轉(zhuǎn)型期的法治政府：角色及其塑造

彭金冶

摘 要：近年來，我國的法治政府建設(shè)已經(jīng)取得一定成就，但伴隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，以及社會的轉(zhuǎn)型，必將產(chǎn)生新情況，面臨新問題，這就需要我們結(jié)合當(dāng)前中國的國情，對法治政府的角色進(jìn)行塑造，針對法治政府構(gòu)建過程中所面臨的問題，找出應(yīng)對之策，以便完成黨的十八大提出的2020年基本建成法治政府的宏偉目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：法治政府;角色;角色塑造

中圖分類號：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0113-02

我國處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定我國的法治政府建設(shè)必將是一個曲折而漫長的過程，尤其是在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢，必須首先對法治政府的角色進(jìn)行深入分析，然后給法治政府明確的角色定位，最終才能探尋出具有中國特色、切合中國國情的法治政府建設(shè)的有效途徑，實(shí)現(xiàn)建成法治政府的宏偉目標(biāo)。

一、法治政府的角色分析

要塑造法治政府，必須要對法治政府的角色進(jìn)行深入的分析，即明確法治政府的內(nèi)涵。

首先，法治政府是服務(wù)型政府。法治政府應(yīng)該是以社會、公民為本位的政府管理模式，社會、公民的利益、意志等應(yīng)該成為法治政府建設(shè)首要的目標(biāo)、任務(wù)和追求。為社會、公民提供環(huán)境優(yōu)越、品質(zhì)高效和方便快捷的法律體系及服務(wù)是法治政府的重要職責(zé)之一[1]。法治政府的宗旨就是要以人為本，從根本上轉(zhuǎn)變政府角色，真正做到服務(wù)群眾，以維護(hù)人民的根本利益為一切活動的出發(fā)點(diǎn)。法治政府不僅要依法而治，更要依善法而治，也就是說我們政府在執(zhí)法過程中所遵循的法律必須是良法，是保障公民權(quán)益的堅實(shí)后盾。實(shí)現(xiàn)社會及公民利益的最大化，最大限度地滿足和實(shí)現(xiàn)其根本利益及現(xiàn)實(shí)需要，是法治政府的職責(zé)所在。

其次，法治政府是責(zé)任政府。政府只有真正地履行其職責(zé)以后，才可以稱得上是合格的政府，才是法治政府。政府必須要承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，尤其是關(guān)系到國計民生的。例如，在發(fā)生重大的自然災(zāi)害時，政府必須及時采取救援和重建措施，要針對本地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、人文環(huán)境編寫應(yīng)急預(yù)案，以便在災(zāi)難發(fā)生時可以從容應(yīng)對，盡量減少人民的生命以及財產(chǎn)的損失。

最后，法治政府是有限政府。權(quán)力如不加以限制，必將會不斷擴(kuò)張，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力的濫用，滋生腐敗。所以，有限政府的一個表現(xiàn)就是權(quán)力有限，而另一表現(xiàn)就是政府的職責(zé)同樣有限，政府也不是萬能的，政府的能力也是有限的，我們不能期望政府可以解決一切問題，這對政府也是不公平的。對于適宜市場、社會組織或者公民個人可以解決的事項(xiàng)，政府就要適時放權(quán)、讓位。

在明確了法治政府承擔(dān)角色以后，我們?nèi)绾卧u價一個政府是否是法治政府，即制定怎樣的指標(biāo)體系來考核某一政府，是否已經(jīng)符合法治政府的標(biāo)準(zhǔn)，這是塑造法治政府的核心要求，也是難點(diǎn)所在。

二、法治政府的角色定位

目前國家尚未出臺法治政府的指標(biāo)體系，一些地方政府雖然已經(jīng)制定了法治政府的指標(biāo)體系，但一般都認(rèn)為這只是符合制定指標(biāo)的地方政府的情況，并不適宜在全國范圍內(nèi)推廣。對法治政府的指標(biāo)體系，有很多法學(xué)專家仍然存在迷惑，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)更是無所適從，所以，法治政府的角色定位，必將需要國家層面的頂層設(shè)計，需要中央政府的指導(dǎo)和推進(jìn)，各個地方政府才能找到努力的方向。

國家需要對各個地方政府在法治政府塑造過程中，積累經(jīng)驗(yàn)以及教訓(xùn)，進(jìn)行整合，抽象出普遍存在的問題，提醒各地方政府注意，不要犯同樣的錯誤;對于值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)要推廣，以便各地方政府在塑造法治政府過程中，可以達(dá)到事半功倍的效果。制定塑造法治政府的可操作性的實(shí)施方案，以及完成各個指標(biāo)的時間表。法治政府建設(shè)不可能是一蹴而就的，它是一個艱難而永恒的過程[2]，特別是對于我國這樣有著幾千年封建傳統(tǒng)的國家。

法治政府的指標(biāo)設(shè)定必須要有引導(dǎo)、評價以及預(yù)測的功能[3]。給予法治政府角色越精準(zhǔn)的定位，地方政府在開展工作中越有明確的努力方向，能夠起到積極的引導(dǎo)作用;各個地方政府的指標(biāo)完成情況，也是評價其法治政府建設(shè)狀況的重要依據(jù);通過指標(biāo)體系的測量，可以及時發(fā)現(xiàn)問題，并預(yù)測未來的事態(tài)走向，找到解決問題的最佳途徑。

法治政府建設(shè)不僅要有科學(xué)的客觀指標(biāo)，還不能缺失主觀指標(biāo)。法治政府是否實(shí)現(xiàn)，最終還要得到人民群眾的認(rèn)可和承認(rèn)。因此，社會公眾對法治政府的評價，是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中必不可少的重要組成部分[4]。

三、法治政府的角色塑造

黨的十八大報告中要求在2020年初步建成法治政府，在如此短暫的時間內(nèi)完成這項(xiàng)艱巨的任務(wù)，只有全社會共同努力才能達(dá)成。這需要立法機(jī)關(guān)要科學(xué)立法，執(zhí)法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)法、帶頭守法，行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，人民群眾和新聞媒體要對政府機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的外部監(jiān)督。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）科學(xué)立法是塑造法治政府角色的前提

一方面，建設(shè)法治政府需要發(fā)揮立法的先行作用[5]，通過建立完善的法律制度，把政府角色轉(zhuǎn)變納入法治化框架之中，使政府的法治化建設(shè)有序進(jìn)行;另一方面，科學(xué)立法有助于完善社會主義法律體系，讓法治政府建設(shè)成果受到法律的保障?？茖W(xué)立法要堅持以人為本立法宗旨，法治政府建設(shè)歸根究底是更好地為人民群眾服務(wù)，保證發(fā)展成果由人民共享;科學(xué)立法的程序要公開透明，還要舉行聽證會，廣泛征求人民群眾意見和建議，尤其是關(guān)系到人民切身利益的領(lǐng)域;科學(xué)立法要有一定的靈活性，要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w的經(jīng)濟(jì)、社會、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等，因地制宜彈性立法。

“立法只有體現(xiàn)民情和順應(yīng)民意才具有合法性基礎(chǔ)和正當(dāng)性前提，人民是立法政治意義上的原動力，一切立法權(quán)屬于人民而且源自人民?！奔词乖陂g接民主下，人民也從沒有也不可能放棄自己的公民權(quán)利，人民有權(quán)選舉代表表達(dá)自己的意愿與訴求，也保留自己直接參與管理國家、社會事務(wù)的權(quán)利。因此，在法治政府的塑造過程中，必須要廣泛聽取民意，保證人民表達(dá)意愿的渠道暢通，這樣既有利于人民對法治政府建設(shè)進(jìn)程的了解，進(jìn)而減少法律、法規(guī)實(shí)施過程中的阻力;也有利于推進(jìn)民主政治建設(shè)的進(jìn)程，讓人民真正意識到自己作為國家主人的責(zé)任與使命。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法是塑造法治政府角色的基礎(chǔ)

雖然我國的行政執(zhí)法已經(jīng)日趨科學(xué)合理，但在具體的執(zhí)法過程中，仍然存在暴力執(zhí)法、亂收費(fèi)、亂攤派、“釣魚執(zhí)法”等行政違法行為，需要我們在法治政府建設(shè)過程中，進(jìn)一步解決好這些問題，盡量杜絕此類有損政府形象、危害人民利益的事件的發(fā)生。

行政的自由裁量權(quán)是必要的，但必須要控制在一定范圍內(nèi)，決不能被濫用、亂用。因此，必須要提高行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)，既包括業(yè)務(wù)素質(zhì)，也包括思想道德素質(zhì)。行政機(jī)關(guān)及其工作人員，要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，真正把人民的利益放在第一位，明確自己的權(quán)力是人民賦予的，如果自己不能合法、合理地行使此項(xiàng)權(quán)力，不僅會被取消行政執(zhí)法的權(quán)力，如對國家以及人民的生命、財產(chǎn)安全造成損失，還要受到法律的制裁，情節(jié)嚴(yán)重的還要追求其刑事責(zé)任。所以，行政執(zhí)法人員必須要慎用手中的權(quán)力，因其是一把雙刃劍，如果使用不當(dāng)，不僅會傷人，還會傷己。

（三）有效監(jiān)督是塑造法治政府角色的保障

在任何情況下，不受監(jiān)督的權(quán)力最易滋生腐敗，所以塑造法治政府離不開有效的監(jiān)督。這里的監(jiān)督，既要有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，也要有外部監(jiān)督，而且要做到兩手都要抓，兩手都要硬。必須要強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，確保政府權(quán)力在法治框架下運(yùn)行[6]。

加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，首先，行政復(fù)議作為內(nèi)部監(jiān)督的重要形式，必須要真正發(fā)揮其作用，對于符合相關(guān)法律規(guī)定的行政復(fù)議申請，必須要依法受理，不得以任何借口加以拒絕。加快《行政復(fù)議法》的修改進(jìn)程，改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件的審理機(jī)制[7];其次，上級行政機(jī)關(guān)要把加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作，納入到日常工作的軌道之中，針對諸如拆遷、征地、審批、許可等易產(chǎn)生糾紛的行為，必須要重點(diǎn)關(guān)注與監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題、避免不必要的損失;最后，充分發(fā)揮好政府內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用，審計、紀(jì)檢、監(jiān)察部門雖然作為政府內(nèi)部的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，但由于自身要受制于監(jiān)督客體，并不能充分行使監(jiān)督權(quán)，所以，必須要加強(qiáng)監(jiān)督主體的獨(dú)立性。

加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，人大作為我們國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，實(shí)行對政府的監(jiān)督是最為根本的外部監(jiān)督，各級政府必須要自覺接受人大的監(jiān)督，充分尊重人大的權(quán)威;司法監(jiān)督也是重要的外部監(jiān)督形式，尤其是在法院審理行政訴訟案件中，必須要做到公開、公平、公正，切實(shí)保證行政相對人的合法權(quán)益;新聞媒體作為除立法、行政、司法以外的“第四種權(quán)力”，發(fā)揮著極其重要的監(jiān)督作用，尤其是在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日趨先進(jìn)的今天，受到越來越多人的關(guān)注，引領(lǐng)著輿論的導(dǎo)向;人民群眾作為最廣泛的監(jiān)督主體，更要充分行使自己的監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)維權(quán)意識，針對政府的不法行為，必須要勇于利用法律的武器，來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（四）帶頭守法是塑造法治政府角色的關(guān)鍵

無論法律、法規(guī)制定得多么科學(xué)、完善，如果執(zhí)法者在執(zhí)法過程中不能嚴(yán)格遵守，依然不能達(dá)成法律制定的最初目的?？梢?，提高執(zhí)法者的素質(zhì)是關(guān)系到法治政府建設(shè)成效的關(guān)鍵。執(zhí)法者本身必須要帶頭守法，這不僅可以給人民群眾樹立良好的榜樣，也可以提升執(zhí)法者的威信，加強(qiáng)人民對政府的信任，有助于樹立政府的良好形象。

執(zhí)法者在執(zhí)法過程中必須要以法律為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)，切不可有任何隨意性。保證執(zhí)法的獨(dú)立性，對于涉嫌利用非法手段，對正常執(zhí)法活動進(jìn)行干擾的行為必須要嚴(yán)肅處理，對于涉及自身利益的案件，要主動回避，確保執(zhí)法的公正性。

嚴(yán)格按照《國家公務(wù)員法》對政府執(zhí)法人員進(jìn)行選拔與考核，強(qiáng)化公務(wù)人員的法律意識，加強(qiáng)對其執(zhí)法能力的培訓(xùn)，對于存在行政違法的人員必須追究責(zé)任。完善公務(wù)人員的考核體系，把法治指標(biāo)納入到考核標(biāo)準(zhǔn)之中，對公務(wù)員在執(zhí)法過程中貫徹落實(shí)法律的情況進(jìn)行考核，讓法治觀念深入人心。

四、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國處于并將長期處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，呈現(xiàn)出多層次性，城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異明顯，這要求我們在塑造法治政府的過程中要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既不能好高騖遠(yuǎn)，也不能故步自封;既要強(qiáng)調(diào)效率，更要兼顧公平;既要提升經(jīng)濟(jì)效益，也要注重生態(tài)效益，偏廢任何一方都是不可取的。

在塑造法治政府的過程中，我們必將會遇到許多前所未有的挑戰(zhàn)，也不可避免地會犯錯與受挫，但這不能阻止我們推進(jìn)法治建設(shè)的步伐，我們既要有應(yīng)對困難的心理準(zhǔn)備，也要有克服困難的決心與能力，相信愈是曲折的道路，前途也將愈加光明，只要我們戒驕戒躁，齊心協(xié)力，在不遠(yuǎn)的將來一定會實(shí)現(xiàn)法治政府的宏偉目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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