn)的授予具有一定隨機(jī)性，而且一旦授予稱號，建筑遺產(chǎn)不能隨意改動和利用。那么，建筑遺產(chǎn)的保護(hù)與城市規(guī)劃如何協(xié)調(diào)？在職能上，地標(biāo)保護(hù)委員會和城市規(guī)劃委員會如何互相協(xié)助與制衡？

地標(biāo)保護(hù)委員會作出的授予稱號的決定，不是終局性的。在授予稱號中，主要是規(guī)劃部門進(jìn)行制衡，在其職責(zé)范圍內(nèi)提出專業(yè)意見，避免或者協(xié)調(diào)授予地標(biāo)稱號與規(guī)劃之間發(fā)生的沖突。城市規(guī)劃委員會可以對地標(biāo)委員會的決定向權(quán)力機(jī)構(gòu)提出建議報(bào)告，在寫建議報(bào)告之前，要召開聽證會。這次聽證會是在授予稱號過程中第二次召開聽證會。第一次由地標(biāo)保護(hù)委員會主持召開，這一次由城市規(guī)劃委員會召開，給利益相關(guān)者兩次參與的機(jī)會，避免地標(biāo)委員會的一家之言。

由于授予稱號是對私權(quán)的一定限制，因而最終的決定權(quán)在最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。《紐約城市地標(biāo)法》規(guī)定，城市規(guī)劃委員會在收到委員會提交副本文件的60天之內(nèi)，舉行在授予稱號的歷史區(qū)域的公眾聽證會，然后就授予建筑遺產(chǎn)、地標(biāo)、內(nèi)部地標(biāo)、景觀地標(biāo)和地標(biāo)坐落地稱號或者授予稱號的修改等是否涉及區(qū)域規(guī)劃、公共建筑項(xiàng)目，任何與相關(guān)區(qū)域的開發(fā)、發(fā)展和更新的規(guī)劃，向城市理事會遞交關(guān)于授予稱號的報(bào)告，如果有建議，應(yīng)當(dāng)提供，以供城市理事會參考。城市理事會投票表決。城市理事會在收到城市規(guī)劃委員會遞交報(bào)告120天內(nèi)，經(jīng)市長由議會提出，通過多數(shù)表決制，以投票方式?jīng)Q定同意、修改或否認(rèn)委員會的任何授予稱號或修正行為。如果市長提出反對，在10天內(nèi)由2/3以上的城市理事會再次投票來決定，終局決定。

而且對于委員會為保護(hù)建筑遺產(chǎn)，也有對城市規(guī)劃的建議權(quán)。委員會可在任何時(shí)間就有關(guān)在歷史區(qū)域的建筑的規(guī)劃方案的修改向城市規(guī)劃委員會建議。

2.委員會對其他部門提議工程審查并提出報(bào)告

負(fù)責(zé)某一工程的行政部門，如果該工程是對城市擁有且建于城市擁有的土地之上或是對建立于地標(biāo)坐落地之上或在歷史區(qū)域內(nèi)或包含內(nèi)部地標(biāo)的建筑遺產(chǎn)的建造、重建、改動或損毀，在批準(zhǔn)或?qū)嵤┯?jì)劃之前，要將該計(jì)劃送達(dá)給委員會，委員會審查并撰寫報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)當(dāng)遞交給市長、城市理事會和負(fù)責(zé)部門，在送達(dá)后的45天內(nèi)公布在《城市記錄》。

對于城市資助的工程，根據(jù)法律授權(quán)批準(zhǔn)建造或執(zhí)行的官員或部門，通知委員會以便委員會做出報(bào)告，在同意批準(zhǔn)之前，必須獲得委員會對該工程的報(bào)告，委員會應(yīng)當(dāng)向每一位官員或每個(gè)部門遞交此報(bào)告，并且此報(bào)告應(yīng)當(dāng)在通知后45天內(nèi)公布在《城市記錄》。

委員會對其他部門提議工程的審查報(bào)告是一種程序性的建議，并沒有最終決定權(quán)。如果是對建筑遺產(chǎn)的建造、重建、改動或損毀，報(bào)告遞交給市長、城市理事會和負(fù)責(zé)部門，提請城市最高行政權(quán)力部門最后權(quán)衡利弊，再一次從保護(hù)建筑遺產(chǎn)的角度重新審查該工程。如果是其他公共資金項(xiàng)目，在批準(zhǔn)之前，必須請委員會做出報(bào)告，是給委員會對該工程是否會影響建筑遺產(chǎn)發(fā)表意見的一次機(jī)會；從負(fù)責(zé)該工程的官員或行政機(jī)構(gòu)來說，是聽取建筑遺產(chǎn)保護(hù)專家意見的一次機(jī)會，在工程未開始前，從是否影響到建筑遺產(chǎn)再次思考，避免盲目行動。在保護(hù)建筑遺產(chǎn)方面各個(gè)行政機(jī)構(gòu)不但可以形成共識，而且避免各自為政的行政行為之間沖突。

3.對違法行為的嚴(yán)厲處罰①

任何人沒有“對所保護(hù)的建筑外觀無影響證書”或者“適當(dāng)證書”或者“授權(quán)通告”，不能對地標(biāo)（包括地標(biāo)基址上的、歷史地段的、與室內(nèi)地標(biāo)相關(guān)的不動產(chǎn)）修改、重建、拆毀；沒有地標(biāo)保護(hù)委員會的許可，不能對地標(biāo)（包括地標(biāo)基址上的、歷史地段的、與室內(nèi)地標(biāo)相關(guān)的不動產(chǎn)）進(jìn)行局部改建；地標(biāo)管理人有保持地標(biāo)處于良好狀態(tài)的義務(wù)；任何人在向地標(biāo)保護(hù)委員會申請證書、許可或者向地標(biāo)保護(hù)委員會提交的各種文件中要誠實(shí)。否則，構(gòu)成犯罪，承擔(dān)刑事責(zé)任；還要承擔(dān)民事責(zé)任。

（1）破壞城市地標(biāo)的民事責(zé)任

提起民事訴訟的主體：由紐約市司法部門主要負(fù)責(zé)人向有管轄權(quán)的法院提起訴訟，要求違法者承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

承擔(dān)民事責(zé)任的主體：任何對城市地標(biāo)破壞的人以及沒有履行維修義務(wù)的建筑遺產(chǎn)的負(fù)責(zé)人或者申請時(shí)虛假陳述的人，都可能成為被告，要求承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

承擔(dān)民事責(zé)任的行為有以下5類：

a.任何人沒有獲得委員會頒發(fā)的“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”、“適當(dāng)證書”或授權(quán)通知，對地標(biāo)坐落地和坐落于歷史區(qū)域的整體建筑或部分建筑進(jìn)行改動、重建、損毀的行為；

b.任何人沒有獲得委員會頒發(fā)的“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”、“適當(dāng)證書”或授權(quán)通知，對在地標(biāo)坐落地之上或歷史區(qū)域中或包含內(nèi)部地標(biāo)的建筑遺產(chǎn)進(jìn)行任何小型工程；

c.任何歷史區(qū)域內(nèi)或地標(biāo)坐落地之上的建筑遺產(chǎn)的負(fù)責(zé)人，沒有履行維護(hù)建筑遺產(chǎn)，使之處于良好的狀態(tài)義務(wù)；

d.任何人在向委員會申請證書、許可、其他同意或向委員會提交的違法行為已改正的證明時(shí)，如果故意進(jìn)行虛假陳述或者故意隱瞞實(shí)質(zhì)性事實(shí)；

e.違反任何由委員會主席根據(jù)相關(guān)法律條款發(fā)出的命令。

根據(jù)造成的損害，民事責(zé)任分為3種。

如果造成a.在地標(biāo)坐落地之上或歷史區(qū)域內(nèi)的建筑遺產(chǎn)全部或者實(shí)質(zhì)上全部被損毀；b.進(jìn)行的工程或者開工或維修極大程度上損壞了在地標(biāo)坐落地之上或歷史區(qū)域內(nèi)的建筑遺產(chǎn)的完整性；c.進(jìn)行的工程或者開工或維修導(dǎo)致毀壞、移動或者極大程度上改變50%面積以上的地標(biāo)坐落地之上或歷史區(qū)域內(nèi)的建筑遺產(chǎn)的兩個(gè)外墻（包括界墻和邊墻）；或d.被告未能采取行動，阻止本條款中a.b.c項(xiàng)所提及的情況發(fā)生，被告將要承擔(dān)民事賠償，最高賠償額為整體建筑或者建筑遺產(chǎn)或不包括建筑遺產(chǎn)的公平市場價(jià)值中額度最高者。

如果違反相關(guān)條款和命令，進(jìn)行的工程或者開工和維修的導(dǎo)致毀壞、移動或者極大程度上改變內(nèi)部地標(biāo)授予稱號報(bào)告中提及的被保護(hù)特征，被告應(yīng)當(dāng)被處以民事賠償，賠償額為修復(fù)已毀壞、移動或改變的被保護(hù)特征的估算費(fèi)用的2倍。

其他違法行為，如虛假陳述或隱瞞事實(shí)，但并沒有造成地標(biāo)損毀或者沒有改變保護(hù)的特征，被告承擔(dān)5 000美元以下的民事賠償責(zé)任。

（2）破壞城市地標(biāo)的行政責(zé)任

承擔(dān)行政責(zé)任的行為，和上述承擔(dān)民事責(zé)任的行為一樣，有以下5類。

a.任何人沒有獲得委員會頒發(fā)的“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”、“適當(dāng)證書”或授權(quán)通知，對地標(biāo)坐落地和坐落于歷史區(qū)域的整體建筑或部分建筑進(jìn)行改動、重建、損毀的行為。

b.任何人沒有獲得委員會頒發(fā)的“對保護(hù)的建筑外觀無影響證書”、“適當(dāng)證書”或授權(quán)通知，對在地標(biāo)坐落地之上或歷史區(qū)域中或包含內(nèi)部地標(biāo)的建筑遺產(chǎn)進(jìn)行任何小型工程。

c.任何歷史區(qū)域內(nèi)或地標(biāo)坐落地之上的建筑遺產(chǎn)的負(fù)責(zé)人，沒有履行維護(hù)建筑遺產(chǎn)，使之處于良好的狀態(tài)義務(wù)。

d.任何人在向委員會申請證書、許可、其他同意或向委員會提交的違法行為已改正的證明時(shí)，如果故意進(jìn)行虛假陳述或者故意隱瞞實(shí)質(zhì)性事實(shí)。

e.違反任何由委員會主席根據(jù)相關(guān)法律條款發(fā)出的命令。

與承擔(dān)民事責(zé)任不同，行政責(zé)任的追究通過行政程序向行政訴訟和聽證辦公室、環(huán)境管控董事會或其他擁有管轄權(quán)的機(jī)構(gòu)提出訴訟。根據(jù)法律適用條款和行政特別法庭程序規(guī)則，在違法通知收到回執(zhí)之前或者按照委員會的規(guī)定，違法通知已經(jīng)送達(dá)才可以啟動民事處罰的行政程序。違法通知書應(yīng)當(dāng)合理描述違法行為或者違法工程的情況。“合理描述”是指對違法行為或違法工程的情況描述，合理地描述具體情況，足夠詳細(xì)，使一個(gè)理性人認(rèn)識到：已經(jīng)進(jìn)行的或正在進(jìn)行的工程未獲得委員會的合理同意；開工或維持的狀態(tài)違反了《紐約城市地標(biāo)法》的規(guī)定，或未能采取行動，阻止違反《紐約城市地標(biāo)法》的行為發(fā)生。行政特別法庭有權(quán)根據(jù)《紐約城市地標(biāo)法》執(zhí)行民事處罰。執(zhí)行民事處罰的行政法庭法官可以在法庭上通過民事訴訟或民事程序或者法律適用條款關(guān)于行政特別法庭的程序授權(quán)受理該案。在發(fā)出違法通知之前，委員會主席應(yīng)當(dāng)按照委員會條例，當(dāng)面或者通過郵件向被告發(fā)出警告。警告應(yīng)當(dāng)告知被告：委員會主席認(rèn)為被告違反了《紐約城市地標(biāo)法》的規(guī)定，首先警告被告：按照法律規(guī)定將要受到相關(guān)民事處罰，并給予被告一定的寬限期以改正違法行為或申請?jiān)S可或者采取其他解決方法。如果在違法通知書收到回執(zhí)之日前，被告向委員會承認(rèn)犯下違法行為，并向委員會提交相關(guān)證據(jù)，證明已經(jīng)糾正違法行為，則不得針對初次違法行為，執(zhí)行任何民事處罰。如果被告關(guān)于消除違規(guī)的情況，向委員會進(jìn)行錯(cuò)誤陳述或者故意隱瞞實(shí)質(zhì)性事實(shí)，被告將被處以10 000美金以下的民事罰款。如果在違法通知書收到回執(zhí)之日前，被告根據(jù)委員會規(guī)定，承認(rèn)犯下違法行為，并向委員會提交申請，將相關(guān)工程合法化使其不再違反相關(guān)規(guī)定，委員會不得針對初次違法行為，在行政程序執(zhí)行任何民事處罰。但是不適用于再次違規(guī)的情況，或者被告違反停止施工命令的情況，或者在收到警告后，被告沒有進(jìn)行改正。

承擔(dān)民事責(zé)任主要依據(jù)行為的后果，而追究行政責(zé)任主要按照行為的性質(zhì)，分為A類違規(guī)行為、B類違規(guī)行為和C類違規(guī)行為。

“A類違規(guī)”是指，除根據(jù)委員會的章程規(guī)定外，違反《紐約城市地標(biāo)法》規(guī)定，未經(jīng)委員會許可的以下工程、施工、維修，包括：

（a）移除、改變大部分外部建筑特色（不包括油漆），包括但不限于移除、改變。

（i）單面外墻的窗戶或在建筑遺產(chǎn)上先前裝窗戶的位置，移除、改變單面墻體上以前、歷史的特殊窗戶；

（ii）由金屬、玻璃、木頭、磚塊、陶瓷或石頭材質(zhì)的裝飾性元素，包括但不限于飛檐、楣石、格柵或嵌線等；

（iii）鋪設(shè)路石和石子路邊石；

（iv）外部門廊或游廊；

（v）墻壁、柵欄、欄桿、門廊、陽臺、屋頂包括天窗、隔間、山形墻和女兒墻；

（vi）店面，包括但不限于安裝標(biāo)志、雨棚、旗桿和旗幟。

（b）移除或改變大部分受保護(hù)的在授予稱號的報(bào)告中提及的內(nèi)部地標(biāo)。

（c）在地標(biāo)坐落地或歷史區(qū)域的邊界，建造一個(gè)完整的或部分的新建筑、結(jié)構(gòu)，對任何建筑遺產(chǎn)的添加，除上文提到的主要建筑變更外，任何改變現(xiàn)存主體結(jié)構(gòu)或建筑外層都是違規(guī)行為。

（d）由于鋪設(shè)或其他建造構(gòu)成地標(biāo)或歷史區(qū)域特色部分的道路、植被、前院、后院、旁邊的院子，而消除這些特色的行為。

（e）如果建筑遺產(chǎn)既不是一座建筑也并非內(nèi)部地標(biāo)，移動或改變此類建筑的具有價(jià)值的部分。

（f）根據(jù)限制性聲明條款（該條款與在委員會管轄內(nèi)的建筑遺產(chǎn)的區(qū)域規(guī)劃許可、執(zhí)照或授權(quán)相關(guān)），未向委員會遞交任何周期性勘測報(bào)告。

“B類違規(guī)”是指，除非委員會章程中另有定義，違反《紐約城市地標(biāo)法》25—311條款，未能維護(hù)建筑遺產(chǎn)，使之處于良好狀態(tài)，導(dǎo)致或可能導(dǎo)致建筑遺產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p毀或受保護(hù)建筑遺產(chǎn)的特征和建筑特色的嚴(yán)重?fù)p毀。

（a）根據(jù)本條款定義（不限于本條規(guī)定的范圍），“嚴(yán)重?fù)p毀”指未能維護(hù)達(dá)到以下要求：

（i）建筑結(jié)構(gòu)處于完好狀態(tài)或者處于防水侵蝕狀態(tài)；

（ii）受保護(hù)建筑特色和建筑特征處于完好狀態(tài)或者處于防水侵蝕狀態(tài)，或者未能保護(hù)具有該特征的歷史材料的完整性；

（b）根據(jù)本條款的定義，“嚴(yán)重?fù)p毀”不包括：

（i）任何產(chǎn)生漏水或輕微結(jié)構(gòu)損毀的情況，除非這種情況已經(jīng)存在一段時(shí)間，并導(dǎo)致或可能導(dǎo)致嚴(yán)重漏水或結(jié)構(gòu)損毀，因而對墻面或屋頂?shù)闹饕糠之a(chǎn)生損毀；

（ii）未能維護(hù)作為整體的受保護(hù)建筑遺產(chǎn)的小部分、單一的建筑特色。

對于A類違規(guī)行為和B類違規(guī)行為，初犯，被告應(yīng)處以5 000美元以下的罰款。再犯，被告應(yīng)自違法行為被發(fā)現(xiàn)或承認(rèn)違法行為之日起，在違法行為存續(xù)期間內(nèi)，處以每天2 500美金以下的罰款。在任何情況下，再犯的罰金不得少于初犯的最高罰金。

“C類違規(guī)”是指其他違規(guī)行為。對于C類違規(guī)行為，初犯，被告應(yīng)處以5000美元以下的罰款。再犯，被告應(yīng)自違法行為被發(fā)現(xiàn)或承認(rèn)違法行為之日起處，在違法行為存續(xù)期間內(nèi)，按照每天50美金以下的罰款。在任何情況下，再犯的罰金不得少于初犯的最高罰金。

除上述的處罰規(guī)定外，委員會主席在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，在行政程序中，有充分理由，可以建議對被告處以較輕的民事處罰或免于民事處罰。

（3）破壞城市地標(biāo)的刑事責(zé)任

刑事責(zé)任是一種嚴(yán)厲的處罰，雖然破壞城市地標(biāo)是一種輕罪，但是受到刑事處罰的個(gè)人一般不能擔(dān)任公職，社會信用也會受到影響。

①任何人沒有“對所保護(hù)的建筑外觀無影響證書”或者“適當(dāng)證書”或者授權(quán)，不能對地標(biāo)（包括地標(biāo)基址上的、歷史區(qū)域的、與室內(nèi)地標(biāo)相關(guān)的不動產(chǎn)）修改、重建、拆毀，否則構(gòu)成輕罪，處以5 000美元以上、10 000美元以下的罰金，或者不超過1年的監(jiān)禁或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。

②委員會主席發(fā)現(xiàn)不符合法律規(guī)定，對地標(biāo)（包括地標(biāo)基址上的、歷史區(qū)域內(nèi)的、與室內(nèi)地標(biāo)相關(guān)的不動產(chǎn)）修改、重建、拆毀，發(fā)出停工命令，被告沒有遵守該命令，處以5 000美元以上、10 000美元以下的罰金，或者不超過1年的監(jiān)禁，或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。

③任何人沒有委員會的許可，不能對地標(biāo)（包括地標(biāo)基址上的、歷史區(qū)域內(nèi)的、與室內(nèi)地標(biāo)相關(guān)的不動產(chǎn)）進(jìn)行局部改建。局部改建包括對不動產(chǎn)的部分、結(jié)構(gòu)或材料的改變，或者表面裝飾、重新裝修、繪畫、重修、翻新等。如果違反規(guī)定，對于初犯，處以500美元以上、1 000美元以下的罰金，或者不超過30天的監(jiān)禁，或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。對于不改正者，繼續(xù)違反規(guī)定，處以2 500美元以上，5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監(jiān)禁，或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。

④委員會主席發(fā)現(xiàn)不符合法律規(guī)定，對地標(biāo)（包括地標(biāo)基址上的、歷史區(qū)域內(nèi)的、與室內(nèi)地標(biāo)相關(guān)的不動產(chǎn)）進(jìn)行局部改建，發(fā)出停工命令，被告沒有遵守該命令，對于初犯，處以500美元以上、1 000美元以下的罰金，或者不超過30天的監(jiān)禁，或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。對于不改正者，繼續(xù)違反規(guī)定，處以2 500美元以上、5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監(jiān)禁或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。

⑤建筑遺產(chǎn)的負(fù)責(zé)人都有義務(wù)維護(hù)建筑遺產(chǎn)。如果違反該義務(wù)，對于初犯，處以500美元以上，1 000美元以下的罰金，或者不超過30天的監(jiān)禁，或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。對于不改正者，繼續(xù)違反規(guī)定，處以2 500美元以上、5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監(jiān)禁，或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。

⑥任何人在向地標(biāo)保護(hù)委員會申請證書、許可或者向地標(biāo)保護(hù)委員會提交的各種文件中故意捏造事實(shí)、虛假陳述或故意遺漏重要事實(shí)，處以1 000美元以上，5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監(jiān)禁，或者同時(shí)處以罰金和監(jiān)禁。

建筑遺產(chǎn)在中國分為兩大類：文物建筑和具有保護(hù)價(jià)值的建筑。

我國對文物建筑破壞，承擔(dān)刑事責(zé)任只限于對具有全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位級別的文物建筑的損毀行為。《紐約城市地標(biāo)法》規(guī)定，沒有獲得委員會的許可，在建筑遺產(chǎn)上的改動、重建、損毀以及小型工程都有可能承擔(dān)刑事責(zé)任。

對于文物建筑，《文物保護(hù)法》第17條規(guī)定：文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。但是，因特殊情況需要在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須保證文物保護(hù)單位的安全，并經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級人民政府文物行政部門同意；在全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得國務(wù)院文物行政部門同意。第18條規(guī)定：根據(jù)保護(hù)文物的實(shí)際需要，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶，并予以公布。在文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，不得破壞文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌；工程設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)單位的級別，經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后，報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。第19條規(guī)定：在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)，不得建設(shè)污染文物保護(hù)單位及其環(huán)境的設(shè)施，不得進(jìn)行可能影響文物保護(hù)單位安全及其環(huán)境的活動。對已有的污染文物保護(hù)單位及其環(huán)境的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)限期治理。第22條規(guī)定：不可移動文物已經(jīng)全部毀壞的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施遺址保護(hù)，不得在原址重建。但是，因特殊情況需要在原址重建的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門征得國務(wù)院文物行政部門同意后，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位需要在原址重建的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。第66條規(guī)定：有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責(zé)令改正，造成嚴(yán)重后果的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷資質(zhì)證書。擅自在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的；在文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，其工程設(shè)計(jì)方案未經(jīng)文物行政部門同意、報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，對文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌造成破壞的；擅自遷移、拆除不可移動文物的；擅自修繕不可移動文物，明顯改變文物原狀的；擅自在原址重建已全部毀壞的不可移動文物，造成文物破壞的；施工單位未取得文物保護(hù)工程資質(zhì)證書，擅自從事文物修繕、遷移、重建的；刻劃、涂污或者損壞文物尚不嚴(yán)重的，或者損毀依照本法第15條第1款規(guī)定設(shè)立的文物保護(hù)單位標(biāo)志的，由公安機(jī)關(guān)或者文物所在單位給予警告，可以并處罰款。

從以上規(guī)定分析可以發(fā)現(xiàn)，《文物保護(hù)法》沒有對文物建筑的改動、重建、損毀的事前控制規(guī)定，只是一種事后處罰。根據(jù)國家文物局制定的《文物保護(hù)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理辦法（試行）》、《文物保護(hù)工程施工資質(zhì)管理辦法（試行）》、《文物保護(hù)工程監(jiān)理資質(zhì)管理辦法（試行）》這三個(gè)部門規(guī)范性文件，對文物建筑勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理需要國家文物局頒發(fā)的資質(zhì)證書，這是一種資格審查，是假定凡是有相應(yīng)資質(zhì)證書的企業(yè)進(jìn)行施工就能保護(hù)建筑遺產(chǎn)的獨(dú)特風(fēng)格，與紐約地標(biāo)委員會在動工之前，就進(jìn)行審查，效果和意義是不一樣。

2011年1月21日國務(wù)院公布并施行《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。北京市國有土地上房屋征收由區(qū)縣人民政府作出房屋征收決定；申請核發(fā)集體土地拆遷許可證需提交文件，參考《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（市政府令第124號）。我們在海淀區(qū)政府網(wǎng)站，關(guān)于行政許可——國有土地房屋征收決定的審批流程中沒有發(fā)現(xiàn)審批依據(jù)要考慮保護(hù)建筑遺產(chǎn)的規(guī)定。在北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委審批事項(xiàng)中，關(guān)于核發(fā)集體土地拆遷許可證中也沒有考慮保護(hù)建筑遺產(chǎn)的規(guī)定。

從以上分析我們發(fā)現(xiàn)，《文物保護(hù)法》表面上對文物建筑的保護(hù)很嚴(yán)格，在文物建筑保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)，但是卻沒有規(guī)定對文物建筑本身的建造、改動、拆毀的事前審查的規(guī)定。因而在基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對在文物單位舉行活動進(jìn)行監(jiān)管，但是卻沒有對文物建筑本身的建造、改動、拆毀的監(jiān)管。例如，我們在海淀區(qū)文化委員會網(wǎng)站上，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容信息表中，有區(qū)級文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)方案的審核，沒有對其本身建造、改動、拆毀的控制審核規(guī)定。由于文物建筑主要通過行政機(jī)關(guān)普查被列為不同級別保護(hù)單位，才能獲得保護(hù)，而每3年才進(jìn)行一次普查，而全國性的文物普查從1956年至2007年才進(jìn)行3次，很多文物建筑還沒有列入文保單位，就已經(jīng)損毀。

對于具有保護(hù)價(jià)值的建筑，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)正在起草。對一般建筑的拆遷，沒有規(guī)定審批機(jī)關(guān)對建筑遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任，各個(gè)機(jī)關(guān)各自為政，就有可能造成，在拆除一般建筑時(shí)，損毀文物建筑和具有保護(hù)價(jià)值的建筑。例如，2009年梁思成、林徽因故居被劃定在拆遷范圍，被媒體報(bào)道后，北京市規(guī)劃委會和開發(fā)商均表示，事先并不知道24號院就是梁思成、林徽因故居。

從對《紐約城市地標(biāo)法》的分析可以發(fā)現(xiàn)，對建筑遺產(chǎn)進(jìn)行改動、重建、損毀以及小型工程的控制可以分為事前控制、事中控制。事前控制主要是通過許可證制度，對建筑遺產(chǎn)的任何工程，都需要事前申請，歷史委員會通過對申請的審查，研究決定所申請的工程是否對建筑遺產(chǎn)有影響，從而杜絕對建筑遺產(chǎn)的破壞。如果已經(jīng)開工，歷史保護(hù)委員會主席可以簽發(fā)停工命令，這是事中控制。事后處罰主要通過民事和行政處罰甚至刑事處罰，如果違反規(guī)定在建筑遺產(chǎn)上施工，違法者面臨刑事責(zé)任和民事責(zé)任。

對建筑遺產(chǎn)保護(hù)的核心就是對建筑遺產(chǎn)建造、改動、拆毀的控制，如果沒有有效的控制，建筑遺產(chǎn)一旦被非法改造、拆毀，其本身的歷史意義就會喪失，而且無法補(bǔ)救。

1.明確建筑遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)，提高政府機(jī)構(gòu)的保護(hù)建筑遺產(chǎn)意識，加強(qiáng)各個(gè)部門之間保護(hù)建筑遺產(chǎn)協(xié)同工作

目前，從法律授權(quán)來看，文物建筑的處罰權(quán)由地方各級文物局行使，建議擴(kuò)大地方文物局權(quán)限，明確建筑遺產(chǎn)的保護(hù)由地方文物局負(fù)責(zé)，涉及規(guī)劃事項(xiàng)，提交地方規(guī)劃委員會審議，地方規(guī)劃委員會有不同意見，提交地方人民政府最后決定。凡是涉及公共資金項(xiàng)目，審批之前必須交由各級文物局審核并提出報(bào)告意見，交由地方人大委員會最后決定。凡是涉及國有土地征用和其上房屋拆遷和征用，在審批同意之前必須交由相關(guān)地方文物局審核。

2.嚴(yán)格對建筑遺產(chǎn)建造、改動、拆毀的控制，從資格審查向行為審查轉(zhuǎn)變

我們目前立法是假定建設(shè)單位對對保護(hù)規(guī)劃熟悉，熟知自己拆除的建筑是否是文物建筑或具有保護(hù)價(jià)值的建筑。但是現(xiàn)實(shí)是建設(shè)單位有可能對此并不清楚，甚至是由于唯利是圖拆毀建筑遺產(chǎn)。保護(hù)建筑遺產(chǎn)，政府必須負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。國家文物局制定頒布《文物保護(hù)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理辦法（試行）》、《文物保護(hù)工程施工資質(zhì)管理辦法（試行）》、《文物保護(hù)工程監(jiān)理資質(zhì)管理辦法（試行）》的部門規(guī)章，只是對文物建筑的勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理需要相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)定，是一種資格審查，對建設(shè)單位的行為沒有監(jiān)控。我們建議制定有關(guān)建筑遺產(chǎn)法律，明確規(guī)定凡是對建筑遺產(chǎn)的改動、重建、損毀以及其他工程都必須事先經(jīng)過各級文物局審查批準(zhǔn)，如果申請書有虛假信息，將記錄在企業(yè)和個(gè)人信用平臺，對于開發(fā)商將驅(qū)逐出建筑市場。

3.加大對建筑遺產(chǎn)破壞的處罰力度

對建筑遺產(chǎn)破壞承擔(dān)刑事責(zé)任，不能只限于對具有全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位級別的文物建筑的損毀行為。凡是對已經(jīng)登錄或者已經(jīng)告知具有保護(hù)價(jià)值的建筑遺產(chǎn)進(jìn)行故意破壞，就要承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任。對于沒有經(jīng)過各級文物局審查批準(zhǔn)，對建筑遺產(chǎn)的改動、重建、損毀的，可以要求民事懲罰賠償，賠償金額為市場價(jià)的2—5倍。

Abstract： The core of the architectural heritage protection is the authenticity of architectural heritage protection and thus of architectural heritage in the changes and reconstruction， and damage to small construction control and punishment is the core of architectural heritage. If not effectively controlled， architectural heritage once it has been illegally modified， demolished， its historical significance will be lost， and cannot be remedied. < New York City Landmark Law > should be used for reference， strictly on the architectural heritage building， change， demolition control， from qualification examination to changes in the behavior of review.

Key words： City landmark； architectural heritage； qualification examination； review transformation