重慶市財政支農(nóng)的問題與對策

羅芙蓉 羅文寶

摘 要：中國農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)在我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍占有舉足輕重的位置。但是，當(dāng)前的“三農(nóng)”問題的表現(xiàn)已深入影響到我國實體經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，制約著三大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。重慶市作為長江上游經(jīng)濟(jì)帶和成渝經(jīng)濟(jì)圈中心，地理位置決定了應(yīng)發(fā)展因地制宜的多樣性農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對重慶市的崛起與發(fā)展有著重大貢獻(xiàn)，而財政扶持農(nóng)業(yè)也是今后經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目中的重要環(huán)節(jié)。因此，研究重慶市當(dāng)前財政支農(nóng)在資金規(guī)模投入、財政資金的使用、資金分配機(jī)構(gòu)、監(jiān)督與管理中存在的問題，從而在結(jié)合當(dāng)前的政策下提出解決對策，進(jìn)而完善重慶市財政支農(nóng)機(jī)制，達(dá)到財政能強(qiáng)有力地支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，快速實現(xiàn)重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：重慶市；財政支農(nóng)；政策；問題；解決對策

中圖分類號：F812.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）14-0130-03

改革開放以來，我國除了在輕重工業(yè)、信息科技取得驚人的成就，在農(nóng)業(yè)方面也有革命性的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)上有著持續(xù)飛速的發(fā)展，制度和政策上有著重大的突破和創(chuàng)新，在許多方面都得到了實質(zhì)性的改變。農(nóng)村人民純收入年均也由1978年的133.6元提高到2012年的12 000元。從恩格爾系數(shù)上看，農(nóng)村居民2015年的39.2%相比1978年的66.7%下降了接近一半。但是，我國因存在農(nóng)耕文明的歷史沿革，在思想和素質(zhì)上都表現(xiàn)出落后和墨守成規(guī)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不能進(jìn)行更新改造，沒有進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化的應(yīng)用；政府對農(nóng)業(yè)的扶持力度不夠，主要表現(xiàn)在財政支持政策上的欠缺和機(jī)制上的不健全和不完善。這樣的農(nóng)業(yè)發(fā)展問題歷來是我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中關(guān)注的一個重點問題，在經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要強(qiáng)大的資金和穩(wěn)定的政策支持，因此，只有健全穩(wěn)定的財政政策和資金補(bǔ)給，才能轉(zhuǎn)變重慶市農(nóng)業(yè)長期以來固定的生產(chǎn)方式，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

一、改革開放以來我國財政支農(nóng)政策的變遷

財政支農(nóng)是新時期的一個重要概念，是指我國國家財政通過資金和財政政策方式對我國“三農(nóng)”問題的幫扶和解決，是國家與農(nóng)民分配關(guān)系的重要內(nèi)容之一，其主要表現(xiàn)形式為資金投入、優(yōu)惠政策和制度建設(shè)。自改革開放以來，我國財政支農(nóng)政策大致經(jīng)歷了三個發(fā)展時期。第一階段（1978—1994年）：1978年是改革開放的元年，黨中央創(chuàng)新的推出以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)業(yè)政策在四川省和安徽拉開了序幕，財政支農(nóng)政策也同時開展了起來。20世紀(jì)80年代初，財政包干體制將推行，改變了之前財政高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，國家把農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的支出重點轉(zhuǎn)化為中央財政和地方財政的重點工作。第二階段（1994—2002年）：1994年市場經(jīng)濟(jì)體制推出并開始運行，國家由計劃經(jīng)濟(jì)體制改為市場經(jīng)濟(jì)體制。從而政府職能也放出于市場調(diào)節(jié)，增強(qiáng)了市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用和國家宏觀調(diào)控的輔助作用。因此，財政支出在各方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也相應(yīng)地有所調(diào)整，“三農(nóng)”財政支出的重點也開始放在農(nóng)業(yè)支出、農(nóng)民教育、農(nóng)村社會保障體系等公共服務(wù)領(lǐng)域。這一時期，財政支農(nóng)資金規(guī)模較前一階段有重大的突破，總量較之前有大幅度提高，總體上反映了黨中央、國務(wù)院對“三農(nóng)”問題的重視程度和國家財政支農(nóng)在今后發(fā)展的一個大體趨勢。從規(guī)模的內(nèi)部看，優(yōu)化了財政支農(nóng)資金的投入分配結(jié)構(gòu)，為地方發(fā)展特色農(nóng)業(yè)提供了幫助，以重慶市為例的“立體農(nóng)業(yè)”就得到了很好的發(fā)展。第三階段（2003年至今）：這一階段，黨中央提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略方針，開始高度重視城市和農(nóng)村間的發(fā)展差距，最大限度縮小城鄉(xiāng)落后差距，明確提出要把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，農(nóng)業(yè)在我國財政支農(nóng)政策中開始實現(xiàn)戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變。

二、重慶市財政支農(nóng)的現(xiàn)狀及問題分析

（一）重慶市財政支農(nóng)的現(xiàn)狀

重慶市作為西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心，帶動著長江上游一帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并輻射周邊的許多地區(qū)。以農(nóng)村居多并存在于大城市的重慶市，在2016年的1月至3月之間，共計129.7億元的財政支農(nóng)資金預(yù)算已順利下達(dá)到各區(qū)縣和農(nóng)業(yè)相關(guān)部門，主要用于支持2016年春季農(nóng)業(yè)耕作和全市林業(yè)、水利工程方面建設(shè)發(fā)展，保證2016年春季農(nóng)業(yè)工作能夠順利開展。但是，根據(jù)政府推出的“中國歷年來各地區(qū)財政支農(nóng)數(shù)據(jù)”顯示，1978—2012年，重慶市財政支農(nóng)在資金力度和扶持次數(shù)上，全國排名32位?？梢钥闯?，在中央總體戰(zhàn)略的領(lǐng)導(dǎo)下，重慶市在財政支農(nóng)上是政策和資金是沒有很好的貫徹和實施的。在表1中我們可以看到，2006—2014年期間，雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和人均GDP都在逐年上漲，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值在總體經(jīng)濟(jì)中所占比例為9%左右，而農(nóng)業(yè)人口占全市人口的62.5%左右。因此，當(dāng)前重慶市在農(nóng)業(yè)這一領(lǐng)域的發(fā)展是非常欠缺的，接下來重慶市財政支農(nóng)力度能否有所突破是當(dāng)前一個至關(guān)重要的問題。

（二）重慶市財政支農(nóng)存在的問題

1.重慶市財政支農(nóng)資金投入規(guī)模問題

財政支出的規(guī)模也就是在某個時點上地方政府對財政支出量的大小。當(dāng)前，重慶市的經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)帶來的產(chǎn)值和財政農(nóng)業(yè)支出的比例出現(xiàn)嚴(yán)重不符，由于我國中央財政和地方財政在支農(nóng)部門和機(jī)制設(shè)置上的不健全，導(dǎo)致地方在實施財政支農(nóng)上沒有獨立的權(quán)利，必須依靠中央，從而對農(nóng)業(yè)在資金補(bǔ)給上體現(xiàn)出不足。然而，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在這個階段屬于重要轉(zhuǎn)型期，重慶市農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要很大的資金流加以補(bǔ)給，才能在轉(zhuǎn)型期順利過渡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化的新一個層次上快速發(fā)展。雖然近幾年重慶市政府在財政支農(nóng)資金上有所提高，但是沒有得到一個根本性的改變，在農(nóng)業(yè)資金需求上還是存在問題，制約了運轉(zhuǎn)中農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2.財政支農(nóng)資金缺乏有效的監(jiān)督管理

財政資金在支農(nóng)使用上面所帶來的效益，主要看該地區(qū)的監(jiān)督管理機(jī)制是否健全，沒有系統(tǒng)完整的審計監(jiān)督體系，財政資金很難用到實處，發(fā)揮出真正的效益。重慶市的許多地方出現(xiàn)了上級撥出了大量的資金，到了最下級和最底層的行政村等單位時就所剩無幾，導(dǎo)致政策實施和資金力度就變得很弱、很小。其問題存在于中間環(huán)節(jié)。有些單位利用中央的“三農(nóng)”扶持政策，使用各種理由在各個環(huán)節(jié)、各個方面對資金加以擠占和挪用，導(dǎo)致真正用到農(nóng)業(yè)的資金量少；又因為監(jiān)督管理機(jī)制的不健全，導(dǎo)致無法清查資金的流向和用處，最終無法使財政資金真正發(fā)揮效益。

3.財政支農(nóng)資金運用效果不佳

目前，重慶市多個地方在利用財政資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資時，由于在宏觀上主要推行的政策是單一的技術(shù)和設(shè)備更新， 卻很少關(guān)注經(jīng)濟(jì)和財務(wù)核算，對農(nóng)民的生產(chǎn)素質(zhì)投資也是甚少。雖然2012年以來對農(nóng)民在生產(chǎn)、養(yǎng)殖和種植方面有較大的突破和改進(jìn)，但主要體現(xiàn)在村鎮(zhèn)書記知識的宣傳和簡單的人員素質(zhì)講座培訓(xùn)上。所以這些舉措在農(nóng)村發(fā)揮的效益并不明顯，因為沒有根本性的改變農(nóng)民小農(nóng)思想的觀念，加之官員的不重視和做形式，使得大量的資金都做了“無用功”，事倍功半使得資金需求量更加嚴(yán)重。例如，為了響應(yīng)全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的號召，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)管理單位占用重大資金推行大型原地區(qū)機(jī)械化生產(chǎn)和現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)技術(shù)，而忽略了當(dāng)前重慶市農(nóng)業(yè)的發(fā)展情況。農(nóng)業(yè)的地形條件決定了重慶市不能和平原機(jī)械化農(nóng)業(yè)對比，應(yīng)發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣?jīng)濟(jì)作物，由此確定當(dāng)前面臨的最大瓶頸障礙就是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的建設(shè)，農(nóng)業(yè)機(jī)耕路、農(nóng)村公路的繼續(xù)投入和修建，種植上選取什么樣的作物種子能產(chǎn)出更高的產(chǎn)量等。

4.財政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)不合理

重慶市位于西南經(jīng)濟(jì)落后的山區(qū)，全市有約8.2萬平方千米的占地總面積，人口達(dá)3 144萬。因地形和地勢的獨特性，決定了重慶市應(yīng)發(fā)展多種多樣的經(jīng)濟(jì)作物，應(yīng)遵循因地制宜、因時制宜。重慶市現(xiàn)基本走“立體農(nóng)業(yè)”路線，山地主要以茶樹、生態(tài)經(jīng)濟(jì)林、果園為主，丘陵主要以梯田水稻、花生、煙草為主，平原洼地主要以水稻、玉米、油菜為主，兼有桑基魚塘，家禽養(yǎng)殖。但是在財政支農(nóng)上面，國家缺乏具體的調(diào)研和實地的考察，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個項目不甚了解，只是將款項直接撥付去用于改造農(nóng)業(yè)的某個項目。這樣的資金撥付導(dǎo)致底層應(yīng)用結(jié)構(gòu)的不合理，出現(xiàn)某些邊際效益差農(nóng)業(yè)扶持項目占用了大量資金，長期見不到效果；而有的邊際效益好的農(nóng)業(yè)項目需要大量和緊急的財政支持，卻無人問津，不在支農(nóng)的清單上。

三、重慶市財政支農(nóng)問題的解決措施

從上述討論中，重慶市當(dāng)前面臨的財政支農(nóng)問題主要表現(xiàn)在資金投入規(guī)模問題、資金缺乏有效的監(jiān)督管理、資金運用效果不佳和資金分配結(jié)構(gòu)不合理等方面，其他的一些問題也同樣阻礙著財政支農(nóng)的目的實現(xiàn)和背離了初衷。因此，如何改變當(dāng)前的局面，走出農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境，讓財政在農(nóng)業(yè)上發(fā)揮實質(zhì)性的作用，是我們研究的核心問題。

（一）各階層加大對農(nóng)業(yè)的投入力度

在中央和地方各級政府在探索提高財政支農(nóng)資金管理水平的對策和制定多項系統(tǒng)完善惠農(nóng)政策的同時，重慶市委、市政府高度關(guān)注重點應(yīng)在于加大財政對“三農(nóng)”的投資力度，從支農(nóng)的源頭上改變的當(dāng)前投入規(guī)模弱小的問題，有效地緩解重慶市“三農(nóng)”面臨的問題。第一，政府的財政始終是農(nóng)業(yè)投入的“主力軍”。政府宏觀調(diào)控力度要進(jìn)一步加大，合理分配三大產(chǎn)業(yè)間的比例份額，把農(nóng)業(yè)劃為國家重點扶持和開發(fā)項目。第二，國家制定寬松的貨幣經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)信貸資金領(lǐng)域的參與力度，最終增加農(nóng)業(yè)發(fā)展的貸款量，減輕農(nóng)業(yè)貸款難的問題。第三，通過國家財政經(jīng)濟(jì)手段在農(nóng)業(yè)方面的傾斜，充分利用銀行信貸、三方擔(dān)保、財政貼息和金融保險等手段，吸引社會閑散資金、金融資本、外資進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，充分調(diào)動各級社會群體和社會機(jī)構(gòu)的積極性，從而支持地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，最終實現(xiàn)“以獎代補(bǔ)”、“先建后補(bǔ)”、“民辦公助”等節(jié)資方式。

（二）中央和地方建立科學(xué)有效的監(jiān)督管理體系

中央與重慶市財政都應(yīng)將“三農(nóng)”工作作為今后財政支出的重要內(nèi)容。要想政策得到真正的貫徹和實施，在管理和監(jiān)督上的工作必然不能忽略，就是說要積極加強(qiáng)支農(nóng)資金科學(xué)化管理、精細(xì)化管理，建立系統(tǒng)監(jiān)督體系。建議從資金籌集、競爭立項、引導(dǎo)促進(jìn)、項目實現(xiàn)和后期成果檢驗等環(huán)節(jié)，為中央和地方科學(xué)有效的監(jiān)督管理創(chuàng)建大體框架，最終著力提高財政支農(nóng)資金的運行效率。重點關(guān)注“專項資金專項用途”的實施情況，設(shè)置上下級部門審計機(jī)制，做好各本門之間的牽制工作，建立有系統(tǒng)的完整的審計監(jiān)督體系?？傮w上建立起事前預(yù)算監(jiān)督與制衡，事中認(rèn)真貫徹執(zhí)行與檢查，事后績效考核的資金監(jiān)管體系。

要做到嚴(yán)格資金監(jiān)管，專家評審、公示公告等措施就要充分加以貫徹和執(zhí)行，加大財政支農(nóng)信息公開透明力度，監(jiān)督人員定期組織財政進(jìn)行專項檢查。繼續(xù)貫徹市級部門收到中央專項財政支農(nóng)資金文件后，各個區(qū)縣能在規(guī)定的時間內(nèi)收到按比例下放的資金。各個區(qū)縣接到專項資金后，在規(guī)定的時間內(nèi)必須將資金分解下達(dá)到具體項目，加快重慶市財政支農(nóng)的管理效率。

（三）重點關(guān)注財政資金使用效益

財政支農(nóng)資金的使用直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，因此，怎樣提高使用效益是政府實施部門的最大難題。第一，資金籌集上，探索涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌新模式。以中央和市委、市政府確定的重點項目為平臺，通過整合資源、整合政策，實現(xiàn)整合資金的目的。第二，著實提高資金使用者的素質(zhì)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人員的思想教育和技術(shù)培訓(xùn)工作，做到有計劃、有組織、有目的利用資金，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)項目中的帶頭作用。第三，直接基層領(lǐng)導(dǎo)單位應(yīng)定期對扶持的農(nóng)業(yè)項目進(jìn)行檢查和驗收，確定是否達(dá)到預(yù)期的規(guī)劃目標(biāo)，及時總結(jié)經(jīng)驗和反饋不足。通過事前、事中、事后工作加以調(diào)整，以此保證財政支農(nóng)資金在使用中能發(fā)揮其效益。

（四）優(yōu)化分配使用資金結(jié)構(gòu)

資金的結(jié)構(gòu)優(yōu)化有利于生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，由此能使有限的資源發(fā)揮出最大的價值。再配合資金規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)質(zhì)量和總值貢獻(xiàn)力度將根據(jù)“質(zhì)”和“量”的改變而敏感性地正相關(guān)發(fā)展。在優(yōu)化資金分配結(jié)構(gòu)上，繼續(xù)實行資金切塊到區(qū)縣和市級集中管理相結(jié)合的分配方式，通過地方基層資金使用者的預(yù)算和具體實施規(guī)劃，進(jìn)行合理的資金結(jié)構(gòu)分配，保證緊急項目盡快解決、重點項目高效實施、輔助項目兼顧運行的實施戰(zhàn)略。

結(jié)語

綜上，重慶市在財政政策進(jìn)行完善的同時，要加快財政支農(nóng)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，充分發(fā)揮所用財政支農(nóng)資金在農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)出中所帶的經(jīng)濟(jì)效益，同時也要繼續(xù)發(fā)揮財政資金在整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展中調(diào)整和引導(dǎo)作用。若政府就當(dāng)前在重慶市財政支農(nóng)資金投入規(guī)模大小、支農(nóng)資金能否有效監(jiān)督管理，財政支農(nóng)資金運用的效果以及資金分配結(jié)構(gòu)問題上，能重點關(guān)注和做出突破性的改變，必將使財政支農(nóng)資金有效地解決重慶市“三農(nóng)”問題，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的財政政策將更好地彰顯出來，最終展現(xiàn)出“動起來”、“活起來”的財政支農(nóng)效果。

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