麗水市區(qū)管道燃氣PPP項目現狀和對策

邵科

摘 要：近年來，隨著國家節(jié)能減排力度的加大和麗水市區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加快，麗水市區(qū)的燃氣市場得到了迅猛發(fā)展。而隨著人們生活水平的提高，市民在選擇燃氣供應方式上也更傾向于使用更加便捷的管道氣。通過分析麗水市區(qū)管道燃氣項目PPP運作現狀，指出由于燃氣定價市場化程度不夠和政府對項目運行的監(jiān)督不足，導致項目運作不夠理想，并在此基礎上，提出應進一步優(yōu)化價格形成機制，強化政府監(jiān)督，更加充分發(fā)揮燃氣項目PPP投資的優(yōu)勢，以加快推動管道燃氣項目投資建設。

關鍵詞：管道燃氣；PPP；對策

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）12-0100-02

麗水市區(qū)自2000年開始建設運行管道燃氣以來，管道燃氣市場得到了迅速發(fā)展，而隨著2016年底，長輸天然氣接通麗水，管道燃氣市場將迎來一個更大的發(fā)展機遇。

一、麗水市區(qū)管道燃氣PPP項目概況

管道燃氣設施投資需求巨大，根據《麗水市區(qū)燃氣專項規(guī)劃》，麗水市天然氣工程項目總投資需9億元。同時，管道燃氣行業(yè)經營穩(wěn)定，具有一定的經營性燃氣銷售收入，較為適合PPP合作。

PPP模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力，提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、分享共擔及長期合作關系。麗水市政府積極推動社會資本參與市區(qū)燃氣基礎設施的建設和運營，采用與社會資本合作的PPP模式投資市區(qū)管道燃氣項目。

麗水有兩家管道燃氣經營企業(yè)，分別是麗水華潤燃氣有限公司（以下簡稱華潤燃氣）和麗水市天然氣有限公司（以下簡稱市天然氣公司）。華潤燃氣成立于1999年，注冊資金1 700萬元；市天然氣公司成立于2012年，注冊資金5 000萬元。兩家企業(yè)均具有豐富的管道燃氣設施運行經驗，且具備較強的資本實力和融資能力。經過多次接觸和考察，2014年9月，麗水市政府分別與兩家燃氣企業(yè)簽訂了特許經營協(xié)議，授予兩家企業(yè)三十年的管道燃氣特許經營權，兩家企業(yè)以市區(qū)甌江和小安溪為界，實行分區(qū)域經營。

協(xié)議簽訂近兩年來，麗水市區(qū)管道燃氣得到了一定程度的發(fā)展，到2015年底，市區(qū)共建成燃氣管網293.31公里，其中中壓主管網68公里，庭院低壓管網225.31公里。市區(qū)北城區(qū)塊，市政燃氣管網到小區(qū)門口覆蓋率達到90%。燃氣管道系統(tǒng)基本形成框架。但對照《麗水市區(qū)燃氣專項規(guī)劃》要求和特許經營協(xié)議的約定，PPP項目運作仍不夠理想。

第一，管道燃氣項目的建設進度嚴重滯后。如根據燃規(guī)，到2015年底，需新增中壓管網173公里，而實際完成的中壓管網長度還不到規(guī)劃要求的一半；根據燃規(guī)，應在2014年內建成的天然氣門站和調壓站項目，目前還處于初設方案審查階段；應在2015年底前建成的連接市區(qū)南北城的中壓主干管網，也僅是完成項目立項。在項目推進上工作上，遲滯且被動，根據省天然氣管網建設計劃，長輸天然氣預計將在2016年底通達麗水，按照目前的工程進度，難以保證按時完成配套天然氣設施的建設，無法實現同步使用天然氣的目標。

第二，對企業(yè)運作情況缺乏有效監(jiān)督。協(xié)議簽訂以來，燃氣管理部門沒有切實承擔起對企業(yè)履約情況的監(jiān)督職責，對企業(yè)經營和監(jiān)管也還停留在原先的較為粗放的管理階段，未對企業(yè)的資產和經營狀況進行評估，也未及時了解掌握企業(yè)的經營計劃實施情況、產品和服務質量以及安全生產情況、用戶發(fā)展情況等，未將對企業(yè)經營情況的監(jiān)管納入日常監(jiān)管。

二、原因分析

城市基礎設施的公共產品屬性強，過去主要是由政府籌集建設資金，但增加了政府投資帶來的壓力。因此，近年來各地都積極探索并采取社會化、多元化的投融資方式建設城市基礎設施。管道燃氣運營具有一定的投資回報率，十分適合以PPP模式開展。而在具體運作上，不僅要注重事前如何制定規(guī)則以選擇合適的合作伙伴，而且還要注重協(xié)議簽訂后政府對企業(yè)運作的監(jiān)督，督促企業(yè)切實履約。由于一般特許經營協(xié)議簽訂時限都較長，因此如何保證協(xié)議得到切實履行，對于PPP項目的良好運作，意義更為重要。麗水市區(qū)管道燃氣PPP項目在運作過程中暴露出了種種問題，其主要原因有兩方面。

（一）燃氣價格形成機制不合理，造成企業(yè)投資回報率低，企業(yè)持續(xù)投資積極性不高

現行的管道燃氣價格包括“建設費（初裝費）”和“氣費”兩部分。該政策價格體系雖然在城市燃氣發(fā)展初期發(fā)揮了重要的作用，但其自身也存在一些不足。

1.初裝費政策不規(guī)范。初裝費的收取缺乏明確的標準和計算方法，收取的額度未進行充分的論證。多年來，麗水市區(qū)居民用戶的初裝費始終在2 200元/戶，未做調整，而隨著物價上漲，人工、材料費用的上升，多年前的標準已與當前的物價水平脫節(jié)。但即便如此，由于企業(yè)和政府部門對初裝費的宣傳不足，公眾對初裝費性質仍存在認識偏差，有很多人質疑初裝費政策，政府部門在用戶的質疑中難以上調初裝費標準，這就產生了一系列問題，不僅給企業(yè)經營造成很大的壓力，而且部分用戶對燃氣企業(yè)資產所有權歸屬的質疑，也增大了企業(yè)經營的風險。

2.燃氣銷售價格不能客觀反映管道資源使用情況。由于城市燃氣用戶的用氣時間具有不均衡性，而燃氣企業(yè)為了保證用戶能夠隨時用氣，城市市政管網必須按用戶在單位時間內最大的用氣量設計供氣能力。居民用戶其用氣量小，用氣不均衡且用戶量龐大，造成城市燃氣管網供氣能力的閑置，不僅占用了大量的燃氣管道的供氣能力，而且需要占用大量的輸配費用。按照公平負擔原則，居民用戶本應該承擔更高的成本，但是由于居民用氣的公共福利性質定位，居民用戶價格在各類用戶中最低，這就造成居民氣價與成本倒掛。

（二）地方PPP立法滯后，燃氣管理部門監(jiān)管不力，不能切實督促企業(yè)履約

1.地方PPP管理的相關立法滯后。現代市場經濟的實質是以法治為基礎，以企業(yè)為主體的市場經濟。為規(guī)范和推進城市公用行業(yè)市場化進程，建設部在2002年印發(fā)《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，2004年頒布了《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，但由于部門規(guī)章出臺較早，存在一些與當前實際不協(xié)調的問題，在PPP合作中，對政府、城市燃氣企業(yè)、燃氣用戶各自及相互之間的職責、權利、義務以及如何保障落實等問題上不夠清晰和明確。

2.燃氣管理部門監(jiān)管不力。任何協(xié)議的履行，既有賴于雙方的互信、自覺，也有賴于雙方的相互監(jiān)督。而特許經營協(xié)議，因其由政府和企業(yè)簽訂，故政府對企業(yè)的履約監(jiān)督，對于協(xié)議能否切實履行，意義重大。然而，協(xié)議簽訂近兩年來，燃氣管理部門的監(jiān)管仍停留在過去重審批、輕管理的階段，對項目運營缺乏有效監(jiān)管。近年來，燃氣管理部門通過縮減行政審批事項，已大幅減少了審批項目，但在一些審批環(huán)節(jié)上仍存在程序復雜，對項目實施中出現的新情況、新問題沒有進行深入的調查研究，生搬硬套有關條例、規(guī)范，影響了項目推進。而對一些迫切需要解決的問題，如燃氣管道等燃氣設施工程竣工備案，一直沒有正常開展，不僅沒有實時掌握在建工程質量、安全情況，也為今后項目安全運行留下了隱患。

燃氣管理部門對PPP項目運作的監(jiān)管經驗不足，缺乏相關的人才和知識儲備，對燃氣企業(yè)的運營情況，也不夠重視，缺乏有力的監(jiān)管手段，對于信息不對稱，成本不實等監(jiān)管難題缺乏有效應對措施，對燃氣企業(yè)的違約行為缺乏有效的懲處機制。

三、改善市區(qū)管道燃氣項目PPP投資現狀的對策

（一）優(yōu)化和完善初裝費和氣價政策

現階段，如果取消初裝費，將全部成本計入氣價，燃氣氣價將面臨大幅上調，這可能會引起燃氣用戶的反感，甚至造成社會不穩(wěn)定。因此，現階段不宜大幅改革管道燃氣價格機制，管道燃氣價格形成機制的改革應在尊重歷史事實的基礎上，逐步調整，優(yōu)化價格機制。

1.規(guī)范初裝費價格。對初裝費的成本范圍和初裝費收取的標準進行規(guī)范，明確初裝費的構成、收取用途和收入確認的會計核算方式，使初裝費的收取更加透明。同時，制定初裝費的調價機制，使初裝費能夠客觀反映市場物價水平，使初裝費在繼續(xù)發(fā)揮積極作用的同時，能夠讓用戶合理負擔成本。

2.氣費價格逐步實現實際成本計價。改變目前福利性氣價的現象，采取普通商品定價的全成本定價原則，審核燃氣價格成本，合理制定各類用戶價格，燃氣終端銷售價格逐步回歸實際成本計價的本質，使燃氣企業(yè)可以通過氣費有效補償實際成本并獲取一定的收益，以實現可持續(xù)性的健康發(fā)展。

（二）燃氣管理部門加強監(jiān)管，加大政策支持力度

1.加快地方PPP方面法規(guī)體系建設步伐，依法加強政府監(jiān)管。加快地方PPP管理方面的立法，制定市場規(guī)則，是PPP項目順利推進的根本保證。立法至少要包括兩點：一是針對被監(jiān)管者，側重于完善涉及市政公用事業(yè)安全、服務、質量、價格等內容的法律依據；二是針對監(jiān)管者，確保政府監(jiān)管機構有效執(zhí)法，避免濫用監(jiān)管職權。

2.完善特許經營管理模式，明確特許經營雙方的責任。進一步明確特許經營雙方的責任、權利和義務，在PPP項目實施過程中，既保障政府和企業(yè)雙方的合法權益，又確保雙方能夠在法律框架內切實履約，真正實現政府科學監(jiān)管下的企業(yè)自主發(fā)展。

3.提供管道燃氣PPP項目推進所需的配套政策。管道燃氣行業(yè)的發(fā)展和市場的培育，一定程度上依賴于政策的支持。為加快麗水市區(qū)城市管道燃氣發(fā)展，燃氣管理等相關管理部門應研究并提供管道燃氣發(fā)展所需的政策支持，如針對社會困難群體的補貼機制等惠民政策，鼓勵“煤改氣”“油改氣”等燃氣利用的優(yōu)惠政策。

4.重視管理人才隊伍建設。培養(yǎng)既具備燃氣專業(yè)知識和行業(yè)行政管理知識，又對行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略有深刻認識的專業(yè)管理人才。同時，燃氣管理部門要做好引智、借智工作，建立專家?guī)?，借助外部力量，共同探討和解決在PPP項目運作中遇到的新問題。

四、結語

“天然氣時代”的到來，為麗水市管道燃氣帶來了一個新的發(fā)展機遇，而PPP模式不僅僅是一種項目融資方式，更是一種管理運營機制。采用PPP方式推進城市管道燃氣項目建設和運營，引進的不僅僅是資金，更是先進的管道燃氣管理經驗，這對麗水市加快推進天然氣工程建設意義重大。但我們也要看到，任何制度都不可能是完美的，正如目前在PPP項目運作中出現的問題，這需要我們正確認識和處理，要充分發(fā)揮PPP的優(yōu)勢，必須進一步優(yōu)化燃氣定價機制，進一步強化履約監(jiān)管，這樣才能更加充分發(fā)揮PPP制度優(yōu)勢，為企業(yè)和社會產生更大的經濟和社會效益，最終實現政府和企業(yè)的雙贏。