大數(shù)據(jù)時代京津冀大氣污染智慧治理的內(nèi)涵、困境與出路

崔偉

摘 要：大數(shù)據(jù)時代的到來改變了數(shù)據(jù)與信息的處理方式，為京津冀區(qū)域內(nèi)的大氣污染問題帶來了智慧治理的機遇。但在目前的區(qū)域大氣污染智慧治理過程中，還存在著數(shù)據(jù)挖掘能力不足、數(shù)據(jù)共享能力欠缺、數(shù)據(jù)分析能力匱乏等問題。因此，大數(shù)據(jù)時代京津冀大氣污染智慧治理的實現(xiàn)應(yīng)以基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的科學決策為治理前提，以政府主導(dǎo)下的多元協(xié)作為治理主體，以在大數(shù)據(jù)環(huán)境下大氣污染治理機制重構(gòu)為治理過程，以完善環(huán)保領(lǐng)域大數(shù)據(jù)立法與人才培養(yǎng)機制為治理保障，借以提升區(qū)域內(nèi)大氣污染的治理能力。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)時代；京津冀；大氣污染；智慧治理

中圖分類號：F062.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）19-0145-02

霧霾導(dǎo)致京津冀地區(qū)嚴重的大氣污染問題日益成為社會各界關(guān)注的焦點，而傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的治理模式日趨陷入“治理失靈”的境地，大數(shù)據(jù)時代的到來改變了信息搜集和傳播的軌道，為更好地治理京津冀區(qū)域內(nèi)大氣污染問題帶來了契機，因此，本文提出“智慧治理”的概念，認為它將成為大數(shù)據(jù)時代京津冀區(qū)域大氣污染治理的發(fā)展前景。但目前在實現(xiàn)“智慧治理”的進程中，還存在著一定困境，文章在進行具體分析的基礎(chǔ)上提出解決路徑。

一、大數(shù)據(jù)時代下京津冀大氣污染智慧治理的內(nèi)涵

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的發(fā)展，京津冀成為了中國最重要的工業(yè)化區(qū)域之一，也是霧霾頻發(fā)的重災(zāi)區(qū)。2014年，京津冀地區(qū)SO2、NOx排放量分別為147.8萬噸、194.57萬噸，占全國的7.5%、9.36%，單位面積排放強度分別是全國平均水平的3.3倍，4.2倍[1]。2015年進入11月份以來，北京經(jīng)歷了歷史上罕見的連續(xù)20天的霧霾天氣，環(huán)保部門多次發(fā)布霧霾紅色預(yù)警。雖然在2013年，國家已經(jīng)出臺了《京津冀及其周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，2015年9月又對《大氣污染防治法》進行了修訂，增加了大氣治理聯(lián)防聯(lián)控的內(nèi)容，但區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量繼續(xù)惡化的情況并沒有得到有效改善。由此可以推斷，京津冀三地間大氣污染的治理模式急需變革。繼互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算之后的大數(shù)據(jù)革命為京津冀大氣污染問題帶來了智慧治理的機遇。美國麥肯錫全球研究院在2011 年發(fā)布的研究報告認為：“大數(shù)據(jù)指的是大小超出常規(guī)的數(shù)據(jù)庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集。”[2]現(xiàn)已被廣泛應(yīng)用于智能交通管理、流動人口管理和食品安全監(jiān)管等領(lǐng)域。長遠來看，大數(shù)據(jù)也必將助推京津冀大氣污染智慧治理的實現(xiàn)。美國學者尼古拉斯·伯格魯恩在《智慧治理：21世紀東西方之間的中庸之道》一書中將網(wǎng)絡(luò)時代的智慧治理定義為：“下放權(quán)力、包容公民、分散決策機制?！?007年維也納科技大學區(qū)域研究中心發(fā)布了一份《歐洲中小智慧城市排名》報告，將“智慧治理”定義為在公共和社會服務(wù)、治理透明性、決策參與、政治策略四個方面皆表現(xiàn)良好的一種政府治理樣態(tài)。鑒于此，本文結(jié)合大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵，認為京津冀大氣污染的智慧治理即充分運用大數(shù)據(jù)的思維和理念，通過云計算、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)手段收集、監(jiān)測、整合區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量的各項相關(guān)數(shù)據(jù)，創(chuàng)新治理方式和手段，提高決策的科學性、準確性和適用性，近而實現(xiàn)京津冀大氣污染治理能力現(xiàn)代化。

二、大數(shù)據(jù)時代京津冀大氣污染智慧治理存在的困境

（一）數(shù)據(jù)獲取能力不足

數(shù)據(jù)資源是實現(xiàn)智慧治理的前提和保證，只有全面掌握數(shù)據(jù)，才能做出科學決策，但目前三地政府在大氣污染治理過程中還缺乏數(shù)據(jù)獲取能力。首先，京津冀區(qū)域內(nèi)大氣污染治理是一個各方面協(xié)同參與的有機整體，需要以治理主體有意識地掌握相關(guān)數(shù)據(jù)為基本前提。但由于大數(shù)據(jù)理念興起于西方，在我國起步較晚，導(dǎo)致政府還主要是依賴抽樣、局部和片面數(shù)據(jù)做出決策，致使絕大多數(shù)非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)被束之高閣。其次，大數(shù)據(jù)的價值密度低、碎片化等特征使政府對海量的數(shù)據(jù)的搜集往往只能提取出少量有價值的信息，引發(fā)處理成本過高的問題，導(dǎo)致政府各部門不愿意花費巨大成本挖掘少量有“含金量”的數(shù)據(jù)。

（二）數(shù)據(jù)共享能力欠缺

雖然2014年習近平總書記強調(diào)將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，但受傳統(tǒng)公共行政體制的影響，三地的大氣污染治理仍然采用的是行政區(qū)行政的治理模式，由此導(dǎo)致大氣環(huán)境的公共性與分割式的治理模式產(chǎn)生沖突，降低了政府間數(shù)據(jù)共享的效率。首先，受“官本位”“權(quán)利本位”“家丑不可外揚”等封閉性傳統(tǒng)文化的影響，三地政府還沒有從壟斷的思維方式中解脫出來。政府部門間缺乏以大氣治理為核心的信息資源共享意識，習慣于將所掌握的信息視為政府內(nèi)部的“私有財產(chǎn)”和“權(quán)力領(lǐng)地”，彼此間缺少信任導(dǎo)致缺乏共享意愿。其次，在“理性經(jīng)濟人”理念導(dǎo)向下，三地政府間以自身利益為重，各自為政、相互割裂，產(chǎn)生了嚴重的“信息孤島”現(xiàn)象；數(shù)據(jù)采集渠道、標準、信息代碼不盡相同，導(dǎo)致信息不對稱現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）數(shù)據(jù)分析能力匱乏

人力資源是第一資源。大數(shù)據(jù)人才能力的高低直接關(guān)涉到對信息和數(shù)據(jù)的分析效果。大數(shù)據(jù)的基本特性及其涉及到的大氣領(lǐng)域決定了其專業(yè)人才具備了對環(huán)境科學、化學、數(shù)學等在內(nèi)多方面知識的綜合掌控。目前我國從事數(shù)據(jù)分析工作的人才主要集中在互聯(lián)網(wǎng)信息領(lǐng)域，這類人才善于軟信息編程和硬件管理，但卻不精于對大數(shù)據(jù)時代信息和數(shù)據(jù)的挖掘和整理，特別是結(jié)合京津冀區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境的客觀背景做出專業(yè)的數(shù)據(jù)研判和分析的應(yīng)用型人才更為欠缺，導(dǎo)致大氣環(huán)境相關(guān)的數(shù)據(jù)分析能力嚴重匱乏，這給京津冀地區(qū)利用大數(shù)據(jù)進行大氣污染治理帶來了障礙。

三、大數(shù)據(jù)時代京津冀大氣污染智慧治理的實現(xiàn)途徑

（一）以基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的科學決策為治理前提

智慧治理的實現(xiàn)在根本上依托于政府決策方式的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的治理過程中，政府主要依靠經(jīng)驗和假設(shè)做出決策，決策失誤常有發(fā)生。然而，大數(shù)據(jù)時代的決策行為是基于數(shù)據(jù)及其分析的重視理性的、數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策模式，所以政府部門首先要養(yǎng)成數(shù)據(jù)決策意識，注重對數(shù)據(jù)的采集、分析和預(yù)測，改變以往的“拍腦袋決策”，養(yǎng)成“用數(shù)據(jù)決策”的習慣。其次，京津區(qū)域的大氣治理是一項系統(tǒng)性的工程，治理決策需要考慮到三地各個生態(tài)環(huán)境要素之間的相互影響，應(yīng)將大氣模型考慮的相關(guān)因素與數(shù)據(jù)挖掘方法整合在一起，在對數(shù)據(jù)量化分析、科學預(yù)測的基礎(chǔ)上提出優(yōu)化方案，全面深入地分析霧霾成因和評判大氣污染造成的損害，使決策更具前瞻性和適用性，變被動善后為主動預(yù)防。

（二）以政府主導(dǎo)下的多元共治為治理主體

傳統(tǒng)的京津冀大氣污染治理三地都以政府為中心的集權(quán)治理，治理過程中缺乏企業(yè)、非政府組織、公眾的參與和監(jiān)督，致使很多污染型企業(yè)因政府監(jiān)管不到位而免受責罰。但隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)改變了信息傳播方式，使傳統(tǒng)的屬地治理模式陷入了“治理失靈”的困境。在大數(shù)據(jù)背景下，政府部門應(yīng)摒棄“以自我為中心”行政思維，改變“大包大攬”的治理模式，提供電子治理平臺，收集大量民意訴求信息，將這些信息與環(huán)境保護部門的數(shù)據(jù)相結(jié)合，為后續(xù)的環(huán)境監(jiān)管與決策提供可靠的信息基礎(chǔ)。企業(yè)則可利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測、分析和控制自身的污染排放，采取相關(guān)環(huán)保措施實現(xiàn)相應(yīng)的排放要求。公民可以利用移動的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，實時不斷地為環(huán)保監(jiān)測部門提供最新的污染證據(jù)，只有積極建構(gòu)政府、企業(yè)和公民多元共治的治理模式，才是實現(xiàn)智慧治理的必由之路。

（三）以在大數(shù)據(jù)環(huán)境下大氣污染治理機制重構(gòu)為治理過程

道格拉斯·諾斯曾指出：“制度是社會的游戲規(guī)則。”[3]大數(shù)據(jù)時代京津冀大氣污染智慧治理的實現(xiàn)需要通過相關(guān)機制的完善來保駕護航。首先，三地政府間應(yīng)建立數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享機制；利用電子政務(wù)系統(tǒng)建立統(tǒng)一的信息共享平臺，協(xié)調(diào)各部門信息的流通，統(tǒng)一政府間信息共享的技術(shù)標準，在區(qū)域內(nèi)共享排污企業(yè)的名稱、布局和排放現(xiàn)狀等。其次，建立跨區(qū)域與跨部門聯(lián)動監(jiān)管機制。大數(shù)據(jù)時代的環(huán)境監(jiān)管要統(tǒng)一監(jiān)測指標、監(jiān)測頻率和監(jiān)測時空，改變過去傳統(tǒng)封閉的監(jiān)管模式，整合發(fā)改委、稅務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門有關(guān)污染源企業(yè)信息，通過綜合分析，發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、違法偷排等環(huán)境監(jiān)管漏洞，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)精準打擊違法違規(guī)行為。再次，完善空氣質(zhì)量預(yù)警機制；以空氣污染指標為樣本，建立NO2、PM10、SO2等污染物的動態(tài)序列時間模型，用模型對未來空氣污染指標進行預(yù)測分析，并對空氣質(zhì)量做出合理性評價并預(yù)警，為全面提升京津冀大氣污染治理政府間治理能力提供重要的制度保障。

（四）以完善環(huán)保領(lǐng)域大數(shù)據(jù)立法與人才培養(yǎng)機制為治理保障

智慧治理的真正推行，除了理念上的轉(zhuǎn)變外，還需要完善的法律體系保障和充足的人才資源支撐。大數(shù)據(jù)的挖掘與利用，首先，應(yīng)當有法可依。國家應(yīng)研究大數(shù)據(jù)環(huán)保相關(guān)的政策法規(guī)，提出大數(shù)據(jù)隱私保護、資源權(quán)益等方面的法規(guī)細則，在保護數(shù)據(jù)資源的同時，促進數(shù)據(jù)資源合理有序地開發(fā)利用與共享，逐步建立有利于大數(shù)據(jù)環(huán)保研究與發(fā)展的制度法規(guī)體系。其次，京津冀政府要加大對大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的投入，在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，拓寬人才流通的渠道和創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制。鼓勵高校設(shè)立大數(shù)據(jù)專業(yè)、支持有條件的企業(yè)建立大數(shù)據(jù)工程中心和培訓(xùn)實習基地，形成政府、大學、企業(yè)合作，探索大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)模式，為實現(xiàn)京津冀大氣環(huán)境治理精細化、精準化和科學化提供基礎(chǔ)保障。

參考文獻：

[1] 京津冀協(xié)同發(fā)展：打破畫地為牢，生態(tài)紅線把牢[N].中國經(jīng)濟導(dǎo)報，2016-01-12.

[2] 王岑.大數(shù)據(jù)時代下的政府管理創(chuàng)新[J].中共福建省委黨校學報，2014，（10）：41-48.

[3] 道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].杭行，譯.上海：上海人民出版社，2008：3.

[責任編輯 劉 瑤]