提高部門預(yù)算編制質(zhì)量的探討

鄭剛

摘要：文章探討了部門預(yù)算編制過程中存在的問題，并提出一些可行的解決辦法，希望能給相關(guān)單位更好的完善部門預(yù)算編制工作提供一些有益的建議，目的就是為了提高部門預(yù)算的編制水平，

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；預(yù)算編制；探討；對(duì)策

部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位開始編制，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。提高部門預(yù)算編制質(zhì)量有利于充分發(fā)揮財(cái)政資金的效能，有利于提高宏觀調(diào)控能力，有利于規(guī)范政府部門收支行為。因此，各部門要努力提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、合理性、科學(xué)性。在各部門的具體實(shí)踐中，部門預(yù)算的編制工作依然存在一些問題，還有進(jìn)一步完善和提高的空間。

一、當(dāng)前部門預(yù)算編制的不足

（一）部門預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)能力參差不齊

預(yù)算編制是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，將這項(xiàng)工作交給各部門，尤其是一些基層部門，不可避免會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。由于基層單位人員少，工作多，往往一人兼職好幾項(xiàng)工作，缺乏專業(yè)人員，對(duì)預(yù)算的重視程度也不夠，從而導(dǎo)致預(yù)算編制工作只重大數(shù)目，忽略細(xì)節(jié)，對(duì)項(xiàng)目的細(xì)化工作不充分。突出表現(xiàn)為：預(yù)算編制人員圖省事，不對(duì)單位的各項(xiàng)收入計(jì)劃進(jìn)行詳細(xì)的測(cè)算：對(duì)于支出預(yù)算采用過時(shí)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的老辦法。有的單位怕麻煩，沒有按照《政府集中采購目錄》編制政府采購預(yù)算。這些問題導(dǎo)致預(yù)算編制的及時(shí)性和準(zhǔn)確性較差，預(yù)算約束力不強(qiáng)。

（二）各部門各自為政，預(yù)算編制只考慮本部門需要，缺乏全局觀

目前多個(gè)部門擁有預(yù)算分配權(quán)，部門之間由于職能和分工的不同，信息交換不及時(shí)，使財(cái)政部門無法獲得詳細(xì)、全面、準(zhǔn)確的預(yù)算編制資料，也就無法全面掌握各部門的預(yù)算收入、預(yù)算支出，從而導(dǎo)致預(yù)算審核只能以預(yù)算單位的意見為主的局面，財(cái)政部門無法從全局上對(duì)各個(gè)部門的預(yù)算進(jìn)行掌控。各部門站在各自不同的角度，為分管部門爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目。例如，有的地區(qū)風(fēng)能發(fā)電項(xiàng)目節(jié)能環(huán)保，但卻開工不足，大量發(fā)電機(jī)組閑置：而有的地區(qū)卻加大預(yù)算投入開工新的火力發(fā)電項(xiàng)目。其原因就是各自只想到發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)本地就業(yè)。這種只從自己角度出發(fā)編制的預(yù)算必然會(huì)造成社會(huì)資源配置的無序和低效，必然會(huì)導(dǎo)致落后、低效項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成產(chǎn)能過剩，環(huán)境污染，大大降低了預(yù)算對(duì)于提高財(cái)政資金利用效率的作用。

（三）項(xiàng)目支出預(yù)算編制科學(xué)性不高

項(xiàng)目支出預(yù)算分為經(jīng)常性項(xiàng)目、跨年度項(xiàng)目和一次性項(xiàng)目。各部門往往是為了爭(zhēng)取預(yù)算資金而盲目編制項(xiàng)目預(yù)算，多立跨年度項(xiàng)目和一次性項(xiàng)目。這種盲目立項(xiàng)的失誤是不能通過其后的計(jì)劃和預(yù)算來彌補(bǔ)的，必然會(huì)導(dǎo)致預(yù)算資金的低效利用。盲目立項(xiàng)之后，各部門在項(xiàng)目預(yù)算編制工作中，通常是預(yù)算員來完成預(yù)算編制工作，但預(yù)算員又不是非常了解項(xiàng)目的實(shí)際工作內(nèi)容，不了解項(xiàng)目的實(shí)際支出，也不了解項(xiàng)目的間接費(fèi)用，這就導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制粗糙，不科學(xué)。

（四）對(duì)預(yù)算編制的獎(jiǎng)罰不分明

當(dāng)前的部門預(yù)算編制工作缺乏行之有效的績(jī)效考評(píng)、追蹤問責(zé)機(jī)制。一項(xiàng)工作干得好沒有獎(jiǎng)勵(lì)，干不好沒有懲罰，可想而知，相關(guān)工作人員的積極性肯定不高，責(zé)任心肯定不強(qiáng)?，F(xiàn)階段計(jì)生、安監(jiān)、城管、綜治、防臺(tái)防汛等工作都有相關(guān)的績(jī)效考核辦法，但預(yù)算編制執(zhí)行工作卻沒有類似的考核辦法，由于沒有績(jī)效考核的推動(dòng)，預(yù)算編制人員的積極性就不高，預(yù)算編制的質(zhì)量就不高，導(dǎo)致很多預(yù)算人員的編制工作處于應(yīng)付了事的低水準(zhǔn)狀態(tài)。那么對(duì)于這種低質(zhì)量的預(yù)算，人大監(jiān)督應(yīng)該會(huì)起到一定的監(jiān)督作用吧，理論上講是有作用的。但在實(shí)際工作中，有些單位的人大部門對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用卻流于形式主義，約束力不強(qiáng)?，F(xiàn)階段，本級(jí)單位的部門預(yù)算由本級(jí)人大審核，都在一個(gè)單位工作，都是處于維護(hù)本級(jí)部門的利益，可想而知，本級(jí)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用肯定不會(huì)太好。

二、提高部門預(yù)算的措施和建議

（一）提高預(yù)算編制人員的素質(zhì)

人的素質(zhì)決定著工作質(zhì)量，部門預(yù)算編制涉及面廣，政策性強(qiáng)，專業(yè)性強(qiáng)。因此，必須采取各種措施，努力提高預(yù)算員的素質(zhì)。要大力做好預(yù)算編制人員的培訓(xùn)工作，提高他們的政策水平和業(yè)務(wù)能力。這種培訓(xùn)不能僅僅是為了完成預(yù)算工作而進(jìn)行的簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)授課模式，還要去預(yù)算工作質(zhì)量高的單位進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，將專業(yè)課程和工作實(shí)踐結(jié)合在一起，效果才更好，還要向預(yù)算員介紹一下國際上的先進(jìn)范例，啟發(fā)預(yù)算員的思路，開拓他們的眼界，高屋建瓴，高瞻遠(yuǎn)矚才能將預(yù)算編制質(zhì)量推上一個(gè)新臺(tái)階。同時(shí)還要給預(yù)算員配備先進(jìn)的預(yù)算編制信息化軟件，用計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)來提高預(yù)算編制的質(zhì)量。目前一些地方推行的預(yù)算信息化系統(tǒng)規(guī)范了人員支出和公用支出的編制，大大減輕了預(yù)算員的工作強(qiáng)度，提高了預(yù)算編制工作的質(zhì)量，這樣的信息系統(tǒng)值得大力推廣。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，提高預(yù)算透明度

群眾的眼睛是雪亮的，讓公眾對(duì)預(yù)算編制起到監(jiān)督作用，在報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體上登載財(cái)政預(yù)算報(bào)告和其他所有政府或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程，讓公眾參與到預(yù)算編制過程中，讓老百姓有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這樣才能提高預(yù)算編制的質(zhì)量。部門預(yù)算說白了就是“納稅人的錢政府怎么用”，既然是納稅人的錢，政府是代理納稅人花錢，所以必須公開政府預(yù)算的制定和實(shí)施。需要公開預(yù)算信息的單位是所有以履行政府職能為主要活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，其范圍應(yīng)包括所有中央政府單位和次級(jí)單位，以及由政府單位控制并提供資金來源的非盈利機(jī)構(gòu)。而在披露內(nèi)容上，預(yù)算應(yīng)具體包括預(yù)算管理體制、預(yù)算分配政策、預(yù)算編制程序等預(yù)算管理制度，以及預(yù)算收支安排、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算等預(yù)算管理信息。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。要改變我國現(xiàn)行的預(yù)算報(bào)告只列舉收入總額、支出總額、主要收入和支出的情況。預(yù)算公開還要列出詳細(xì)預(yù)算數(shù)據(jù)，列出上一年的相關(guān)數(shù)據(jù)。

（三）建議試點(diǎn)推行項(xiàng)目預(yù)算準(zhǔn)入負(fù)面清單機(jī)制

為了避免部門預(yù)算中的項(xiàng)目預(yù)算各自為政，盲目立項(xiàng)，可以參考市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的做法，由國務(wù)院或財(cái)政部推出預(yù)算項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單目錄，對(duì)各類項(xiàng)目進(jìn)行分類標(biāo)示，紅色項(xiàng)目為禁止立項(xiàng)的項(xiàng)目，黃色為不建議立項(xiàng)的項(xiàng)目，綠色項(xiàng)目為鼓勵(lì)立項(xiàng)項(xiàng)目。以此引領(lǐng)預(yù)算編制部門合理編制預(yù)算項(xiàng)目，避免項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成產(chǎn)能過剩，浪費(fèi)資源?？梢栽诓糠值貐^(qū)現(xiàn)行進(jìn)行試點(diǎn)，探索預(yù)算項(xiàng)目編制準(zhǔn)入負(fù)面清單制定、實(shí)施和調(diào)整程序：探索負(fù)面清單管理模式：推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)不斷深化改革，建立健全與這項(xiàng)制度相適應(yīng)的體制機(jī)制。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步推廣落實(shí)。盡快使我國的部門預(yù)算編制更具有全局觀，在宏觀調(diào)控層面達(dá)到高效利用財(cái)政資金的目的。

（四）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

欲成事，必賞罰分明，監(jiān)督與激勵(lì)并行。提高部門預(yù)算編制水平，首先要建立健全人大對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督力度。人大要全程介入部門預(yù)算編制，全面了解部門在制定預(yù)算過程中的具體情況，盡快實(shí)現(xiàn)由程序性審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性審查，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入的安排使用和預(yù)算外資金管理的監(jiān)督。人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督要經(jīng)常性與階段性相結(jié)合，全時(shí)段，全方面，無死角的進(jìn)行監(jiān)督。人大要建立重要財(cái)經(jīng)情況報(bào)告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾?zhǔn)制度，結(jié)合對(duì)預(yù)算執(zhí)行的檢查，落實(shí)對(duì)預(yù)算違法行為的法律及行政制裁，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。

建立預(yù)算績(jī)效考核體系，一要對(duì)對(duì)公共工程預(yù)算投資效益進(jìn)行考核：二要對(duì)經(jīng)常性支出預(yù)算進(jìn)行考核：三要對(duì)對(duì)專項(xiàng)支出預(yù)算進(jìn)行考核。對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行實(shí)行全面的追蹤考核，不斷提高財(cái)政資金的使用效益。

總之，提高部門預(yù)算編制水平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然趨勢(shì)，是提高財(cái)政資金利用效率的關(guān)鍵措施之一。各部門預(yù)算編制單位要想方設(shè)法提高部門預(yù)算的編制水平，使部門預(yù)算編制日趨完善。