中外合作辦學(xué)模式的制度性困境及其超越

王璟儀

摘 要 中外合作辦學(xué)是我國高等教育國際化的重要組成部分。這種辦學(xué)模式的主要特征表現(xiàn)為國家認(rèn)證、院校自營、中外協(xié)調(diào)。中外合作辦學(xué)還面臨著許多困境，特別是制度上的模糊、割裂、孤立與不對(duì)等。解決這些問題，需要我國進(jìn)一步探索與建立相關(guān)法律，構(gòu)建專業(yè)組織與規(guī)范，以及改善政府監(jiān)管行為。

關(guān)鍵詞 中外合作辦學(xué) 制度 辦學(xué)模式

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2016.01.004

Institutional Dilemma and Solution of Sino-Foreign

Cooperative Education Programs

WANG Jingyi

（Global Institute of Management and Economics， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian， Liaoning 116025）

Abstract Sino-foreign cooperative education is the important part of Internalization of higher education in our country. This educational model is characterized by national accreditation， institutional automatic operation and coordination. It still faces many dilemmas， especially obscurity， separation， isolation and inequity in institution. To solve these problems， our country is supposed to explore， constitute relating act， and set up professional organization and norms， and improve governmental supervision.

Key words Sino-Foreign Cooperative Education; Institutions; operating model

經(jīng)過十?dāng)?shù)年發(fā)展，中外合作辦學(xué)業(yè)已成為我國高等教育國際化的重要部分，并在理念與制度上不斷反哺本土教育實(shí)踐。然而，巨大的成就卻無法掩藏這種教育模式產(chǎn)生的爭議、風(fēng)險(xiǎn)與困境，如何看待這些問題，并尋找合適的路徑實(shí)現(xiàn)突破，是進(jìn)一步提升中外合作辦學(xué)水平的當(dāng)務(wù)之急。

1 中外合作辦學(xué)發(fā)展的基本模式及其特征

中外合作辦學(xué)模式的生發(fā)是因應(yīng)中國高等教育變革內(nèi)在需求的結(jié)果。改革開放以來，理念的開放與政策的松動(dòng)使得高等教育辦學(xué)的選擇更加豐富，一方面，國家鼓勵(lì)民間力量規(guī)范性地辦學(xué)，增進(jìn)市場化，同時(shí)擴(kuò)展高等教育的規(guī)模;另一方面，對(duì)外交流的日益增長也使得國內(nèi)教育界的視野更加開闊。自1978年以來，我國就開始探索各種形式的中外合作辦學(xué)，先后有中國人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等高校與美國、法國舉辦中美經(jīng)濟(jì)學(xué) 、中法法學(xué)培訓(xùn)班，天津財(cái)經(jīng)學(xué)院與美國俄克拉荷馬大學(xué)合作舉辦MBA班，南京大學(xué)與美國霍普金斯大學(xué)合作創(chuàng)辦中美文化中心等。①1993年，原國家教委出臺(tái)《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)的個(gè)人來華合作辦學(xué)問題的通知》，標(biāo)志著中外合作辦學(xué)開啟了制度化進(jìn)程。到2003年國務(wù)院頒發(fā)《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（以下簡稱條例），合作辦學(xué)的根本宗旨與方向基本厘定，即積極引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)本土高等教育的變革與發(fā)展。目前，我國本科水平中外合作辦學(xué)模式在層次上主要有三種類型：一是具有獨(dú)立法人資格的中外合作大學(xué)，如寧波諾丁漢大學(xué)，上海紐約大學(xué);二是高校內(nèi)部非法人設(shè)置的中外合作二級(jí)學(xué)院;三是高起點(diǎn)的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，即在學(xué)科、專業(yè)和課程層面的合作。②從學(xué)制上看，主要存在2+2（國內(nèi)就讀2年，國外就讀2年）、3+1（國內(nèi)就讀3年，國外就讀1年）和4+0（本科階段四年均在國內(nèi)完成）等單一或復(fù)合模式。在學(xué)歷資格的認(rèn)證上，主要采取中外雙學(xué)歷和單一文憑兩種形式。③

從整體上看，合作辦學(xué)的特征表現(xiàn)為國家認(rèn)證、院校自營、中外協(xié)調(diào)。認(rèn)證是西方許多國家高等教育辦學(xué)基本的準(zhǔn)入與評(píng)估模式，在保證基本制度環(huán)境和規(guī)范的前提下，它能夠給予院校更多的自主運(yùn)營權(quán)。但與西方普遍采用的專業(yè)組織認(rèn)證不同，我國建立起了政府認(rèn)證的模式，主要職責(zé)由教育部中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作信息平臺(tái)承擔(dān)，其主要功能是資格審批、質(zhì)量評(píng)估、信息發(fā)布與行政監(jiān)管。國家認(rèn)證在引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源的過程中能夠充分發(fā)揮政府公信力，也有利于教育主權(quán)的維護(hù)。院校自營是指中外合作辦學(xué)的資金籌集、課程設(shè)置、教學(xué)模式等各方面事務(wù)由主辦機(jī)構(gòu)自行負(fù)責(zé)，有較大的自主性，這有利于本土院校按照自身發(fā)展需求擬定具體的合作辦法。中外協(xié)調(diào)是指組織與管理中的各項(xiàng)事務(wù)由中外雙方協(xié)商處理。例如，《條例》第21條就規(guī)定具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立理事會(huì)或者董事會(huì)，不具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立聯(lián)合管理委員會(huì)。理事會(huì)、董事會(huì)或者聯(lián)合管理委員會(huì)的中方組成人員不得少于二分之一。④這就在組織形式上規(guī)定了管理過程的雙主體原則。

2 中外合作辦學(xué)制度的現(xiàn)實(shí)困境

中外合作辦學(xué)實(shí)質(zhì)上是教育輸入本土化的一種制度形式，將海外教育資源引入國內(nèi)，使得更多學(xué)生能夠接受國際化、多樣化和優(yōu)質(zhì)化的課程，同時(shí)在理念與體制上促進(jìn)中國院校的轉(zhuǎn)變。然而，中外合作辦學(xué)這種“嫁接”式的結(jié)合會(huì)導(dǎo)致許多制度重塑上的困境，進(jìn)而影響資源整合與組織管理的效率。

從外部來看，中外合作辦學(xué)的制度環(huán)境表現(xiàn)出模糊、割裂、孤立以及不對(duì)等的特征。所謂模糊，是指盡管我國已經(jīng)搭設(shè)出中外合作辦學(xué)的政策框架，但在制度規(guī)則的細(xì)化方面仍然欠缺，導(dǎo)致辦學(xué)主體和利益相關(guān)者對(duì)實(shí)踐中難以找到準(zhǔn)確的依據(jù)。例如，《條例》將合作辦學(xué)的主旨確定為“引入國外優(yōu)質(zhì)教育資源”，但在教育體系內(nèi)部卻并未形成甄別、篩選和復(fù)查的有效機(jī)制。也就是說，針對(duì)何種教育資源才是優(yōu)質(zhì)的這一問題，大家沒有形成共識(shí)，這就造成許多低水平的院校、項(xiàng)目或是課程進(jìn)入我國高等教育市場。所謂割裂，是指中外合作辦學(xué)的運(yùn)行機(jī)制涉及中央、地方與院校三個(gè)層面，在制度規(guī)范上相對(duì)復(fù)雜。在機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的準(zhǔn)入、監(jiān)管與評(píng)估方面，教育部具有直接的行政權(quán)，依靠政府的權(quán)威性發(fā)揮作用;在招生入學(xué)等方面，絕大多數(shù)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目都被納入了高考體制內(nèi)，因而在實(shí)質(zhì)上受到地方教育部門的限制;除具有獨(dú)立法人的機(jī)構(gòu)外，大多數(shù)合作辦學(xué)主體都附屬于本土高校，在具體的操作中無法避免所在學(xué)校的影響。如若從中外合作辦學(xué)的審批過程來看，申請(qǐng)還必須經(jīng)過從地方到中央行政部門的層層把關(guān)，程序相當(dāng)繁瑣。所謂孤立，是指由于中外合作辦學(xué)的民辦性質(zhì)，缺乏政府的財(cái)政支持，大多數(shù)情況下需要自籌資金，這種孤立的狀態(tài)使得許多辦學(xué)主體不得不把運(yùn)營成本而非質(zhì)量作為其主要原則。另一方面，隨著各項(xiàng)辦學(xué)費(fèi)用的不斷上漲，相關(guān)院校只能通過提高學(xué)費(fèi)來緩解經(jīng)費(fèi)不足的問題，將財(cái)務(wù)壓力全部轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生和家長。所謂不對(duì)等，是指中外合作辦學(xué)的主體地位和由此產(chǎn)生的管理關(guān)系不相適應(yīng)。相對(duì)于傳統(tǒng)的學(xué)校教育而言，中外合作辦學(xué)具有特殊性。在于各級(jí)政府的關(guān)系上，它既不同于公立高校與政府間的高度監(jiān)管關(guān)系，又不同于民辦高校與政府、市場的三方關(guān)系。⑤但是，現(xiàn)有的制度環(huán)境既沒有賦予中外合作辦學(xué)主體更加獨(dú)立自主的地位，又沒有給予其與公立辦學(xué)主體等同的資助政策，在客觀上增加了管理與運(yùn)營的難度。

從內(nèi)部來看，中國高校與外方大學(xué)在制度融合方面存在較大障礙。特別是在中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的層面上，組織內(nèi)部的治理采取的是一種在引入國外管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)兼顧本土行政結(jié)構(gòu)的舉措。所以，在辦學(xué)實(shí)踐中我們既能夠看到董事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)這樣的組織，也不難發(fā)現(xiàn)實(shí)際的運(yùn)作仍然擺脫不了行政化的邏輯。這種矛盾產(chǎn)生的最大問題便是管理過程中制度成本的增加，以及權(quán)力主體不明帶來的政策偏離。除此之外，這種狀況還會(huì)逐漸削弱合作雙方彼此的信任感。

3 中外合作辦學(xué)制度重構(gòu)的可能選擇

第一，通過立法的形式進(jìn)一步明晰中外合作辦學(xué)的教育定位、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)條件、退出機(jī)制等。在目前的制度環(huán)境下，中外合作辦學(xué)是政府規(guī)制和監(jiān)管的產(chǎn)物，然而未來發(fā)展更加需要的是穩(wěn)定的法制環(huán)境和更加規(guī)范的司法解釋。公共政策與行政指令固然有很強(qiáng)的政治效力，但也有明顯的彈性，且無法規(guī)制政府本身的權(quán)力。法律則不同，它能夠平等地約束參與者的權(quán)利與責(zé)任，并具有穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。同時(shí)，中外合作辦學(xué)相關(guān)立法的原則應(yīng)該注意幾點(diǎn)：首先是優(yōu)先保護(hù)受教育者的權(quán)利。聯(lián)合國教科文組織與經(jīng)濟(jì)與合作組織制定的《跨境教育質(zhì)量指南》提出“保護(hù)受教育者權(quán)利”的基本宗旨，這也應(yīng)該成為我國相關(guān)立法的核心原則。其次，增進(jìn)中外合作辦學(xué)主體的教育權(quán)益。如若將中外合作辦學(xué)模式定義為公益事業(yè)一部分，應(yīng)該進(jìn)一步加大政府的投入與支持，并區(qū)別于一般民辦教育形式。再次，應(yīng)該平等保障合作雙方的利益。盡管合作辦學(xué)的最終目的是促進(jìn)本土高等教育的發(fā)展，但在中外雙方的利益保障方面應(yīng)該盡可能對(duì)等，以體現(xiàn)我國在教育國際化進(jìn)程中開放、公正的態(tài)度。

第二，嘗試構(gòu)建專業(yè)組織對(duì)中外合作辦學(xué)主體進(jìn)行規(guī)范。政府在監(jiān)管教育方面的作用是無法替代的，但這并不代表其權(quán)力范圍是無限的。事實(shí)上，在中外合作辦學(xué)的制度環(huán)境中，有著明顯的政府規(guī)制失靈現(xiàn)象。⑥相對(duì)于公共力量的強(qiáng)制，專業(yè)組織的協(xié)調(diào)有著獨(dú)特的優(yōu)勢。一方面，它能夠根據(jù)學(xué)術(shù)共同體發(fā)展的自身需求設(shè)定規(guī)范，以健康地引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展;另一方面，它有利于中外合作辦學(xué)模式真正形成自主的制度環(huán)境。

第三， 進(jìn)一步完善國家監(jiān)管的相關(guān)政策。從目前來看，改善政府行政監(jiān)管有兩個(gè)方向：一是監(jiān)管向?qū)徟把由欤e極甄別和篩選國外優(yōu)質(zhì)教育資源，防止重復(fù)辦學(xué)、過度市場化等現(xiàn)象;二是監(jiān)管向?qū)徟笱由?。通過與外方合作，建立起更加全面的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)辦學(xué)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)的修正。

基金項(xiàng)目：本文系遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)一般課題“遼寧省中外合作辦學(xué)發(fā)展模式與定位研究”（課題編號(hào)：W2012 185）的階段性成果

注釋

① 李盛兵，王志強(qiáng).中外合作辦學(xué)30年——基于11省市中外合作辦學(xué)分析[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（2）：96-99.

②④國務(wù)院.中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例 [EB/OL]. http：//www.crs.jsj.edu. cn/ index. php/ default/news/index/2.

③ 郭強(qiáng)，趙風(fēng)波，宗琛.本科層次中外合作辦學(xué)區(qū)域發(fā)展比較研究——以蘇浙滬為例[J].黑龍江高教研究，2015（3）：67-71.

⑤ 陳麗萍，朱玉成.中外合作辦學(xué)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌的問題歸因于對(duì)策研究——國家教育體制改革試點(diǎn)調(diào)研報(bào)告[J].中國高教研究，2015（10）：16-21.

⑥ 胡光明.高等教育中外合作辦學(xué)中的政府規(guī)制失靈問題[J].現(xiàn)代教育管理，2011（5）：40-43.