“綠色發(fā)展”的思路與法治保障

張定乾

摘要：以習(xí)近平同志為總書記的黨中央針對中國發(fā)展面臨的新情況新問題，適時在黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五位一體的發(fā)展理念，這是我們黨治國理政思想的重大理論創(chuàng)新。也是我們黨在21世紀，面對新挑戰(zhàn)、新情況、新問題對發(fā)展規(guī)律的新認識、新概括，更是實現(xiàn)人民富裕、國家富強、中國美麗、人與自然和諧和中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。文章就“綠色發(fā)展”的思路與法治保障進行有益探討。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展；五大理念；法治保障

“綠色發(fā)展”是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央針對中國發(fā)展面臨的新隋況新問題，適時在黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五位一體的發(fā)展理念，這是我們黨治國理政思想的重大理論創(chuàng)新。也是我們黨在21世紀，面對新挑戰(zhàn)、新情況、新問題對發(fā)展規(guī)律的新認識、新概括，更是實現(xiàn)人民富裕、國家富強、中國美麗、人與自然和諧和中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。本文就綠色發(fā)展的思路與法制保障進行有益探討

一、“綠色發(fā)展”的總述

（一）“綠色發(fā)展”新理念的內(nèi)涵

相對于傳統(tǒng)發(fā)展模式而言，綠色發(fā)展是指在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，通過環(huán)境保護作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新型發(fā)展模式和生態(tài)發(fā)展理念。其內(nèi)涵的發(fā)展模式囊括：1.均衡發(fā)展；2.節(jié)約發(fā)展；3.循環(huán)發(fā)展；4.低碳發(fā)展；5.安全法發(fā)展；6.綠色生產(chǎn)方式、綠色消費方式、綠色行為方式。綠色發(fā)展理念包含：綠色經(jīng)濟理念、綠色環(huán)境發(fā)展理念、綠色政治生態(tài)理念、綠色文化發(fā)展、綠色社會發(fā)展等，是一個系統(tǒng)工程，引領(lǐng)中國永續(xù)發(fā)展、文明發(fā)展新道路。

（二）“綠色發(fā)展”的意義

面臨當今世界經(jīng)濟發(fā)展與人口增長、資源短缺、環(huán)境惡化之間的矛盾日趨尖銳和氣候變化的巨大壓力，應(yīng)對全球經(jīng)濟危機和當前中國經(jīng)濟下滑需要，就如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，黨中央審時度勢，適時提出：實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，推動綠色經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明，這一完全符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的發(fā)展理念，也是我國在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、實現(xiàn)中國夢的征程中，化解危機、迎接挑戰(zhàn)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略舉措。

二、我國“綠色發(fā)展”的現(xiàn)狀

（一）目前我國資源環(huán)境的現(xiàn)狀

我國的國情是：地大物博，人口眾多，資源豐富，改革開放以來在世界上的綜合實力不斷增強，但人均資源占有量非常少，在某種程度上是一個貧國。最近幾年，我國的經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，然而，面對人口、資源、環(huán)境之間的矛盾和氣候變化的壓力，今后我國如何就有限的資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展問題已經(jīng)擺在黨和政府的面前，因為這一問題嚴重困擾和制約了我國的經(jīng)濟高速發(fā)展，成為發(fā)展進程的攔路虎，導(dǎo)致我們不得不重視資源環(huán)境這個新問題。

（二）目前我國資源環(huán)境的質(zhì)量狀況

1.目前我國的水資源環(huán)境狀況

目前我國江河湖泊的水質(zhì)70%被污染75%出現(xiàn)不同程度的富營養(yǎng)狀況，同時藍藻水頻繁爆發(fā)，水質(zhì)性缺水日益嚴重，湖泊萎縮、功能退化、濕地減少等現(xiàn)象。由此引發(fā)淡水資源短缺、洪澇和干旱災(zāi)害增多嚴重制約著區(qū)域發(fā)展并影響著人民的生活。

2.目前我國的空氣資源環(huán)境狀況

“經(jīng)濟高速增長，汽車保有量劇增，空氣污染嚴重”。復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系大氣化學(xué)研究所主任莊國順教授說：有些城市甚至在衛(wèi)星云圖照片上看不到了，且一年有1/3的時間看不到藍天。嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已對生存環(huán)境構(gòu)成的潛在威脅。

3.目前我國的自然災(zāi)害頻繁發(fā)生

據(jù)聯(lián)合國建國的數(shù)據(jù)顯示：2015年發(fā)生自然災(zāi)害最多的5個國家依次是中國、美國、印度菲律賓和印度尼西亞，從經(jīng)濟損失看，中國排第二位，為136億美元。但是，進入20世紀90年代以來，氣象、地震、旱澇、海洋、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等七大自然災(zāi)害日趨嚴重，災(zāi)害損失急劇上升。頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害種類多、頻次高、強度大、影響面廣，嚴重制約著我國的可持續(xù)發(fā)展。

三、“綠色發(fā)展”的思路

（一）編制“綠色格局”

格局決定結(jié)局。要想實現(xiàn)綠色發(fā)展，必須堅持人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，搞好頂層設(shè)計，形成人與自然相和諧的綠色發(fā)展新格局。首先劃定生態(tài)紅線。生態(tài)紅線是限制過度開發(fā)利用的“高壓線”、維護生態(tài)平衡的“安全線”。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃，要以功能定位約束空間規(guī)劃和開發(fā)強度及用途用量，著力打造生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間相互協(xié)調(diào)的空間格局。其次嚴格市場準入紅線。嚴格限制市場主體行為，實行負面清單“限進”、行政許可“限排”、天花板“限用”，從嚴從緊掌握市場準入標準，確保形成綠色生產(chǎn)空間，打造綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)格局。最后要嚴守土地利用紅線。推動城鎮(zhèn)化與嚴守耕地紅線并不矛盾，關(guān)鍵在于科學(xué)劃定城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點等開發(fā)邊界，控制建設(shè)用地總量，走出一條集約、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

（二）提升“綠色實力”

用綠色發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展方式創(chuàng)新，用綠色倒逼升級，用高端、高質(zhì)、高新“三高”實現(xiàn)耗能、污染、排放“三降”，積極順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”、“工業(yè)4，0”的發(fā)展趨勢，對接“中國制造2025”，推進信息化與工業(yè)化深度融合。堅持把創(chuàng)新驅(qū)動作為推進綠色發(fā)展的強勁動力，以綠色低碳為方向，建立健全技術(shù)創(chuàng)新體系、知識創(chuàng)新體系、科技服務(wù)體系，分類推動技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，最大限度激發(fā)市場主體的創(chuàng)新動力和創(chuàng)造活力，實現(xiàn)從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的根本轉(zhuǎn)變。

（三）構(gòu)筑“綠色屏障”

堅持系統(tǒng)、辯證的生態(tài)方法論，打造保護、治理、監(jiān)管“三位一體”的生態(tài)建設(shè)“綠色譜系”，構(gòu)筑綠色發(fā)展的保護屏障，必須推進綠色發(fā)展，始終堅持以保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，積極探索符合自然規(guī)律、符合國情地情、全民共同參與的綠化之路。打好治理“組合拳”，構(gòu)筑制度“防波堤”。以集中整治群眾反映強烈的突出問題為突破口，落實工業(yè)污染源全面達標排放，實現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋，加強農(nóng)業(yè)水源污染防治，開展農(nóng)村連片綜合治理，堅持用改革的辦法、創(chuàng)新的方式，破除制約生態(tài)環(huán)保的制度性藩籬，探索生態(tài)補償?shù)拈L效機制、多元投入的融資機制，建立以保障人體健康為核心、以改善環(huán)境質(zhì)量為目標、以防控環(huán)境風(fēng)險為基線的環(huán)境管理體系，使生態(tài)文明建設(shè)走上法治化、制度化軌道。用好執(zhí)法“殺手锏”，構(gòu)筑監(jiān)管“防火墻”。環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管，是推進綠色發(fā)展的“利劍”。必須堅持源頭嚴防、過程嚴管、工作嚴查、損害嚴懲，對損害環(huán)境行為“零容忍”，加大對違法行為懲處力度，努力建設(shè)群眾放心、安心、舒心的美好家園。

（四）做足“綠色福祉”

環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。把“最公平的公共產(chǎn)品”做足，把“最普惠的民生福祉”做實，群眾才會有更多舒適感、獲得感、幸福感。培育生態(tài)文化，凝聚“綠色共識”。首先，引導(dǎo)人們樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造處處事事崇尚生態(tài)文明的新風(fēng)尚。其次，倡導(dǎo)勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，使綠色生活行動，真正“化”在衣、食、住、用、行、游的點點滴滴。最后，讓綠色走進民生。緊緊圍繞群眾關(guān)心的突出問題，著力推進垃圾無害化處理、農(nóng)村危舊房和城市城中村和舊樓區(qū)改造、農(nóng)村改水改廁、地下管網(wǎng)建設(shè)、綠色出行等，讓人民群眾共享綠色發(fā)展成果。

四、“綠色發(fā)展”的法治保障

國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗證明，法治是綠色發(fā)展的最好保障方式。因此，未來的發(fā)展必須樹立以人為本、“綠色發(fā)展”的理念，建立與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的綠色發(fā)展法治體系，以創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作機制為抓手，以及完善司法保障機制建設(shè)為基礎(chǔ)顯得十分必要。

（一）加強地方立法，細化法規(guī)內(nèi)容

綠色發(fā)展關(guān)乎民生福祉和發(fā)展大計，因此，必須從制度建設(shè)入手，做好對自然資源和自然環(huán)境的保護工作。以南陽為例，應(yīng)盡早出臺《南陽市生態(tài)文明城市條例》《南陽市飲用水源地水質(zhì)保護條例》、《南陽市入河排污口監(jiān)督管理辦法》、《南陽市內(nèi)河水質(zhì)保護條例》、《南陽市大氣污染防治條例》、《南陽市礦產(chǎn)資源管理條例》、《南陽市濕地保護條例》、《南陽市森林資源保護條例》等法規(guī)，在法規(guī)中明確規(guī)定相關(guān)部門的職責(zé)，以免用“法無授權(quán)不作為”來推卸責(zé)任。

（二）創(chuàng)新行政體制和司法體制

1.成立新的專門管理機構(gòu)，適當增加行政機關(guān)強制執(zhí)行的權(quán)力。以南陽為例。如成立南陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會，把相關(guān)部門的職能進行整合，以更好發(fā)揮生態(tài)建設(shè)作用。具體來講，就是在涉及環(huán)境污染的案件中污染企業(yè)往往對環(huán)境管理部門的處理陽奉陰違或置若罔聞，常常出現(xiàn)環(huán)保部門多次責(zé)令停產(chǎn)整改，污染企業(yè)仍然違規(guī)生產(chǎn)的情況。由于環(huán)境管理部門缺乏強制執(zhí)行的權(quán)力，法律也未賦予其采取一定強制措施（如停水、停電、強制關(guān)停機器等）的權(quán)力，行政機關(guān)面對此類企業(yè)往往束手無策。建議立法適當增加行政機關(guān)此類權(quán)力，加大對污染企業(yè)的懲處力度，扭轉(zhuǎn)行政執(zhí)法的被動局面。同時，加強被處罰企業(yè)的訴訟保護，如行政機關(guān)存在濫用職權(quán)，違法停水停電的，被處罰企業(yè)可以通過行政訴訟保護自己的合法權(quán)益。

2.創(chuàng)新司法體制。以南陽為例。如成立南陽市公安局生態(tài)保護分局、南陽市檢察院生態(tài)保護分院、南陽市中級法院生態(tài)保護審判庭，以充分發(fā)揮用司法手段保護生態(tài)文明建設(shè)的功能。

（三）完善體制機制，著力構(gòu)建制度推進體系

進一步優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)的制度環(huán)境，扎實推進生態(tài)文明制度體系建設(shè)。一是完善政策引導(dǎo)機制。建立重大項目生態(tài)風(fēng)險評估制度，全面評估項目實施的生態(tài)成本、生態(tài)效益，保證決策的科學(xué)性。建立山水開發(fā)利用備案機制，通過采取保護性開發(fā)、一般性開發(fā)、限制性開發(fā)等措施，保證水資源得到合理有效開發(fā)利用。設(shè)立重大項目前期工作專項資金，積極支持生態(tài)項目申請國家、省政府專項資金和銀行信貸、設(shè)備的租賃融資，激發(fā)企業(yè)保護生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生力。二是完善生態(tài)補償機制。積極落實節(jié)能環(huán)保項目減免企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠，加大節(jié)能環(huán)保研發(fā)、技術(shù)應(yīng)用的支持力度，促進企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整：建立和完善生態(tài)補償機制，進一步拓寬補償范圍、深化補償內(nèi)容、增加補償資金，在市域范圍內(nèi)探索“資金橫向轉(zhuǎn)移”補償模式。積極推進在省級以上層面建立跨流域的補償機制。三是完善生態(tài)保障監(jiān)管機制。探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護資金投入與利益共享機制，盤活市場資源，引導(dǎo)社會、企業(yè)、個人共同參與生態(tài)文明建設(shè)，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源與環(huán)境保護管理制度、林地林權(quán)監(jiān)管制度，健全生態(tài)保護責(zé)任追究制度和損害賠償制度。四是完善生態(tài)考評機制。推進生態(tài)GDP核算制度，盡快建立一套有利于綠色GDP發(fā)展的干部考核評價機制和考核標準：加強政府節(jié)能減排的績效管理，將相關(guān)的考核評估統(tǒng)一到生態(tài)文明建設(shè)框架下，建立統(tǒng)一的考核制度，提高管理的層級，設(shè)立部門聯(lián)動機制，建立分類、分區(qū)目標考核辦法。嚴格落實“黨政雙責(zé)、一崗雙責(zé)、失職問責(zé)”的內(nèi)容，對于考核不合格的干部，堅決不提拔、不重用，以引起重要領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)工作的重視。

（四）強化司法建議工作，加強宣傳教育

1.對審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)治污管理制度不健全，行政機關(guān)履職不到位問題，及時發(fā)送司法建議，堵塞管理漏洞。

2.加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，提高生態(tài)文明建設(shè)理念。培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，讓他們更新觀念，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，帶頭抓好生態(tài)文明建設(shè)工作。

3.積極開展生態(tài)文明建設(shè)全民宣傳教育活動，工、青、婦等社會團體開展生態(tài)文明公益活動，進學(xué)校，進社區(qū)，進廠礦，進農(nóng)村，廣泛宣傳環(huán)保知識，增強全民生態(tài)文明意識，倡導(dǎo)生態(tài)、環(huán)保、綠色、低碳的生活方式，形成生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍。