《宗教事務(wù)條例》修訂的體例、結(jié)構(gòu)和實踐問題

馮玉軍 徐經(jīng)緯

[摘要]2005年3月1日起正式施行的 《宗教事務(wù)條例》（以下簡稱《條例》）填補(bǔ)了宗教事務(wù)引導(dǎo)與治理在國家層面的立法空白，是改革開放以來黨的宗教政策在制度方面的總結(jié)，并成為10年來保障宗教信仰自由、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與社會穩(wěn)定的重要法規(guī)。然而宗教格局和社會現(xiàn)實的改變使得宗教事務(wù)規(guī)范方面的不完善逐漸暴露，規(guī)范與規(guī)范、規(guī)范與現(xiàn)實的沖突和矛盾顯現(xiàn)?！稐l例》實施10年以來，以之為核心的政策法規(guī)體系主要由兩個方面組成，一是國家宗教事務(wù)局及相關(guān)部委制定的規(guī)章政策，二是地方各級政府（主要為省級）依據(jù)《條例》制定的省級宗教事務(wù)條例。從體例結(jié)構(gòu)和內(nèi)容兩個方面總結(jié)地方性規(guī)范的亮點和缺陷，在各地的宗教事務(wù)實踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)一些符合當(dāng)?shù)匦枨蟮男碌呐e措或者對舊有體系進(jìn)行突破性的嘗試，對于其中符合社會發(fā)展潮流和廣大人民意愿、在實踐中又確實收效良好的新舉措進(jìn)行探究，有助于總結(jié)宗教立法的不足。借鑒現(xiàn)有立法成果提出對《條例》修訂的建議，有助于堅持科學(xué)立法，保障宗教信仰自由。

[關(guān)鍵詞]宗教事務(wù)條例；立法修訂；宗教信仰自由

[中圖分類號]D922.15[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2016）03-0041-07

一、修法的背景、方法和結(jié)構(gòu)

（一）提高宗教工作法治化水平的重要環(huán)節(jié)

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》中指出：要“高舉民族大團(tuán)結(jié)旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會問題，促進(jìn)民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧”，“加強(qiáng)涉外法律工作……積極參與執(zhí)法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力和販毒走私、跨國有組織犯罪。”在2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上，習(xí)近平在講話中指出：“宗教工作本質(zhì)上是群眾工作?！e極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)，必須堅持中國化方向，必須提高宗教工作法治化水平，必須辯證看待宗教的社會作用，必須重視發(fā)揮宗教界人士作用，引導(dǎo)宗教努力為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、祖國統(tǒng)一服務(wù)?！彼谌珖诮坦ぷ鲿h上科學(xué)分析了宗教工作面臨的形勢和任務(wù)，深刻闡明了宗教工作的一系列重大理論和實踐問題，強(qiáng)調(diào)提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，切實維護(hù)宗教界人士合法權(quán)益，依法正確處理宗教領(lǐng)域各種矛盾和問題是新形勢下宗教事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。[1]這標(biāo)志著我們黨對宗教問題和宗教工作的認(rèn)識達(dá)到了新的高度，是指導(dǎo)做好新形勢下宗教工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，也為《宗教事務(wù)條例》的修訂工作提供了理論和實踐指導(dǎo)。

修改后的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），成為積極推進(jìn)民主立法和科學(xué)立法的一劑良藥?！读⒎ǚā返男薷膶Α蹲诮淌聞?wù)條例》的修訂具有直接的立法引導(dǎo)：（1）《立法法》修改強(qiáng)調(diào)了對立法體系的完善與立法質(zhì)量的提高，《立法法》第4條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！边@就要求對中央與地方政府關(guān)于宗教的法規(guī)與規(guī)范性文件進(jìn)行全面梳理，保證宗教相關(guān)規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。（2）《立法法》第5條、第6條明確了立法的要求是科學(xué)民主立法，應(yīng)當(dāng)保障人民有序參與立法，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性，這就要求《條例》的修訂必須回應(yīng)當(dāng)前社會對宗教工作的重大關(guān)切問題，堅持貫徹黨的宗教政策，有效把握保護(hù)宗教信仰自由與公權(quán)力介入的平衡點，切實保障廣大宗教教職人員和信教群眾的合法權(quán)益。（3）嚴(yán)格立法授權(quán)、嚴(yán)肅運作法律監(jiān)督機(jī)制，《立法法》第73條第3款規(guī)定：“在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止。”這就要求在尚未制定出《宗教法》的現(xiàn)實情況下，政府制定部門規(guī)章、各地制定地方宗教相關(guān)規(guī)范性文件都必須于法有據(jù)，“于法有據(jù)”之法從立法論上而言，指《中華人民共和國憲法》及《立法法》等，就具體制度而言，應(yīng)指國務(wù)院頒發(fā)的《條例》，嚴(yán)禁法外設(shè)權(quán)?！读⒎ǚā返男薷母用鞔_了立法活動的目的、原則和要求，使得《條例》的修訂可以做到有的放矢、進(jìn)一步推動宗教事務(wù)的法治化，增強(qiáng)《條例》的科學(xué)性與民主性。

（二）方法與現(xiàn)實意義

宗教問題既是社會持續(xù)關(guān)注的熱點問題，又具有一定的敏感性，涉及的部門法眾多，貿(mào)然制定新的法律規(guī)范容易在一定程度上加劇宗教治理中的矛盾沖突，也不利于法律體系上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，因此修訂《條例》應(yīng)當(dāng)穩(wěn)中求進(jìn)，在保護(hù)宗教信仰自由與社會治理中尋求最平衡穩(wěn)妥的模式。為了進(jìn)一步改善《條例》 的運行效果，修法時有兩項內(nèi)容值得在今后的工作中進(jìn)一步完善和落實：其一，將現(xiàn)有政策法規(guī)予以清理綜合，將其他法規(guī)規(guī)章中的創(chuàng)新性規(guī)定吸收入《條例》；其二，完善配套法規(guī)，彌補(bǔ)法律空白。

良好的法律體系需要上位法與下位法協(xié)調(diào)一致，上位法對下位法作出原則性的約束和指導(dǎo)，下位法對上位法進(jìn)行具體事項上的回應(yīng)。《條例》實施10年以來，以之為核心的政策法規(guī)體系主要由兩個方面組成，一是國家宗教事務(wù)局及相關(guān)部委制定的規(guī)章政策，二是地方各級政府（主要為省級）依據(jù)《條例》制定的省級宗教事務(wù)條例。本文重點圍繞國務(wù)院《條例》與地方宗教事務(wù)條例的對比展開，試圖從體例結(jié)構(gòu)和內(nèi)容兩個方面總結(jié)發(fā)現(xiàn)地方性規(guī)范的亮點和缺陷。各地在宗教事務(wù)實踐當(dāng)中必然會出現(xiàn)一些符合當(dāng)?shù)匦枨蟮男碌呐e措或者對舊有體系進(jìn)行突破性的嘗試，對于其中符合社會發(fā)展潮流和廣大人民意愿、在實踐中又確實收效良好的新舉措進(jìn)行探究，有助于總結(jié)宗教立法的不足。本文在借鑒現(xiàn)有立法成果的條件下提出對《條例》修訂的建議，以期有所裨益。

（三）修訂《條例》的體例與結(jié)構(gòu)問題探究

1.《條例》的章節(jié)設(shè)置

2004年公布的《條例》計有7個章節(jié)共48條，分別為“總則”“宗教團(tuán)體”“宗教活動場所”“宗教教職人員”“宗教財產(chǎn)”“法律責(zé)任”和“附則”7章。章節(jié)的設(shè)置體現(xiàn)的是在宗教事務(wù)工作中涉及的不同要素

文末附《國務(wù)院及地方宗教事務(wù)條例體例對照表》，以國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》與26個已頒行的省、自治區(qū)、直轄市的地方宗教事務(wù)條例為對比。，其本質(zhì)是對宗教事務(wù)工作的內(nèi)容和范圍進(jìn)行約束，一方面宗教事務(wù)條例規(guī)定的范圍即法律可以介入的范圍，另一方面宗教事務(wù)條例沒有規(guī)定的方面就會無法可依。由此，在充分保障宗教信仰自由的前提下，《條例》的章節(jié)設(shè)置應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出法律對宗教事務(wù)管轄的最大界限。地方條例當(dāng)中，章節(jié)設(shè)置最多的為《四川省宗教事務(wù)條例》，相較《條例》其增加了“宗教信仰”“宗教活動”“宗教院?！薄白诮躺嫱馐聞?wù)”和“宗教出版物”5章，共計12章59條。章節(jié)設(shè)置最少的是《西藏自治區(qū)實施〈宗教事務(wù)條例〉辦法（試行）》，將“宗教團(tuán)體”與“宗教活動場所”合并為一章，刪除了“宗教財產(chǎn)”一章，但西藏自治區(qū)作為民族自治地區(qū)與宗教活躍地區(qū)，有許多單獨的規(guī)范性文件作為對《西藏自治區(qū)實施〈宗教事務(wù)條例〉辦法（試行）》的補(bǔ)充，對《條例》的修訂具有個別事項上的參考價值而不具有普遍借鑒意義。大多數(shù)省份在地方宗教事務(wù)條例對體例上的修改主要集中在以下幾個方面：一是增加“宗教活動”章，或?qū)ⅰ白诮袒顒訄鏊毖a(bǔ)充為“宗教活動場所與宗教活動”；二是將《條例》中與宗教院校相關(guān)內(nèi)容（主要集中在第2章）擴(kuò)充，形成新的“宗教院?！闭拢瑐€別省份亦有稱“宗教教育”；三是單獨將涉外宗教事務(wù)作為單獨章節(jié)予以規(guī)范，亦有稱“宗教對外事務(wù)”“外國人在本省的宗教活動”等；四是增加“宗教出版物”一章，圍繞《條例》第7條、第21條進(jìn)行補(bǔ)充；五是刪除“宗教財產(chǎn)”一章，將其中內(nèi)容主要并入“宗教團(tuán)體”和“宗教活動場所”中，其原因可能是在尚未明確宗教法人資格時，宗教財產(chǎn)類別、界限都不夠明晰，因此將這部分規(guī)定歸入“宗教團(tuán)體”和“宗教活動場所”下更具有可操作性。

2.定義條款

長期以來，人們把法律的確定性、統(tǒng)一性、連續(xù)性視為良好的法律體系所具備的基本特征，而法律的確定性又是法律調(diào)整機(jī)制具備客觀性、穩(wěn)定性和可預(yù)測性等優(yōu)勢的基礎(chǔ)。全國人大法工委制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》將定義條款作為法律結(jié)構(gòu)規(guī)范的重要組成部分，蓋因語言之不確定性與法律之確定性需要有必要的平衡，通過定義條款明確法律文本的內(nèi)涵和外延是各國立法當(dāng)中的普遍做法。我國關(guān)于宗教的立法當(dāng)中，《憲法》第34條和第36條對宗教信仰與宗教信仰自由進(jìn)行的是籠統(tǒng)的概括性的表述，而在《條例》中，不但總則當(dāng)中沒有厘清相關(guān)的概念，在各章當(dāng)中對于出現(xiàn)的“法言法語”也沒有十分明確的表述，這在一定程度上擴(kuò)大了公權(quán)力介入宗教事務(wù)的權(quán)限。如對該行政法規(guī)所調(diào)整之“宗教的范圍”，《條例》并未給出清晰說明。盡管人們對“宗教”的理解已自動排除了邪教組織，主要指向佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教等五大國家承認(rèn)的宗教，但實踐中不僅把世界公認(rèn)的某些宗教（如東正教、猶太教）等排除在宗教范圍以外，讓“新興宗教”（如三一教、創(chuàng)價學(xué)會）和“民間信仰”處于無所適從的尷尬境地，也間接造成“非正常宗教”和“地下教會”不斷增長、禁而不絕的不良后果。

根據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》的要求，針對概念涉及的條文范圍的不同對定義條款在法律文本中位置有不同的要求，而在地方宗教事務(wù)條例當(dāng)中，定義的位置各不相同，也造成一定程度上的體系混亂，例如《四川省宗教事務(wù)條例》在總則和各章節(jié)中均有定義條款，《山東省宗教事務(wù)條例》和《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》則將所有定義性規(guī)范都放到最后一章附則中予以規(guī)定，《青海省宗教事務(wù)條例》則是將定義置于各章節(jié)之首，從立法技術(shù)上說，這種混亂一定程度上源于《條例》相關(guān)條款的缺失。

3.修法建議

（1）增加新章節(jié)，建議增加“宗教活動”“宗教院?！薄白诮檀壬啤焙汀吧嫱庾诮淌聞?wù)”4章。宗教活動為宗教實踐的具體表現(xiàn)，現(xiàn)有條例中對宗教活動主要是從大型宗教活動管理和宗教活動場所管理的方面來規(guī)定的，卻沒有對宗教活動本身作出相關(guān)界定，由此甚至引發(fā)了各地規(guī)定不一的矛盾，因此有必要對于宗教活動單獨成章；而作為宗教人才培養(yǎng)的主要方法，宗教院校既涉及教育基本權(quán)利與義務(wù)問題，又涉及院校招生、授予學(xué)位、培訓(xùn)管理、財務(wù)經(jīng)費等制度建設(shè)問題，涉及的方面廣而雜，應(yīng)當(dāng)設(shè)立單獨的章節(jié)，同時國家宗教事務(wù)局已經(jīng)有了相應(yīng)的立法儲備，近年相繼頒行了《宗教院校設(shè)立辦法》《宗教院校學(xué)位授予辦法（試行）》《宗教院校教師資格認(rèn)定和職稱評審聘任辦法（試行）》等規(guī)范性文件，對于其中較為原則性和普遍性的條款應(yīng)當(dāng)在修訂的條例當(dāng)中予以確認(rèn)；

規(guī)范性文件凡“（試行）”者，總是不知何時可以“摘帽”。大量“試行文件”若不及時予以確認(rèn)或修訂，對法律的確定性將產(chǎn)生極大負(fù)面影響，有損于法律之權(quán)威。宗教組織是社會公益活動和慈善活動的重要力量，鼓勵宗教界積極參與社會公益事業(yè)和慈善事業(yè)，以求調(diào)動好、發(fā)揮好、維護(hù)好宗教界從事公益慈善事業(yè)的積極性和主動性，是《條例》修訂中的一大重點，單獨設(shè)立“宗教慈善”一章的目的在于賦予宗教團(tuán)體和宗教活動場所以完全的法人地位，通過《民法》調(diào)整其與捐贈人之間的關(guān)系，通過《條例》和《慈善法》來規(guī)范捐贈財產(chǎn)的運用和公開，并享受相關(guān)的優(yōu)惠待遇，并允許宗教團(tuán)體和宗教活動場所發(fā)起設(shè)立獨立的公益慈善組織，并將其納入到社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位等各自的主體法和《慈善法》監(jiān)管和規(guī)制的范疇，在規(guī)定上盡量不突出其宗教背景，一視同仁，保障宗教慈善事業(yè)的有序開展；[2]

隨著中國國際地位的日益提升，國際交往和文化交流不斷深化，《條例》當(dāng)中對于宗教涉外事務(wù)的籠統(tǒng)規(guī)定顯然不能全面反映我國宗教事務(wù)面臨的新局面，而1994年頒布的《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》和2011年修訂的《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定實施細(xì)則》也不能全面指導(dǎo)涉外宗教事務(wù)，對于涉外宗教事務(wù)中出現(xiàn)的新問題，例如有大量外國人參加的大型賽事或國際性活動如何依法滿足外國信教人員的信仰需求的問題，在此次條例修訂當(dāng)中可以體現(xiàn)和回應(yīng)。作為全面涵蓋宗教事務(wù)的規(guī)范性文件，宗教活動、宗教院校、宗教慈善與涉外宗教事務(wù)單獨成章能夠體現(xiàn)出立法的科學(xué)性要求，滿足宗教事務(wù)處理的重大關(guān)切。

（2）《條例》中增加定義條款。我國對于宗教事務(wù)的管理主要是管理宗教活動涉及國家利益、社會公共利益的關(guān)系和行為，以及社會公共活動涉及宗教界權(quán)益的關(guān)系和行為。[3]憲法當(dāng)中對宗教自由的規(guī)定是抽象而原則的，這就要求我們必須將公權(quán)力對宗教事務(wù)的管理嚴(yán)格限定在法律法規(guī)賦予的權(quán)限范圍內(nèi)，否則不利于正常的宗教事務(wù)和宗教活動開展，甚至可能破壞《條例》對“宗教信仰自由”的保障作用。在具體的條文制定上，由于宗教及宗教相關(guān)定義有一定的困難性，可以采取定義法、列舉法等不同方式，例如對于宗教事務(wù)的定義可以采用直接定義，如：①《上海市宗教事務(wù)條例》：本條例所稱宗教事務(wù)，是指按照國家有關(guān)規(guī)定依法成立的宗教團(tuán)體、依法登記的宗教活動場所、依法認(rèn)定的宗教教職人員、信教公民與國家、社會、個人之間存在的各項相關(guān)社會公共事務(wù)。②《北京市宗教事務(wù)條例》：本條例所稱宗教事務(wù)是指因宗教而產(chǎn)生的，涉及國家、社會、群眾利益的各項社會公共事務(wù)。③《河北省宗教事務(wù)條例》：本條例所稱宗教事務(wù)，是指宗教與國家、社會、公民之間存在的涉及國家利益和社會公共利益的事務(wù)。而對于涉及具體宗教的定義如“宗教活動場所”可以采用定義加列舉的方式加以概括，以兼顧條款的準(zhǔn)確性和靈活性，例如《上海市宗教事務(wù)條例》第16條規(guī)定：本條例所稱宗教活動場所，是指按照國家有關(guān)規(guī)定依法登記，供信教公民在本市進(jìn)行宗教活動的寺院、宮觀、清真寺、教堂（以下稱寺觀教堂）及其他固定宗教活動處所。

二、修訂《條例》的具體理論與實務(wù)問題探究

（一）宗教財產(chǎn)問題與宗教法人制度

宗教財產(chǎn)問題可以分解為財產(chǎn)的范圍和歸屬兩個問題。就財產(chǎn)范圍問題而言，包括《民法通則》《物權(quán)法》等法律中的相應(yīng)法律規(guī)范均未作出明確界定，《條例》第30條規(guī)定的“其他合法財產(chǎn)、收益”也難以完全涵蓋實踐中的宗教無形財產(chǎn)、財產(chǎn)運營收益、捐助收益等多種形態(tài)的宗教財產(chǎn)。就財產(chǎn)歸屬問題而言，《物權(quán)法》起草過程中的兩份專家建議稿均對此作出了明確的規(guī)定，主張確立財團(tuán)法人制度，由作為財團(tuán)法人的宗教組織享有宗教財產(chǎn)的所有權(quán)，然而最終正式出臺的《物權(quán)法》卻回避了這一問題，使得宗教財產(chǎn)的歸屬懸而未決。由于相關(guān)法律法規(guī)對于這一問題的語焉不詳，司法實踐中當(dāng)事人和法院不得不大量依靠相關(guān)政策性文件來處理宗教財產(chǎn)的范圍和歸屬問題，而這些政策文件彼此之間的沖突使得司法適用的不統(tǒng)一日益加劇。例如根據(jù)《條例》第34條的規(guī)定，允許宗教團(tuán)體及宗教活動場所依法興辦社會公益事業(yè)，宗教團(tuán)體或者宗教場所獲得的合法收益都應(yīng)用于符合宗教宗旨的活動及社會公益事業(yè)。此條意在鼓勵宗教團(tuán)體及宗教活動場所積極投身于公益事業(yè)，但有兩點恐怕讓立法者始料未及：一是一些宗教團(tuán)體和宗教活動場所由此將宗教業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展，有將香火錢用于基金等金融投資的，有與景區(qū)合作成立公司甚至策劃“上市”的，還有的企業(yè)、商人將寺廟投資作為一項生意來做，[4]其主體資格與行為效力值得商榷；二是宗教慈善、濟(jì)孤恤幼等公益活動的開展缺乏必要的規(guī)范與監(jiān)管，國家宗教事務(wù)局聯(lián)合相關(guān)部委于近年下發(fā)了若干專門文件相關(guān)文件如：《關(guān)于鼓勵和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動的意見》（國宗發(fā)〔2012〕6號）；《民政部 國家發(fā)展和改革委員會 公安部 司法部 財政部 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會 國家宗教事務(wù)局關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》（民發(fā)〔2013〕83號）；《民政部 國家宗教事務(wù)局關(guān)于規(guī)范宗教界收留孤兒、棄嬰活動的通知》（民發(fā)〔2014〕99號）。予以規(guī)范，《條例》在修訂過程中應(yīng)當(dāng)對此作出明確規(guī)定。

我們認(rèn)為，對于宗教慈善活動，國家的基本立場應(yīng)當(dāng)是鼓勵和規(guī)范的，《條例》在修訂過程中應(yīng)當(dāng)吸收《關(guān)于鼓勵和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動的意見》《財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利性組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》等規(guī)范性文件中的相關(guān)內(nèi)容，尤其是關(guān)于宗教界從事公益慈善活動的主體、基本形式、應(yīng)遵守的基本原則等內(nèi)容，并進(jìn)一步明確宗教慈善稅收政策，以及將不允許傳教條款修改為禁止強(qiáng)迫和歧視條款，為宗教慈善的發(fā)展松綁。

對于宗教投資，各地方規(guī)章不盡相同，例如《上海市宗教事務(wù)條例》中規(guī)定：宗教團(tuán)體、宗教活動場所可以按照國家有關(guān)規(guī)定申辦以自養(yǎng)為主要目的的企業(yè)、事業(yè)單位，可以舉辦社會公益活動。北京市、湖北省、河北省條例當(dāng)中均有相似規(guī)范，而“以自養(yǎng)為主要目的”顯然是一個有彈性的條件，允許申辦宗教自養(yǎng)企業(yè)事業(yè)單位是大勢所趨，但是無論是《物權(quán)法》還是《條例》等相關(guān)法律法規(guī)都沒有對此作出明確回應(yīng)，也就無法確定其財產(chǎn)、收入收益的范圍及合法性。不但無法規(guī)范宗教團(tuán)體及活動場所的經(jīng)營投資行為，反而可能玷污宗教的神圣性，使之淪為獲利工具。[5]

要解決上述一系列宗教財產(chǎn)范圍及歸屬問題，應(yīng)當(dāng)以修訂《條例》和編纂民法典為歷史契機(jī)，確立宗教法人制度，依法保護(hù)宗教財產(chǎn)。世界上不同國家和地區(qū)對于宗教團(tuán)體的法律實體地位有不同的規(guī)定。[6]

日本的《宗教法人法》為宗教團(tuán)體設(shè)立了單獨的宗教法人，我國臺灣地區(qū)允許教會注冊成為財團(tuán)法人以及成立宗教基金會等，越南宗教財產(chǎn)所有權(quán)屬于國家。依照我國現(xiàn)有規(guī)定，已經(jīng)合法登記的宗教團(tuán)體可以獲得社會團(tuán)體法人的地位，但宗教活動場所的法人登記制度尚無明文規(guī)定。宗教活動場所法人資格，從民事法律主體的性質(zhì)角度看，它就是寺院、宮觀、教堂等以財產(chǎn)的集合為主要特征的法人，按照歐洲大陸法系的學(xué)理，屬于財團(tuán)法人性質(zhì)。但目前我國法律沒有對財團(tuán)法人的規(guī)定，而是采取了某種實用主義的靈活做法：《宗教活動場所登記辦法》第9條規(guī)定：“依法登記的宗教活動場所，根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，具備法人條件的，同時辦理法人登記，并發(fā)給法人登記證書。宗教活動場所法人依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任?！币来宿k法，部分省市宗教活動場所取得了法人資格。但是伴隨著2004年新《條例》的頒布，之前的《宗教活動場所登記辦法》及其法律依據(jù)《宗教活動場所管理條例》同時廢止。而新《條例》及其配套的《宗教活動場所設(shè)立審批和登記辦法》都沒有出現(xiàn)與宗教活動場所法人資格相關(guān)的內(nèi)容。因此，宗教場所的法人資格再次回到了不確定的地位，這不但為依法管理宗教事務(wù)留下了空白，也使得宗教活動場所的合法權(quán)益游離于法律保護(hù)之外。明確宗教團(tuán)體及宗教活動場所的法人地位，對于依法解決寺廟宮觀“被承包”“被上市”等亂象具有重要意義。

目前我國關(guān)于宗教法人資格性質(zhì)問題，主要有三種觀點：社團(tuán)法人說、宗教法人說、財團(tuán)法人說，三種觀點利弊兼具。[7]

筆者認(rèn)為，僅從民事法律角度出發(fā)來定性宗教財產(chǎn)關(guān)系必然不夠周延，還必須結(jié)合黨的宗教政策、憲法、行政法相關(guān)規(guī)定以及現(xiàn)行立法例，考察各個宗教的歷史發(fā)展、教規(guī)教理要求，尊重信教群眾的意愿，綜合比較不同法人定位對于宗教工作和財產(chǎn)保護(hù)的影響，采用既符合歷史發(fā)展邏輯又滿足現(xiàn)實需要的較滿意方案?，F(xiàn)行《條例》第5章“宗教財產(chǎn)”通篇以“宗教團(tuán)體、宗教活動場所”為主體，規(guī)定其擁有對宗教財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等。這表明我國最高行政機(jī)關(guān)認(rèn)可的宗教組織形態(tài)，即宗教財產(chǎn)所有權(quán)主體為宗教團(tuán)體和宗教活動場所兩類，可據(jù)此確立宗教團(tuán)體和宗教活動場所雙重法人制，增加“依法登記的宗教活動場所，符合法人，經(jīng)政府宗教事務(wù)部門審核同意后，可辦理法人登記”的條款，使宗教團(tuán)體具有社會團(tuán)體法人資格，宗教場所登記注冊后享有宗教場所法人資格，同時依照我國不同宗教傳統(tǒng)，可以規(guī)定佛教、道教和伊斯蘭教財產(chǎn)的社會最終所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)分離，天主教和基督教實行變通管理。

（二）宗教教職人員工資福利與社會保障問題

《條例》第4章共3條對宗教教職人員的認(rèn)定、備案登記及可從事活動作出規(guī)定，但實踐當(dāng)中，宗教教職人員的工資福利與社會保障問題成為關(guān)注的重點。由于地區(qū)信教程度及貧富差異，部分地區(qū)的宗教教職人員（比如村廟里的僧人）僅靠供奉是難以維持寺廟香火的，但由于教職人員身份的特殊性，又無法享受企事業(yè)單位的五險一金等社會保障福利。這一點在地方條例當(dāng)中已有相應(yīng)規(guī)定，例如上海市規(guī)定宗教教職人員可自愿參加社會保險；甘肅省規(guī)定宗教教職人員和宗教團(tuán)體工作人員依法享有社會保障的權(quán)利；湖北省還規(guī)定了教職人員申請最低生活保障待遇的條件。我們認(rèn)為《條例》還應(yīng)當(dāng)對宗教相關(guān)人員的勞動關(guān)系作出明確規(guī)范。就這兩類人員的勞動關(guān)系與社會保障，應(yīng)該有所區(qū)分，宗教相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)按照《勞動法》規(guī)定處理，教職人員應(yīng)當(dāng)明確其社會保障權(quán)益?！稄V東省宗教事務(wù)條例》比較全面地回應(yīng)了該問題，其31條規(guī)定：（第1款）符合基本社會保險條件的宗教教職人員參加養(yǎng)老、醫(yī)療等基本社會保險，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。（第2款）宗教團(tuán)體和宗教活動場所的管理組織應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，為與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者繳納各項社會保險費。在《條例》修訂時可以考慮將這一條規(guī)范吸收進(jìn)新的《條例》當(dāng)中。

（三）宗教財產(chǎn)繼承問題

近來受到媒體關(guān)注以及司法實踐中矛盾的凸顯，宗教人士的遺產(chǎn)問題成為教法與國法爭議的焦點。在我國司法實踐當(dāng)中尤以佛教的僧人的繼承問題相對更多，相關(guān)典型案例

案例及相關(guān)討論、報道可參見鳳凰網(wǎng)《僧人遺產(chǎn) 誰能繼承》專題，http：//fo.ifeng.com/special/sengrenyichan/。有巨贊法師遺產(chǎn)糾紛案、上海清涼寺錢定安法師財產(chǎn)繼承糾紛案、廣州光孝寺釋有錦法師財產(chǎn)繼承糾紛案、五臺山龍泉寺釋含凈法師財產(chǎn)繼承糾紛案等，由于相關(guān)立法的缺失與各地標(biāo)準(zhǔn)不一，該類案件多以調(diào)解、協(xié)商處理為主?！稐l例》當(dāng)中對于宗教教職人員的遺產(chǎn)繼承沒有明確規(guī)定，而《四川省宗教事務(wù)條例》第43條又規(guī)定：宗教教職人員去世后，按宗教教規(guī)和習(xí)慣屬于其個人的財產(chǎn)，可以依法繼承。暫且不論《四川省宗教事務(wù)條例》是否有權(quán)創(chuàng)設(shè)此條規(guī)范，如何認(rèn)定個人財產(chǎn)和寺院、僧團(tuán)財產(chǎn)是實務(wù)當(dāng)中一直模糊不清的，有人主張按照相關(guān)教義教職人員無個人財產(chǎn)，有人主張教職人員財產(chǎn)的繼承是自皈依始，也有人主張應(yīng)當(dāng)具體討論財產(chǎn)的來源、目的等。中國佛教協(xié)會兩則復(fù)函《中佛協(xié)關(guān)于僧人遺產(chǎn)處理問題的復(fù)函》（[1998]第197號）和《中佛協(xié)關(guān)于寺院僧人遺產(chǎn)問題的復(fù)函》（[2002]第128號）都強(qiáng)調(diào)了僧人財產(chǎn)應(yīng)歸屬寺院，親屬無權(quán)繼承。而中華人民共和國最高人民法院在《最高人民法院民事審判庭關(guān)于錢伯春能否繼承和尚錢定安遺產(chǎn)的電話答復(fù)》及《最高人民法院對國務(wù)院宗教事務(wù)局一司關(guān)于僧人遺產(chǎn)處理意見的復(fù)函》當(dāng)中認(rèn)為：“我國現(xiàn)行法律對僧人個人遺產(chǎn)的繼承問題并無例外規(guī)定，因而，對作為公民的僧人，在其死后，其有繼承權(quán)的親屬繼承其遺產(chǎn)的權(quán)利尚不能否定。僧人個人遺產(chǎn)如何繼承的問題，是繼承法和民法通則公布施行后遇到的新問題，亦是立法尚未解決的問題?！彪m然繼承法與民法通則未作出規(guī)定，《條例》可以吸收《四川省宗教事務(wù)條例》第43條的內(nèi)容而在原則上予以確認(rèn)，也使得《四川省宗教事務(wù)條例》的該條規(guī)范于法有據(jù)。

（四）反邪教問題

“山東招遠(yuǎn)麥當(dāng)勞慘案”使得“全能神”這一早在1995年就已被認(rèn)定的“邪教組織”再次走進(jìn)了公眾的視野，而主犯張立冬在獄中仍然堅持自己是除殺“惡靈”“替天行道”，也讓人們更加真切地感受到邪教組織給社會造成的巨大威脅和危害?！白诮獭币辉~在學(xué)理上是個典型的不確定概念，即無論是法學(xué)還是宗教學(xué)，都難以對其內(nèi)涵和外延作出十分確定而清晰的界定。從詮釋學(xué)角度看，這種不確定概念在學(xué)理上具有高度概括性、內(nèi)涵與外延的不確定性、適用上的開放性等特點。在宗教范疇基礎(chǔ)上引申出來的“邪教”概念，顯然也是一個不確定的法律概念，難以通過文義解釋厘定其準(zhǔn)確含義，把“邪教”概念納入法律的范疇予以規(guī)范，必然會出現(xiàn)語義和語用兩方面的困難。[8]我國對于宗教的界定是排除邪教的，因此在《條例》當(dāng)中并不包括反邪教的內(nèi)容，然而不可否認(rèn)的是，邪教總是“披著宗教的外衣”，從形式上往往難以判定其是否屬于邪教，但它又蠱惑、蒙騙信眾，斂財傷人、危害社會。與邪教相關(guān)的法律規(guī)范主要集中在我國刑法當(dāng)中，刑事法律是部門法的后盾與保障，在部門法缺失的條件下，如果《條例》當(dāng)中仍然不加以規(guī)定或者說明，則法律體系的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)難以圓滿，特別是有礙宗教法律體系的健全和完善。從立法技術(shù)上來說，《條例》難以從概念上精確劃分宗教與“邪教”，但是可以通過禁止性規(guī)范或者對刑法的準(zhǔn)用性規(guī)范來表達(dá)和約束。目前在各省條例當(dāng)中，還只有河北省擬定了相關(guān)規(guī)范，《河北省宗教事務(wù)條例》第29條規(guī)定：任何組織和個人不得以宗教名義傳播和組織邪教；不得利用宗教活動詐騙錢財；不得以宗教名義組織、煽動、脅迫信教公民參與非法集會、游行，擾亂國家機(jī)關(guān)和公共場所秩序。該條即是以禁止性的條款對打擊“邪教”組織進(jìn)行規(guī)范和約束，可作為《條例》修訂的參考，如果在《條例》中使用“邪教”這一概念還存在爭議的話，也可以先規(guī)定任何組織和個人不得宣揚宗教極端主義、不得利用宗教進(jìn)行民族分裂和暴力恐怖活動等，并在關(guān)于宗教出版物和宗教教職人員的相關(guān)條款中予以細(xì)化。應(yīng)當(dāng)指出的是，當(dāng)前我國對于邪教組織的認(rèn)定存在一定的混亂，有權(quán)認(rèn)定“邪教組織”的主體不明確，例如我國公安部、中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等明確認(rèn)定的14個邪教組織當(dāng)中并不包含“法輪功”，但其危害之大、流毒之廣確是人所共見，卻僅在民政部被認(rèn)定為“非法組織”。 全國人民代表大會常務(wù)委員會于1999年通過的《關(guān)于取締邪教組織、防范和懲治邪教活動的決定》強(qiáng)調(diào)人民法院、人民檢察院和公安、國家安全、司法行政機(jī)關(guān)要各司其職，然而沒有明確指出各部門各司何職，當(dāng)前必須完善和清理現(xiàn)有宗教法規(guī)體系，處理好依法保障宗教信仰自由和強(qiáng)化懲治邪教犯罪問題。一方面，要加強(qiáng)對合法宗教的法律保護(hù)和有效管理與引導(dǎo)，以更加包容的心態(tài)看待新興宗教和信教人士，鼓勵其融入國家建設(shè)和改革開放的洪流之中。另一方面，將外來宗教和新興宗教納入法律調(diào)整的范疇，在整體和真實意義上平等對待信教人群，避免和反對歧視遵紀(jì)守法的外來宗教及新興宗教，同時依法處置危害國家安全與社會利益的邪教。同時，要堅決抵御境外勢力利用宗教進(jìn)行滲透，防范宗教極端思想侵害，高度重視互聯(lián)網(wǎng)宗教問題，在互聯(lián)網(wǎng)上大力宣傳黨的宗教理論和方針政策，傳播正面聲音。建議按照《憲法》第36條和《條例》的基本理念，應(yīng)對合同法、物權(quán)法、公司法、證券法、稅法、審計法、慈善法、社會保險法、社會團(tuán)體登記管理法等有關(guān)內(nèi)容加以完善，使之起到防控邪教違法活動的作用。

《條例》及相關(guān)規(guī)范的的頒布，標(biāo)志我國宗教事務(wù)法律制度框架的初步確立，回顧十年來的立法軌跡，《條例》為促進(jìn)民族宗教團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會穩(wěn)定、保障宗教信仰自由方面作出不可磨滅的貢獻(xiàn)，然而宗教格局和社會現(xiàn)實的改變使得宗教事務(wù)規(guī)范方面的不完善逐漸暴露，規(guī)范與規(guī)范、規(guī)范與現(xiàn)實的沖突和矛盾顯現(xiàn)。習(xí)近平同志在全國宗教工作會議的講話中指出，宗教問題始終是我們黨治國理政必須處理好的重大問題，做好宗教工作，必須堅持黨的宗教工作基本方針，要全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，堅持獨立自主自辦原則，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。國家宗教事務(wù)局王作安局長也提出：“要通過修改《條例》，使宗教領(lǐng)域重點方面和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有法可依，相關(guān)制度更加完善，相關(guān)規(guī)定更具針對性和可操作性，促進(jìn)宗教事務(wù)的規(guī)范化管理，更好地保護(hù)宗教界合法權(quán)益?！盵9]

堅持科學(xué)、民主立法，通過此次《條例》的修訂使我國宗教法律法規(guī)更加體系化，切實保障《憲法》第36條所賦予的宗教信仰自由權(quán)利，將是社會各界的共同期盼。

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平：《全面提高新形勢下宗教工作水平》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm，2016年4月25日。

[2]馮玉軍：《〈慈善法〉將推動宗教慈善健康有序發(fā)展》，《中國民族報》2016年4月26日。

[3]葉小文：《社會主義的宗教論》，《紅旗文稿》2003年第1期。

[4]佚名：《商人為何熱衷于承包寺廟？》，http：//business.sohu.com/20140822/n403675914.shtml，2015年4月10日。

[5]濟(jì)群法師：《修建寺廟 怎能成企業(yè)投資行為？》，http：//fo.ifeng.com/special/dangshangrenyujianfofa/liancai/detail_2013_08/20/28825982_0.shtml，2015年4月10日。

[6][美]科爾·德拉姆（ColeDurham）：《宗教和信仰團(tuán)體注冊類別比較研究》，載劉澎主編：《國家·宗教·法律》，中國社會科學(xué)出版社2006年版，第378-392頁。

[7]馮玉軍：《宗教財產(chǎn)歸屬與宗教法人資格問題的法律思考》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2016年第1期。

[8]馮玉軍：《邪教的法律性質(zhì)及其治理創(chuàng)新》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2014年第4期。

[9]王作安：《在法治軌道上推進(jìn)宗教工作》，《人民政協(xié)報》2014年11月7日。

（責(zé)任編輯 劉永?。?/p>