我國(guó)社區(qū)矯正隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)探究

[摘要]目前我國(guó)社區(qū)矯正基層工作人員的身份是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所的司法助理員，這種配置在理論上和實(shí)踐中存在諸多爭(zhēng)議和問題。從社區(qū)矯正工作的專業(yè)化、必要的分工、貫徹按勞分配原則以及司法所工作性質(zhì)的差異和社區(qū)矯正工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，司法助理員不適合承擔(dān)社區(qū)矯正工作。我們需要建立相對(duì)獨(dú)立、專業(yè)的社區(qū)矯正隊(duì)伍。通過確立社區(qū)矯正工作人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立崗位級(jí)別和專業(yè)職稱以及與工作性質(zhì)相匹配的考核制度，適當(dāng)考慮工作人員的分工和強(qiáng)度，完善非執(zhí)法人員的招募和聘用制度，同時(shí)確保社區(qū)矯正執(zhí)法者具有必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)矯正隊(duì)伍； 獨(dú)立性； 專業(yè)化；準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

[中圖分類號(hào)]D926.8[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1672-4917（2016）03-0008-11

第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)的《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》提出：推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域立法，制定社區(qū)矯正法[1]，并明確2016年出臺(tái)《社區(qū)矯正法》。立法在即，如何構(gòu)建社區(qū)矯正專業(yè)隊(duì)伍是立法中的重要內(nèi)容

①。從目前我國(guó)社區(qū)矯正運(yùn)行情況來看，雖然社區(qū)矯正工作已取得較大成績(jī)，但嚴(yán)格說來，社區(qū)矯正專業(yè)化隊(duì)伍尚未真正建立起來。在社區(qū)矯正中應(yīng)配置什么樣類型的人員以及崗位要求是什么？對(duì)此仍有爭(zhēng)議。社區(qū)矯正工作隊(duì)伍的配備適當(dāng)與否對(duì)于社區(qū)矯正的運(yùn)作關(guān)系重大，也直接關(guān)系到我國(guó)這一刑罰執(zhí)行制度改革的質(zhì)量。

一、對(duì)社區(qū)矯正工作人員配置的爭(zhēng)議

關(guān)于我國(guó)社區(qū)矯正工作人員的配置或?qū)I(yè)化建設(shè)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在以下兩方面：一是社區(qū)矯正專職人員的配備問題?；鶎铀痉ㄋ鶎Ｂ毴藛T（司法助理員）是不是管理社區(qū)矯正的最佳人選？是否有必要將工作人員集中到區(qū)縣（市）一級(jí)的專門機(jī)構(gòu)中？二是社區(qū)矯正中人民警察的設(shè)置問題。社區(qū)矯正專職人員是否應(yīng)具備警察身份？是部分具有還是全部具有或者全部不具有警察身份？換言之，執(zhí)法主體是由警察來承擔(dān)還是警察只負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的協(xié)助工作？或參照國(guó)外由社區(qū)矯正官、緩刑官、假釋官而不是警察來承擔(dān)？

對(duì)于社區(qū)矯正專職人員的配備問題，官方及社會(huì)主流觀點(diǎn)是：司法所專職人員承擔(dān)社區(qū)矯正工作。（1）“司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作”。

②“他們的工作場(chǎng)所是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所”，因?yàn)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所是我國(guó)整個(gè)司法行政事業(yè)的基礎(chǔ)，更是社區(qū)矯正事業(yè)的重要基石，是司法行政機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正工作的主要實(shí)踐載體和基本力量。”[2]13、30（2）在稱謂上，“司法助理員”的名稱不適應(yīng)中國(guó)社區(qū)矯正工作的情況，不適應(yīng)他們承擔(dān)的工作情況，不適應(yīng)未來的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)用“社區(qū)矯正官”這一名稱替代。但“社區(qū)矯正官”仍然在司法所工作。[3]109-111社區(qū)矯正官基本上在每個(gè)社區(qū)（街道）設(shè)置一人，較大的社區(qū)可以設(shè)置多人。[4]（3）司法所工作人員應(yīng)該是社區(qū)矯正工作中的執(zhí)法者。從事社區(qū)矯正的司法所工作人員應(yīng)成為社區(qū)矯正警察，或稱為“社區(qū)矯正官”。[5]

相反觀點(diǎn)認(rèn)為：司法所專職人員不適合承擔(dān)社區(qū)矯正工作?！八痉ㄋy以勝任這一工作”[6]，“這么少的工作人員，卻承擔(dān)了司法所少則八九項(xiàng)，多則十幾項(xiàng)的工作任務(wù)。實(shí)踐中，社區(qū)矯正工作幾乎成了不得不完成又不可能完成的任務(wù)，后果就是敷衍塞責(zé)，應(yīng)付了事，其矯正質(zhì)量難以保證”。 [7]

較為一致的觀點(diǎn)是，目前社區(qū)矯正任務(wù)量大，工作人員專業(yè)化程度偏低。[8]最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳廳長(zhǎng)袁其國(guó)指出：中國(guó)很大一部分社區(qū)服刑人員分布在農(nóng)村，而當(dāng)?shù)氐乃痉ㄋ踔潦恰耙蝗怂薄皟扇怂?，一兩個(gè)人要承擔(dān)很多任務(wù)，“顧不過來”，使得農(nóng)村社區(qū)服刑人員的再犯罪非常普遍。[9]需借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)矯正職業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)，[10]建立專業(yè)化的隊(duì)伍。[11]

專業(yè)人員設(shè)在何處？社區(qū)矯正專職人員是否有必要從司法所轉(zhuǎn)到縣（市、區(qū)）級(jí)的專門機(jī)構(gòu)，學(xué)界較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為有必要。區(qū)別點(diǎn)是：設(shè)在縣（市、區(qū)）級(jí)的司法局內(nèi)部還是在外部獨(dú)立設(shè)置。

主流觀點(diǎn)是專職人員設(shè)在司法局內(nèi)部。（1）在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立專門的社區(qū)矯正隊(duì)伍，由區(qū)縣司法局統(tǒng)一管理。[12]專職的社區(qū)矯正工作者設(shè)在區(qū)縣司法局的社區(qū)矯正中心。[13]246、269將社區(qū)矯正的執(zhí)行主體（從司法所）上移至區(qū)縣司法局有兩大好處，一是可集中財(cái)力、物力和智力，形成高水平、專業(yè)化強(qiáng)的社區(qū)矯正官隊(duì)伍，靈活調(diào)配，避免基層機(jī)構(gòu)臃腫或無人管理，節(jié)省行政開支，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正降低行刑成本的目的；二是執(zhí)行主體上移，給民間參與社區(qū)矯正預(yù)留基層空間。[14]（2）在縣（市、區(qū)）級(jí)稱為“社區(qū)矯正執(zhí)行大隊(duì)”，該大隊(duì)所屬的每名矯正官都由縣（市、區(qū)）級(jí)司法部門的社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)在全縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一培訓(xùn)使用。[15]385

非主流觀點(diǎn)是專職人員在縣（市、區(qū)）一級(jí)的司法局外獨(dú)立設(shè)置。（1）在司法所之外設(shè)立專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，類似美國(guó)、加拿大的緩刑、假釋辦公室。[16]375-379（2）“在市、區(qū)、縣一級(jí)司法局不設(shè)置社區(qū)矯正的行政管理機(jī)構(gòu)”，設(shè)區(qū)縣級(jí)的專門機(jī)構(gòu)（工作實(shí)體）[6]工作人員的工作形式既可在工作站內(nèi)，也可派出到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃的限制。向下屬街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出社區(qū)矯正工作人員，根據(jù)工作量的多少?zèng)Q定派出人員的數(shù)量。[17]35

關(guān)于社區(qū)矯正人民警察的設(shè)置問題。目前，設(shè)立社區(qū)矯正警察[18]的呼聲較高。官方的做法是基于勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢止的現(xiàn)實(shí)，各地將部分勞教干警（監(jiān)獄干警）充實(shí)到社區(qū)矯正隊(duì)伍中。對(duì)于警察在社區(qū)矯正中的地位，學(xué)界較有影響的觀點(diǎn)是：根據(jù)實(shí)際需要，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，協(xié)助社區(qū)矯正官開展工作。但是，他們的職責(zé)僅僅是協(xié)助，不是直接參與社區(qū)矯正。[2]35而對(duì)于“直接參與”社區(qū)矯正的專職干部，實(shí)務(wù)部門傾向于列入警察系列。實(shí)踐中，我國(guó)部分地區(qū)的司法行政機(jī)關(guān)的基層公職人員全部著裝，如天津市、欽州市、武漢市和新疆地區(qū)等地。對(duì)此，有學(xué)者表示贊同并進(jìn)一步闡述認(rèn)為，（1）從事社區(qū)矯正的司法所工作人員應(yīng)成為社區(qū)矯正警察。[5]統(tǒng)一規(guī)范身份和服裝有利于維護(hù)執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，有利于維護(hù)我國(guó)法制的統(tǒng)一性，有利于增強(qiáng)工作的便利性，有利于增強(qiáng)刑罰的威懾力，有利于排除執(zhí)法的干擾性，有利于提升社區(qū)矯正隊(duì)伍的整體素質(zhì)。[19]（2）在縣級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)盡快組建司法警察隊(duì)伍，司法所也應(yīng)配備專一的社區(qū)矯正警察，以利于對(duì)脫管、漏管的服刑人員進(jìn)行有效執(zhí)法。[20]（3）司法所的社區(qū)矯正警察就是“社區(qū)矯正官”。類似監(jiān)獄人民警察那樣，從事對(duì)社區(qū)矯正服刑人員管理的全部工作。[5]有社區(qū)矯正管理局的官員提出三種選擇方案：監(jiān)獄、社區(qū)矯正合并警種，統(tǒng)稱“司法警察”；“設(shè)立社區(qū)矯正警察的新警種”；“非警察的矯正官制度”[21]。

二、對(duì)社區(qū)矯正工作人員配置的考察

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部對(duì)社區(qū)矯正工作人員的基本配置是在司法所內(nèi)部確立專人承擔(dān)社區(qū)矯正工作。但是從司法所的工作性質(zhì)、工作人員素質(zhì)以及擁有的社區(qū)資源來看，難以與派出所相比。社區(qū)矯正在我國(guó)啟動(dòng)后，對(duì)社區(qū)服刑人員的管理由公安機(jī)關(guān)的派出所轉(zhuǎn)移到司法行政機(jī)關(guān)的司法所?！氨O(jiān)獄勞教干警參與”和“專職社工介入”社區(qū)矯正正說明司法所專職人員難以獨(dú)立承擔(dān)社區(qū)矯正工作。10多年的社區(qū)矯正試點(diǎn)、試行、推進(jìn)和深化，完全有時(shí)間培養(yǎng)一支素質(zhì)較高的社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍，但是實(shí)踐證明并沒有做到，各種原因值得深思。

（一）司法所社區(qū)矯正專職人員

雖然頂層設(shè)計(jì)和規(guī)范性文件都把司法所的助理員定位為社區(qū)矯正專業(yè)人員，但是，從制度的設(shè)定上看，按照司法部提出的每個(gè)司法所配備一名專職社區(qū)矯正工作者的要求，那么勢(shì)必存在著有的司法所人員工作量不足，有的則工作負(fù)擔(dān)太重的問題。“各地司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的業(yè)務(wù)量也有較大差距”，[22]同樣存在于司法行政機(jī)關(guān)中，有的司法所監(jiān)管百余名社區(qū)服刑人員，有的監(jiān)管十余人甚至幾個(gè)社區(qū)服刑人員。按照郭建安主編的《社區(qū)矯正通論》（法律出版社2004年版第340頁）提供的信息，2003年年底，全國(guó)已建成3.9222萬個(gè)司法所，經(jīng)過10多年的發(fā)展，現(xiàn)在司法所的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于2003年的規(guī)模。若以全國(guó)4萬個(gè)司法所計(jì)算，2015年12月統(tǒng)計(jì)全國(guó)在冊(cè)社區(qū)服刑人員近70萬人（比2014年略有回落），由此可以得出我國(guó)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所監(jiān)管社區(qū)服刑人員的平均數(shù)量不到18人。但具體到每個(gè)司法所，管理社區(qū)服刑人員的人數(shù)有較大的差別。筆者在不同時(shí)期調(diào)查的數(shù)字顯示，湖北的?？悼h過渡灣鎮(zhèn)司法所管理1人，湖北的谷城縣城關(guān)鎮(zhèn)司法所管理109人；江蘇南京鼓樓華僑路司法所管理24人，江蘇南京鼓樓中央門街道司法所管理69人；浙江紹興市越城迪蕩街道司法所管理2人，浙江紹興市嵊州縣甘霖鎮(zhèn)司法所管理87人；上海浦東的北蔡鎮(zhèn)司法所管理114人，川沙鎮(zhèn)司法所管理5人，惠南鎮(zhèn)司法所司法所管理114人，浦興路街道司法所管理4人，三林鎮(zhèn)司法所管理110人，祝橋鎮(zhèn)司法所管理102人，萬祥鎮(zhèn)司法所管理13人等等。社區(qū)服刑人員多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，一名專職工作者忙不過來，勢(shì)必需要其他工作人員的協(xié)助，如果其他人缺乏專門的訓(xùn)練，就難以保證社區(qū)矯正管理的專業(yè)化運(yùn)作；在社區(qū)服刑人員較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，專職工作者的時(shí)間如果充裕，會(huì)被安排從事司法所的其他中心工作，容易混淆工作職責(zé)，也不利于專業(yè)化水平的提高。

從總體的運(yùn)作上看，司法所社區(qū)矯正專職人員整體素質(zhì)不高，執(zhí)法水平偏低，影響刑罰執(zhí)行的權(quán)威性。一是缺乏專業(yè)技能。無論從社區(qū)矯正“監(jiān)督管理”“教育矯正”和“適應(yīng)性幫扶”的哪一項(xiàng)職能來說，司法所的助理員都難以達(dá)到“專業(yè)性”的要求。從體現(xiàn)刑罰執(zhí)行的“監(jiān)督管理”的職能來說，司法所助理員既無執(zhí)法權(quán)，又缺乏執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)；從體現(xiàn)“教育矯正”和“適應(yīng)性幫扶”職能來說，司法所資源匱乏和自身能力所限，無幫扶救濟(jì)的平臺(tái)和渠道，也缺乏教育矯正、心理矯治、行為矯治的專業(yè)能力和技術(shù)，往往把“思想教育”作為社區(qū)矯正工作的唯一方法，而“這種單純的思想灌輸已經(jīng)被許多行業(yè)和經(jīng)驗(yàn)證明是沒有效果的?！盵23]二是缺乏執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。司法助理員在此以前都未涉足過刑罰執(zhí)行工作，導(dǎo)致一些分管社區(qū)矯正工作的司法助理員不了解、不清楚自己承擔(dān)的社區(qū)矯正工作的性質(zhì)。其監(jiān)管對(duì)象也沒有認(rèn)識(shí)到自己的罪犯身份，不認(rèn)同和服從司法所專職人員的監(jiān)管，缺乏主動(dòng)報(bào)到、自覺接受監(jiān)管的意識(shí)。三是缺乏專業(yè)背景。司法助理員往往不具備法律專業(yè)知識(shí)和綜合心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)背景，制約了法律效果、社會(huì)效果、政治效果的發(fā)揮。相對(duì)法院、檢察院等部門，司法行政機(jī)關(guān)缺少優(yōu)秀的法律人才。我們?cè)谀硡^(qū)縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該區(qū)縣有司法所工作人員17人，只有2人具備法律專業(yè)背景。社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)專業(yè)性、法律性和政策性很強(qiáng)的工作，不是簡(jiǎn)單的現(xiàn)有人員的拼湊就可以完成的，它需要經(jīng)過培訓(xùn)、考核與嚴(yán)格的聘用選拔程序進(jìn)行科學(xué)、合理的配置。[24]四是疲于應(yīng)付雜事。這些年，社會(huì)矛盾凸顯，糾紛類型復(fù)雜，老百姓法律訴求意識(shí)增強(qiáng)。加上社區(qū)矯正的工作任務(wù)，使得司法助理員在日常工作中，常處于超負(fù)荷工作狀態(tài)，既沒有精力，更沒有水平來完成工作任務(wù)。這與我國(guó)目前的社區(qū)矯正工作尚無專業(yè)化隊(duì)伍這一宏觀背景有關(guān)，由司法所人員承擔(dān)社區(qū)矯正工作的做法仍然沒有擺脫將社區(qū)矯正作為一種兼職工作而非專職工作的影響。[25]364勉強(qiáng)應(yīng)付多，開拓創(chuàng)新少。在各類考核中“司法所管理檔案、人民調(diào)解工作檔案、安置幫教檔案和社區(qū)矯正檔案”[26]的記錄、臺(tái)賬、報(bào)表，占用了太多的時(shí)間和精力。另外，司法助理員的編制、待遇等現(xiàn)實(shí)問題也有待解決。

（二）監(jiān)獄勞教干警和專職社工

雖然按照頂層設(shè)計(jì)的要求在司法所設(shè)有社區(qū)矯正專職人員，但是在司法所9大任務(wù)制約的環(huán)境下，他們不可能、事實(shí)上也難于專職從事社區(qū)矯正工作。因此，除了司法助理員作為社區(qū)矯正專職人員的基本配置以外，各地不同程度的由監(jiān)獄勞教干警和社會(huì)工作者參與社區(qū)矯正工作，形成地方特色，其中北京、上海具有導(dǎo)向意義。

1.北京特色——干警主導(dǎo)

為彌補(bǔ)司法所專職人員力量的不足，北京將監(jiān)獄勞教干警參與社區(qū)矯正制度化運(yùn)作，2005年7月，北京市司法局下發(fā)了《社區(qū)矯正工作監(jiān)獄勞教干警崗位職責(zé)》。強(qiáng)調(diào)“監(jiān)獄、勞教干警是社區(qū)矯正中的重要的專業(yè)力量”，要求達(dá)到“一街、一鄉(xiāng)、一鎮(zhèn)、一警”的目標(biāo)。[27]為什么會(huì)形成“干警主導(dǎo)”這種特色？從2003年北京市頒布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的意見》中發(fā)現(xiàn)：社區(qū)矯正是為了“提高非監(jiān)禁刑罪犯的教育改造質(zhì)量，預(yù)防和減少犯罪，確保首都社會(huì)穩(wěn)定”。①可見，北京社區(qū)矯正啟動(dòng)之初就是以“維穩(wěn)”為理念、以“干警介入”為導(dǎo)向。北京特殊的地域和人文環(huán)境決定了北京配置社區(qū)矯正工作人員的先決條件是能及時(shí)處置社會(huì)突發(fā)事件、防止社區(qū)服刑人員脫管、漏管現(xiàn)象的發(fā)生。通過“加大對(duì)非監(jiān)禁刑罪犯的監(jiān)督管理和教育改造力度”，②減少和降低社區(qū)服刑人員脫管、漏管的可能性，保障北京社會(huì)穩(wěn)定和在重大國(guó)事活動(dòng)時(shí)不出事故，成為社區(qū)矯正工作的重中之重。

盡管這些監(jiān)獄、勞教干警等的職責(zé)是專職從事社區(qū)矯正工作，也在以往10多年的實(shí)踐中為社區(qū)矯正工作作出了很大的貢獻(xiàn)，對(duì)其他地方社區(qū)矯正工作的開展具有一定的引導(dǎo)作用。但是這種“干警主導(dǎo)”的運(yùn)作模式存在以下問題：一是他方力量“借入式”地加入社區(qū)矯正運(yùn)行體制中，是基于現(xiàn)實(shí)所迫的一種權(quán)宜之計(jì)，非常態(tài)化發(fā)展的長(zhǎng)久之計(jì)，關(guān)鍵還是要配備自己的（非他方力量）、獨(dú)立的（非兼職）社區(qū)矯正工作人員。二是監(jiān)獄干警等采用的是“輪崗式”充實(shí)社區(qū)矯正隊(duì)伍模式。在監(jiān)獄干警與原單位隸屬關(guān)系不變的情況下，監(jiān)獄干警等如何持續(xù)、穩(wěn)定、安心地投入社區(qū)矯正工作？由于這一支隊(duì)伍屬抽調(diào)性質(zhì)，工資發(fā)放、考評(píng)機(jī)制、晉升渠道等一系列重要事項(xiàng)仍由原監(jiān)獄局負(fù)責(zé)，導(dǎo)致這部分從事社區(qū)矯正的干警出現(xiàn)了身份的臨時(shí)性與社區(qū)矯正工作職責(zé)的持續(xù)性之間的矛盾，為社區(qū)矯正工作的開展和發(fā)展帶來了不穩(wěn)定性和復(fù)雜性。三是“輪換制”帶來了監(jiān)獄干警沒有“歸屬感”（監(jiān)獄干警等和司法所之間沒有隸屬關(guān)系）的困惑，“人在曹營(yíng)心在漢”。在我們調(diào)查的司法所中，幾乎沒有干警愿意長(zhǎng)期留在現(xiàn)在的社區(qū)矯正工作崗位。另外，工作環(huán)境陌生、辦公條件簡(jiǎn)陋、獎(jiǎng)金收入消減等現(xiàn)實(shí)問題也制約和影響了干警隊(duì)伍的穩(wěn)定。針對(duì)這些問題，為鼓勵(lì)干警安心社區(qū)矯正工作，北京市出臺(tái)了《關(guān)于建立監(jiān)獄勞教干警從事社區(qū)矯正工作長(zhǎng)效機(jī)制的意見》《參加社區(qū)矯正工作監(jiān)獄勞教干警考核辦法（試行）》等文件，明確確立了各個(gè)部門之間的定期聯(lián)絡(luò)溝通制度、干警輪崗交流制度、干警考核獎(jiǎng)懲制度，希望把從事社區(qū)矯正工作的干警當(dāng)作培養(yǎng)人才、提拔后備干部的一條途徑。對(duì)在社區(qū)矯正工作中表現(xiàn)突出的，由北京市矯正辦出具干警表現(xiàn)推薦表，供監(jiān)獄局和勞教局人事部門選拔人才時(shí)參考。但是其實(shí)際意義有限。一般而言，在兩部門之間，甲部門很難會(huì)“重用”乙部門或者甲乙部門推薦的人才。四是“一所一警”問題。北京市抽調(diào)了300多名警察，其基本做法和配置是“平均用力”，導(dǎo)致干警因所在社區(qū)的不同而承擔(dān)不同的工作強(qiáng)度。每個(gè)司法所的干警需各自負(fù)責(zé)本街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的所有社區(qū)服刑人員的接收、建檔、談話、家訪、矯治等全套工作環(huán)節(jié)和流程。這種“單兵作戰(zhàn)”的工作模式容易讓干警過多陷入事務(wù)性的工作中。需要打破以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政區(qū)劃管理社區(qū)矯正的現(xiàn)狀，探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的執(zhí)法管轄制度。五是“臨時(shí)工”心態(tài)。歸屬地和工作崗位的脫節(jié)，導(dǎo)致干警工作積極性不高、創(chuàng)新意識(shí)薄弱，沿用監(jiān)禁、勞教管理經(jīng)驗(yàn)和思路方法辦事，復(fù)制監(jiān)獄工作方法。

2.上海特色——社工主導(dǎo)

上海政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的理念較早，加之司法所多重任務(wù)的負(fù)擔(dān)，催生了上海“社工主導(dǎo)”社區(qū)矯正的工作模式。由于每個(gè)司法所都配有社工，因此，司法所“專職人員”并非直接管理社區(qū)服刑人員，而是主要配合“社區(qū)矯正中心”參與承擔(dān)一些“儀式感”強(qiáng)的工作，例如入矯宣告，辦理獎(jiǎng)懲手續(xù)、集中教育等。③

相對(duì)全國(guó)而言，上海社工組織起步較早、層次較高、發(fā)展較快、力量較強(qiáng)④。因?yàn)樯虾Ｉ绻ちα康摹皬?qiáng)勢(shì)”，名為“協(xié)助”“同級(jí)司法行政部門所在轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的社區(qū)矯正與安置幫教”工作，實(shí)為“主擔(dān)”。他們從事的社區(qū)矯正工作包括審前調(diào)查、入矯宣告、日常管理、教育矯正、幫困扶助、期滿宣告、期滿后幫教等等?？梢哉f，從“入矯”到“解矯”的一系列工作任務(wù)，主要由社工承擔(dān)。截止2015年12月，上海錄用社工635名。新錄用的社工必須至少具備大專以上的文化程度和相關(guān)專業(yè)背景，并通過相應(yīng)的筆試面試，每年還要對(duì)社工開展社會(huì)工作和心理矯正方面的專業(yè)培訓(xùn)。目前，在上海市矯正社工隊(duì)伍中，465人具備本科以上學(xué)歷，382人取得社會(huì)工作師專業(yè)資質(zhì)，187人考取心理咨詢師，其中有167人具備社會(huì)工作師和心理咨詢師的雙師資質(zhì)。[28]6

上海社區(qū)矯正“社工”最早通過“政府購(gòu)買服務(wù)”進(jìn)入社區(qū)矯正，在全國(guó)具有標(biāo)桿式意義，不少地方紛紛到上海學(xué)習(xí)取經(jīng)。但是，筆者認(rèn)為上海 “社工”并未展示出理想效果。一是“社工”對(duì)社區(qū)矯正工作越界。根據(jù)上海設(shè)定的社區(qū)矯正工作目標(biāo)：制定相應(yīng)的工作計(jì)劃，聘用社會(huì)工作者參與和協(xié)助社區(qū)矯正工作，也負(fù)責(zé)對(duì)刑滿釋放人員的管理。但問題在于：社會(huì)工作者參與社區(qū)矯正，必須與執(zhí)法工作范圍明確劃分，不應(yīng)超出社會(huì)工作者應(yīng)有的工作范圍，否則就不應(yīng)稱之為社會(huì)工作者。不可否認(rèn)，社區(qū)矯正這一刑事執(zhí)法活動(dòng)，需要社會(huì)工作者的積極參與，但它本身并不是社會(huì)工作。[29]社會(huì)工作者能夠積極介入社區(qū)矯正的工作，無疑對(duì)社區(qū)矯正任務(wù)的完成具有重要意義。在社區(qū)矯正的過程中，借鑒社會(huì)工作的理念、方式和方法也是非常重要的。但是，由于社會(huì)工作是以“助人自助”為基本價(jià)值取向，是以平等、尊重、接納基本工作價(jià)值觀進(jìn)入角色，因此，社會(huì)工作與社區(qū)矯正工作存在著質(zhì)的差異，這種差異主要表現(xiàn)為社區(qū)矯正具有法律的強(qiáng)制性而社會(huì)工作沒有。社區(qū)矯正需要社工的介入和參與，社工可以分擔(dān)社區(qū)矯正中的一部分任務(wù)，但不可越俎代庖，不應(yīng)降低或取代社區(qū)矯正的執(zhí)法工作。二是“社工”隊(duì)伍不穩(wěn)定。社工組織建立之初，工資待遇劃分兩個(gè)層次：大專及以下學(xué)歷的月工資為1500元，本科以上學(xué)歷的月工資為2000元，在上海的各大行業(yè)中，這樣的工資待遇偏低。但當(dāng)時(shí)大家都投入到緊張的社區(qū)矯正創(chuàng)新工作中，并且有對(duì)未來前景的期許，甚至有一部分研究生也加入了這一行列。隨著時(shí)間的推移，這種付出與收入的顯著落差，使得社工的工作積極性銳減。早在前幾年，上海具有研究生學(xué)歷的社區(qū)矯正社會(huì)工作者已全部離開原崗位。直至現(xiàn)在，社工跳槽仍然頻繁發(fā)生。這些情況表明，要做好社區(qū)矯正工作，不僅需要認(rèn)真考慮社工工作內(nèi)容的準(zhǔn)確定位，還需要合理設(shè)定社工的工資標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，工資標(biāo)準(zhǔn)與人才素質(zhì)的高低有直接的關(guān)系，高工資待遇才能引來高質(zhì)量的人才，“既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”是不行的。2014年年底，筆者在跟上海市中心區(qū)域的社工座談中了解到：一個(gè)工作3年、大專文憑，初級(jí)（九級(jí)）

社工分為初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)三個(gè)等級(jí)，初級(jí)分為10個(gè)級(jí)別。社工全部的收入為：月工資2500元，+季度獎(jiǎng)金（考核合格900元、良好1100元、優(yōu)秀1300元，部分分值來源于社區(qū)服刑人員的季度打分）+四險(xiǎn)兩金。一些工作多年或者進(jìn)入中級(jí)的社工和分站站長(zhǎng)月工資在4000至5000元左右。任務(wù)繁重、工資偏低、社會(huì)地位不高，很多新社工的工資依然徘徊在上海最低工資水平線上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)社工并非把這項(xiàng)工作作為事業(yè)和職業(yè)選擇，而是將其作為人生經(jīng)歷中的過渡和跳板，他們選擇社工是因?yàn)椤拔凑业礁线m工作”，一旦有適當(dāng)機(jī)會(huì)，隨即跳槽。

為加強(qiáng)執(zhí)法力度，上海較早采用了抽調(diào)戒毒人民警察參與社區(qū)矯正的管理。令人質(zhì)疑的是：既然有專業(yè)的執(zhí)法人員參與社區(qū)矯正，又有專業(yè)的社工通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式參與社區(qū)矯正，那么，司法所專職人員是否有必要繼續(xù)承擔(dān)社區(qū)矯正的工作？筆者認(rèn)為，盡管司法所中的司法助理員從事社區(qū)矯正一線管理是我國(guó)的特色，但是從社區(qū)矯正工作的專業(yè)化、社區(qū)矯正工作中必要的分工、貫徹按勞分配的原則、司法所工作性質(zhì)的差異和社區(qū)矯正工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，從事社區(qū)矯正工作的人員需從司法所剝離出來，獨(dú)立配置專業(yè)人員。浙江臺(tái)州市天臺(tái)縣提供了很好的范例[30]，他們將執(zhí)法管轄區(qū)域與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃適當(dāng)分離，在縣域范圍內(nèi)組建了五個(gè)執(zhí)法中隊(duì)，將社區(qū)矯正工作從司法所中分離出來，純化社區(qū)矯正工作隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)矯正工作的專人、專職、專業(yè)化管理。

三、對(duì)社區(qū)矯正工作人員配置的路徑

就目前中國(guó)社區(qū)矯正工作來說，實(shí)際上還不是一個(gè)專業(yè)化的崗位，充其量只是一個(gè)業(yè)務(wù)性崗位而已。因此，其工作人員還談不上職業(yè)化。從職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)看，當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)矛盾突顯期，矛盾的對(duì)抗性、敏感性增強(qiáng)，社區(qū)服刑人員的管理難度也會(huì)隨之增加，社區(qū)矯正工作人員風(fēng)險(xiǎn)增大?，F(xiàn)有的人員保障制度沒有考慮到其職業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，不利于推動(dòng)社區(qū)矯正隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)，需強(qiáng)化職業(yè)保障制度。需強(qiáng)調(diào)的是：從事社區(qū)矯正工作，是一個(gè)專業(yè)性的職業(yè)。就像法院的法官、檢察院的檢察官一樣，社區(qū)矯正工作及其工作人員，應(yīng)按照專業(yè)和職業(yè)化來設(shè)置和對(duì)待。要解決職業(yè)化問題，需從思想上解決認(rèn)識(shí)問題。不應(yīng)把社區(qū)矯正工作當(dāng)做“熟練工”的崗位。[31]社區(qū)矯正作為一種新的職業(yè)系列，承擔(dān)著開放的社區(qū)對(duì)罪犯的管理，需要建立與普通公務(wù)員不同的保障制度，并給予相應(yīng)的待遇，為這個(gè)職業(yè)留住人才提供基本保證。

（一）確立社區(qū)矯正執(zhí)法人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

在2012年3月的全國(guó)社區(qū)矯正培訓(xùn)班上，司法部部長(zhǎng)吳愛英強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社區(qū)矯正工作隊(duì)伍建設(shè)。[32]黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，健全國(guó)家統(tǒng)一法律執(zhí)業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度。為提高社區(qū)矯正工作者的素質(zhì)，學(xué)者提出了不少建議，如在公務(wù)員考試中確立招收社區(qū)矯正專業(yè)人才，設(shè)立準(zhǔn)入、培訓(xùn)制度，并在報(bào)酬方面體現(xiàn)按勞分配的原則。[33]

美國(guó)矯正協(xié)會(huì)對(duì)于緩刑假釋工作者的準(zhǔn)入資格提出了如下的標(biāo)準(zhǔn)：“至少需要有學(xué)士學(xué)位或者具有完成了一個(gè)職業(yè)的發(fā)展項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目包括與緩刑假釋工作相關(guān)的經(jīng)歷、訓(xùn)練和學(xué)院的學(xué)分足以說明其學(xué)習(xí)的程度相當(dāng)于學(xué)士的學(xué)位。”該學(xué)位的專業(yè)一般是：刑事執(zhí)法、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)工作。一些用人單位要求具有在相關(guān)領(lǐng)域的碩士學(xué)歷或從事咨詢工作的經(jīng)歷。由于美國(guó)的高校中沒有專門的社區(qū)矯正專業(yè)，因此當(dāng)應(yīng)聘者正式進(jìn)入角色之前，往往要接受短期的專業(yè)培訓(xùn)，另外他們?cè)诠ぷ鲘徫簧弦邮苊磕暝诼毜墓ぷ髋嘤?xùn)。在美國(guó)，社區(qū)執(zhí)法人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)一般都高于公安和監(jiān)獄警察的標(biāo)準(zhǔn)，公安和監(jiān)獄警察的準(zhǔn)入學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)在大部分州是要求具有高中學(xué)歷。 [34]397在臺(tái)灣地區(qū)，管理社區(qū)服刑人員的專業(yè)人員是觀護(hù)人，被列為臺(tái)灣專門的公務(wù)員系列，有專門的任職資格和職前錄用考試制度。

美國(guó)對(duì)緩刑和假釋官的選擇程序一般需要通過類似于公務(wù)員選擇的程序，主要有以下形式：（1）筆試，申請(qǐng)者需要符合該任職的最低質(zhì)量要求，即要求通過綜合的書面測(cè)試。如果能夠通過最低分?jǐn)?shù)線將被列入候選人名單。有些用人單位的打分，除基于書面測(cè)試外，還結(jié)合申請(qǐng)者教育和工作經(jīng)歷的背景綜合打分來決定取舍。對(duì)這種形式提出的批評(píng)是書面的測(cè)試并不能決定候選人是否能成為優(yōu)秀的工作者。（2）面試，是指申請(qǐng)人需要符合用人單位的最低要求，但不需要進(jìn)行筆試，而需要經(jīng)過用人單位的面試。這種形式使用人單位有比較大的靈活性。（3）筆試與面試結(jié)合。[25]397

目前我國(guó)沒有這樣的選擇程序。修訂后的《法官法》《檢察官法》確定了法官、檢察官與律師一起通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試才能獲得從業(yè)的基本資格，監(jiān)獄人民警察也有專門的公務(wù)員招聘和考試系列，這就保證了法官、檢察官和監(jiān)獄干警的基本素質(zhì)。當(dāng)然，社區(qū)矯正執(zhí)法者與法官、檢察官和監(jiān)獄干警對(duì)法律的專業(yè)要求不同，但這可以給我們建立社區(qū)矯正執(zhí)法人員資格準(zhǔn)入制度提供一個(gè)思路。社區(qū)矯正作為國(guó)家的社區(qū)刑罰執(zhí)行工作，應(yīng)建立高素質(zhì)、具有適當(dāng)學(xué)歷要求的、穩(wěn)定的社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍，制定嚴(yán)格的社區(qū)矯正工作者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施社區(qū)矯正職業(yè)資質(zhì)認(rèn)定和崗位準(zhǔn)入制度。這樣才能逐漸改變目前我國(guó)社區(qū)矯正專職工作者整體素質(zhì)較為低下的局面，樹立社區(qū)矯正工作的專業(yè)性和權(quán)威性。

（二）建立按勞分配制度和晉級(jí)晉升制度

現(xiàn)在各地社區(qū)矯正工作人員的組成有：司法所專職人員，司法所招聘的社工（有些地方稱為合同工或者公益性崗位），部分地區(qū)被抽調(diào)的監(jiān)獄公安干警。社工較低的收入、超值的付出，難以使這一崗位具有吸引力。抽調(diào)的監(jiān)獄公安干警享受原單位待遇，但晉升空間有限。司法所專職社區(qū)矯正的司法助理員與司法所從事其他工作的人員相比，不僅有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，而且有較多的工作壓力。社區(qū)服刑人員重新犯罪與工作人員考核直接掛鉤，而司法所中司法助理員的待遇卻沒有因此而有所區(qū)別，正是由于這個(gè)原因，許多司法所中的司法助理員不愿意承擔(dān)社區(qū)矯正工作。

為調(diào)動(dòng)社區(qū)矯正工作者的積極性，促進(jìn)社區(qū)矯正事業(yè)更好地發(fā)展，必須建立一套與社區(qū)矯正工作相適應(yīng)的按勞分配與晉升機(jī)制，使得社區(qū)矯正工作人員所付出的勞動(dòng)，能夠得到應(yīng)有的承認(rèn)。按照黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中的要求：加快建設(shè)符合職業(yè)特點(diǎn)的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。鑒于社區(qū)矯正是在開放的環(huán)境中與罪犯打交道的工作，工作具有復(fù)雜性、艱苦性和不同于普通公務(wù)員的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)當(dāng)參照人民警察的待遇標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定社區(qū)矯正執(zhí)法人員的職務(wù)序列和工資標(biāo)準(zhǔn)。通過立法的形式確定其執(zhí)法的地位，借鑒公安、監(jiān)獄人民警察的晉升制度，確定社區(qū)矯正執(zhí)法人員的級(jí)別和專業(yè)職稱。同時(shí)也需建立和完善對(duì)社區(qū)矯正社會(huì)工作者的考核制度?，F(xiàn)在，全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試已啟動(dòng)，這是一種針對(duì)社會(huì)工作者進(jìn)行能力甄別的級(jí)別考試，合格者可以獲得由國(guó)家認(rèn)定的社會(huì)工作師職業(yè)資格證書，為以后的獎(jiǎng)勵(lì)和晉升提供依據(jù)，有利于保持社區(qū)矯正工作者的職業(yè)化和相對(duì)穩(wěn)定。

（三）適當(dāng)考慮執(zhí)法人員工作分工和工作強(qiáng)度

由于社區(qū)矯正工作的專業(yè)性和復(fù)雜性，通過司法所設(shè)專職人員以及招聘社工和抽調(diào)干警的形式不利于專業(yè)化的發(fā)展，應(yīng)該以團(tuán)隊(duì)的形式，而不是以各個(gè)司法所分散的形式在專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中開展工作。只有這樣，才有可能開展進(jìn)一步分工。例如在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)最基層的對(duì)社區(qū)服刑人員管理的機(jī)構(gòu)（如懲矯辦公室、保護(hù)觀察所、緩刑辦公室、假釋辦公室）中，工作人員均有明確的分工，當(dāng)然也包括必要的合作。在美國(guó)，已有部分州將緩刑和假釋管理分開，設(shè)立緩刑辦公室和假釋辦公室。工作人員可針對(duì)不同的對(duì)象進(jìn)行管理，在緩刑、假釋辦公室的內(nèi)部同樣有細(xì)密的分工。如工作人員可專管審前調(diào)查、分類、撤銷，或者分別管理不同類型的服刑人員。鑒于目前我國(guó)社區(qū)矯正適用范圍種類較多（管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利），人數(shù)差異大（據(jù)2015年12月統(tǒng)計(jì)，管制占1.7%、剝奪政治權(quán)利占0.1%、緩刑占88.7%）。因此，暫時(shí)可不必細(xì)劃為緩刑官和假釋官等，而統(tǒng)稱為社區(qū)矯正執(zhí)法人員（社區(qū)矯正官），如果以后社區(qū)矯正適用比例進(jìn)一步擴(kuò)大，可根據(jù)需要將社區(qū)矯正執(zhí)法人員分為緩刑官和假釋官等，工作分工的細(xì)密有利于提高管理專業(yè)化的程度，這是我國(guó)社區(qū)矯正工作發(fā)展的方向。目前各區(qū)縣建立了社區(qū)矯正中心，目的之一是解決司法所專職人員在執(zhí)法中普遍存在的人員不足、設(shè)施條件匱乏、功能任務(wù)繁重、執(zhí)行程序不暢、執(zhí)行要求較難落實(shí)等問題。以率先成立的江蘇省“宜興市方圓幫教中心”為例，在該中心設(shè)立了安置區(qū)、教育區(qū)、心理矯治區(qū)、勞動(dòng)區(qū)、技能培訓(xùn)區(qū)、辦公和后勤保障區(qū)，在多種功能的作用下，中心成為對(duì)社區(qū)服刑人員管理教育服務(wù)的一個(gè)較好的平臺(tái)，工作人員在中心有比較明確的分工。這樣的中心已成為我國(guó)社區(qū)矯正管理發(fā)展的方向。包括上海在內(nèi)的全國(guó)不少地方也建立了社區(qū)矯正中心。在浙江，許多市縣建立了執(zhí)法大隊(duì)，逐步成為工作的實(shí)體。在浙江天臺(tái)縣，執(zhí)法大隊(duì)根據(jù)工作需要組建若干執(zhí)法中隊(duì)，執(zhí)法中隊(duì)人員不是按照行政區(qū)劃來設(shè)立，而是根據(jù)工作需要和社區(qū)服刑人員的數(shù)量來設(shè)定工作人員的人數(shù)，如有的中隊(duì)人員承擔(dān)三、四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)服刑人員的管理。司法所原有人員主要承擔(dān)人民調(diào)解、法制宣傳等原有的工作，對(duì)社區(qū)矯正只是起到一定的輔助作用。

（四）完善非執(zhí)法人員的招募和聘用制度

在建立專業(yè)化的社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍的同時(shí)，各省市自治區(qū)也需要根據(jù)本地的具體情況和條件，適當(dāng)招聘一部分非執(zhí)法人員（如社會(huì)工作者或相關(guān)人員）參與社區(qū)矯正的工作。這些人員的特點(diǎn)是未納入國(guó)家公務(wù)員系列，他們通過簽訂合同的形式為社區(qū)矯正工作提供服務(wù)。這是因?yàn)閳?zhí)法人員受國(guó)家編制的限制，而社區(qū)矯正工作有一部分內(nèi)容不屬于執(zhí)法的性質(zhì)，可聘用一部分非執(zhí)法人員來完成，有利于降低刑罰的成本。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，往往較少聘用這樣的專職人員，對(duì)于社區(qū)刑罰執(zhí)行中的一部分教育矯正、培訓(xùn)及提供服務(wù)的工作，他們往往通過簽訂合同的形式，讓社區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)資源兼職承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)。由于國(guó)情的不同，我國(guó)各省市都聘用了專職的社會(huì)工作者協(xié)助社區(qū)矯正工作。筆者認(rèn)為可繼續(xù)研究探討和完善這項(xiàng)制度，但重要的是需要根據(jù)這些人的工作性質(zhì)，合理地安排工作任務(wù)，并提供合理勞動(dòng)報(bào)酬，使他們能夠相對(duì)安心穩(wěn)定和較長(zhǎng)時(shí)間從事這項(xiàng)工作。

（五）完善志愿者激勵(lì)和考評(píng)機(jī)制

2009年8月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作的意見》提出，廣泛動(dòng)員企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、志愿者等各方面社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)幫扶的綜合優(yōu)勢(shì)，努力形成社會(huì)合力，提高幫扶效果。2014年12月，司法部等六部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于組織社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的意見》，明確要“切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)矯正志愿者隊(duì)伍建設(shè)以及進(jìn)一步加強(qiáng)矯正小組建設(shè)?！盵34]社區(qū)矯正“開放性”的要求和“非監(jiān)禁刑”性質(zhì)，決定了社區(qū)矯正工作既應(yīng)具有社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的專門性特點(diǎn)，也應(yīng)具有社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作廣泛性特點(diǎn)。司法所雖設(shè)有社區(qū)矯正專職人員，如同全國(guó)大多數(shù)地方一樣，不能專崗專用，無論是在時(shí)間上還是精力上，對(duì)社區(qū)矯正工作的投入有限。社區(qū)服刑人員實(shí)行居住地管理，地域廣，人員分散，也需要整合地方資源，借助社會(huì)力量參與管理。

志愿者在社區(qū)矯正中的作用無可置疑，其存在的問題具有普遍性。一是退休人員參與多，而社會(huì)階層相對(duì)較高特別是有專長(zhǎng)的人一般工作較忙，參與度不高；二是社會(huì)環(huán)境的培養(yǎng)不足，社區(qū)矯正的知曉度不足，社會(huì)影響力不廣；三是認(rèn)識(shí)上的偏差，認(rèn)為社會(huì)上需要幫助的弱勢(shì)群體很多，對(duì)這類群體的幫助積極性不高；四是幫教志愿者協(xié)會(huì)屬社團(tuán)組織，所需經(jīng)費(fèi)不屬政府保障范圍，志愿者的活動(dòng)因經(jīng)費(fèi)緊張而受到一定的影響；五是各項(xiàng)規(guī)則制定不規(guī)范，如志愿者的招聘、培訓(xùn)、權(quán)利與義務(wù)、考核、獎(jiǎng)懲等規(guī)定內(nèi)容不夠明晰；六是安置幫教內(nèi)容較窄，僅局限于戶口在轄區(qū)內(nèi)的部分特困社區(qū)服刑人員及其家庭的幫扶、幫困，幫教活動(dòng)次數(shù)少且形式單一，效果不盡人意。

面對(duì)上述普遍存在的問題，一是要建立志愿者激勵(lì)機(jī)制。在社區(qū)矯正運(yùn)作中，各省市也建立了一支志愿者隊(duì)伍，但尚缺乏對(duì)志愿者工作配套的激勵(lì)機(jī)制。無薪水、無補(bǔ)貼、純義務(wù)的付出不是常態(tài)化和可持續(xù)發(fā)展之計(jì)。志愿者服務(wù)的宗旨是不求回報(bào)，無私奉獻(xiàn)，但并不意味著“志愿”服務(wù)就不需要成本。給予志愿者一定的補(bǔ)貼是社會(huì)對(duì)他們的尊重和認(rèn)可，這與“自愿參與、無私奉獻(xiàn)”志愿者精神并不矛盾。我們?cè)谧勚邪l(fā)現(xiàn)，不少志愿者不僅沒有任何補(bǔ)貼，反而自己貼錢貼物，這些志愿者均為退休人員，長(zhǎng)期下去也會(huì)有壓力。在我國(guó)志愿者相關(guān)條例中也有規(guī)定，要求為志愿者提供必需的條件和必要的保障。二是要建立考核制約下的效果評(píng)價(jià)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于志愿者這種“倒貼式”的服務(wù)，致使司法行政部門沒有理由提出較高的工作要求，也難以客觀評(píng)價(jià)志愿者的工作效果。沒有對(duì)工作“不足”的評(píng)價(jià)，何以提升和思考進(jìn)一步發(fā)展的空間，無考評(píng)也難以形成制約機(jī)制。三是對(duì)志愿者也需要培訓(xùn)。對(duì)社區(qū)服刑人員犯罪的多樣性以及教育幫扶的專業(yè)性，僅憑積極性是不夠的，也需要進(jìn)行相關(guān)社區(qū)矯正知識(shí)和技能方法的培訓(xùn)，以提高幫教服務(wù)的水平和效果。

（六）確保社區(qū)矯正工作者具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

由于社區(qū)矯正是社區(qū)刑罰執(zhí)行工作，在執(zhí)行中對(duì)社區(qū)服刑人員具有一定的法律強(qiáng)制性，對(duì)于在服刑期間的罪犯如果有違法犯罪行為，需要迅速采取必要的強(qiáng)制措施，在許多情況下如果消極等待公安機(jī)關(guān)的配合，勢(shì)必對(duì)社會(huì)秩序和公共安全造成負(fù)面影響。這里涉及社區(qū)矯正工作者是否應(yīng)具有警察身份的問題。對(duì)此主要有三種觀點(diǎn)：一是“全部警察身份”，認(rèn)為建立和完善社區(qū)矯正警察制度，能夠更好地維護(hù)社區(qū)安全，加強(qiáng)對(duì)犯罪人的監(jiān)督和管理，減少不服管教的情況，降低社區(qū)居民的不安全感，保障穩(wěn)定有序的社區(qū)矯正秩序。[35]從事社區(qū)矯正的司法所工作人員應(yīng)成為社區(qū)矯正警察，享受警銜津貼待遇。[5]民間習(xí)慣于認(rèn)同、相信穿制服的管理者的權(quán)威，否則社區(qū)矯正效果會(huì)大打折扣。建議給予社區(qū)矯正工作人員一定的強(qiáng)制權(quán)力，在內(nèi)部設(shè)立警察編制，授予警銜，屬司法警察，并且依照《人民警察法》對(duì)其進(jìn)行管理。[36]二是“非警察身份”，認(rèn)為解決目前問題的唯一途徑就是建立我國(guó)的社區(qū)矯正官制度。所謂社區(qū)矯正官制度，是指以有執(zhí)法主體資格的國(guó)家工作人員為主、并由其領(lǐng)導(dǎo)其他社會(huì)工作者進(jìn)行具體的社區(qū)矯正工作的矯正制度。[37]也有觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)矯正雖然也要求對(duì)服刑人員進(jìn)行管理監(jiān)督，但其本質(zhì)還是以為服刑人員提供教育矯治和社區(qū)服務(wù)為主。因此，在美國(guó)、加拿大等西方國(guó)家的社區(qū)矯正工作人員一律不穿警服，為的就是不給服刑人員以太大的精神壓力，保持相對(duì)的心理自由。[38]三是“部分警察身份”，認(rèn)為把社區(qū)矯正官都變成警察不恰當(dāng)，但在社區(qū)矯正中需要一定數(shù)量的警察。[39]根據(jù)社區(qū)矯正工作的實(shí)際需要，可以在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，協(xié)助社區(qū)矯正官開展工作。[2]34-35即建設(shè)一支既有社區(qū)矯正官又有社區(qū)矯正警察的社區(qū)矯正隊(duì)伍。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，需要在縣級(jí)社區(qū)矯正執(zhí)法實(shí)體中設(shè)置一定數(shù)量的執(zhí)法警察，類似法院和檢察院設(shè)置的法警，主要保障社區(qū)矯正執(zhí)法中的一些強(qiáng)制措施的實(shí)施。從國(guó)外情況來看，多數(shù)國(guó)家的社區(qū)矯正工作人員一般都不具有警察身份，但是在美國(guó)部分州對(duì)早期釋放人員的管理機(jī)構(gòu)中，工作人員一般具有警察身份，俄羅斯社區(qū)刑罰執(zhí)行工作人員均具有警察身份，并享受軍銜待遇。美國(guó)的緩刑官和假釋官雖然不具有警察身份，但法律賦予其執(zhí)法的強(qiáng)制權(quán)力，例如在執(zhí)行公務(wù)期間可依法使用手銬、電警棍、催淚器，部分州的工作人員配發(fā)槍支，并且往往有公安機(jī)關(guān)人員的密切配合，例如在晚上檢查宵禁時(shí)，有公安人員協(xié)同工作。相對(duì)而言，公安人員在安全防范、使用強(qiáng)制措施方面有更多的訓(xùn)練和經(jīng)驗(yàn)，并且具有一定的威懾力，有利于應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)事件。英國(guó)的緩刑官雖不具有警察身份，但法律賦予其一定的采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，另外，英國(guó)抽調(diào)少量警察專職在緩刑辦公室工作，目的是加強(qiáng)公安工作與緩刑工作的配合，社區(qū)刑罰執(zhí)行能有效利用公安的社區(qū)資源和迅速反應(yīng)的優(yōu)勢(shì)，通過合力確保社區(qū)的安全。

我國(guó)在社區(qū)矯正開展之前，完全由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)社區(qū)服刑人員的管理，他們無疑都是警察身份，現(xiàn)在轉(zhuǎn)交司法行政機(jī)關(guān)的司法助理員，無論是他們的身份和地位，執(zhí)法的力度和影響力都明顯削弱。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，社區(qū)矯正工作人員改為警察身份是必要的，但是在我國(guó)的轉(zhuǎn)變和過渡時(shí)期，保留少數(shù)工作人員具有警察身份，即重點(diǎn)從事強(qiáng)制執(zhí)行方面的工作是必要的，并通過實(shí)踐證明其存在的必要性。另外，我國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)期采用了勞動(dòng)教養(yǎng)制度，并設(shè)置了勞動(dòng)教養(yǎng)人民警察系列，直到2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，但是將勞教人民警察轉(zhuǎn)為戒毒人民警察系列，這部分警察的工作對(duì)象是非犯罪人員。對(duì)于不構(gòu)成犯罪人員的管理使用警察，而對(duì)于管理罪犯的工作人員不得使用警察或部分警察，這在邏輯上是難以說得通的。另外，在公安機(jī)關(guān)，有一部分工作人員并非與罪犯打交道，但只要是在編的正式工作人員，均一律穿警服。例如交通違章收費(fèi)人員均是人民警察，照此推理，從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，部分社區(qū)矯正工作人員著警服是有必要的。但是兼顧國(guó)外社區(qū)矯正工作人員的現(xiàn)狀，筆者傾向于少量工作人員需要有明顯的執(zhí)法形象，列入警察系列是一個(gè)較好的選擇。

對(duì)于在社區(qū)矯正工作隊(duì)伍中保留少數(shù)人具有警察身份可作兩種選擇：一種是在社區(qū)矯正專業(yè)化隊(duì)伍中根據(jù)需要設(shè)定少量的人民警察崗位，將其納入刑事執(zhí)法人民警察系列，包括監(jiān)獄和社區(qū)矯正人民警察，名稱統(tǒng)一改為刑事執(zhí)行警察，與最高人民檢察院將過去的監(jiān)所檢察廳更名為刑事執(zhí)行檢察廳相一致，其崗位設(shè)在縣級(jí)社區(qū)矯正辦公室這樣的工作實(shí)體而不宜設(shè)在司法所。他們的職責(zé)是在社區(qū)矯正工作中承擔(dān)法律賦予的一些強(qiáng)制性措施和參與一些具有執(zhí)法嚴(yán)肅性的工作。例如參與宣告；對(duì)有嚴(yán)重違反監(jiān)管規(guī)定（《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第25條、第26條列舉的情形）或有重新犯罪可能性的社區(qū)服刑人員依法采取拘留措施；人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的，由刑事執(zhí)行警察及時(shí)將罪犯送交監(jiān)獄或者看守所。刑事執(zhí)行警察在沒有強(qiáng)制執(zhí)行任務(wù)時(shí)，協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)罪犯管理和教育矯正的相關(guān)工作。但在社區(qū)矯正的行政管理機(jī)構(gòu)中一般不設(shè)立警察崗位。另一種選擇是在當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)選調(diào)少量人民警察在縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作，主要負(fù)責(zé)強(qiáng)制措施的實(shí)施以及犯罪預(yù)防工作。因?yàn)樯鐓^(qū)矯正與公安機(jī)關(guān)的社區(qū)警務(wù)工作有密切的關(guān)系，需要資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有少量公安人員在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作，有利于加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服刑人員監(jiān)管和追逃，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)也需要及時(shí)掌握社區(qū)服刑人員動(dòng)向并預(yù)防其在社區(qū)的犯罪。公安人員直接參與對(duì)社區(qū)服刑人員的管理，可以及時(shí)與矯正機(jī)構(gòu)分享公安機(jī)關(guān)掌握的社區(qū)犯罪預(yù)防和犯罪控制的信息，由于公安機(jī)關(guān)與矯正機(jī)構(gòu)擁有的信息資料系統(tǒng)不同，可以互補(bǔ)，當(dāng)社區(qū)服刑人員有緊急情況時(shí)，如果社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的處置資源不足，公安人員可及時(shí)調(diào)動(dòng)公安的資源。我國(guó)可以將社區(qū)矯正的基層機(jī)構(gòu)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所上提到縣（市區(qū)）一級(jí)的執(zhí)法大隊(duì)或懲教中心，有利于建立適合中國(guó)國(guó)情的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的執(zhí)法人員管理制度，如果將一個(gè)公安人員派到司法所協(xié)助工作是不現(xiàn)實(shí)的，就全國(guó)司法所平均管理社區(qū)服刑人員的數(shù)量而言，讓一個(gè)公安人員承擔(dān)該司法所對(duì)社區(qū)服刑人員強(qiáng)制措施的任務(wù)存在資源浪費(fèi)的問題。

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[19]吳宗憲：《社區(qū)矯正執(zhí)法者身份標(biāo)志規(guī)范化探討》，《法治研究》2015年第4期。

[20]王應(yīng)強(qiáng)：《我國(guó)社區(qū)矯正制度之完善》，《公民與法》2015年第7期。

[21]司紹寒：《社區(qū)矯正警察隊(duì)伍建設(shè)問題研究》，《中國(guó)司法》2012年第4期。

[22]孟建柱：《深化司法體制改革》，《人民法院報(bào)》，2013年11月26日。

[23]張金武：《對(duì)當(dāng)前社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)情況的分析與建議》，《中國(guó)司法》2008年第3期。

[24]王順安：《社區(qū)矯正的法律問題》，《政法論壇》2004年第3期。

[25]劉強(qiáng)主編：《社區(qū)矯正制度研究》，法律出版社2007年版。

[26]北京市司法局：《北京市基層司法所績(jī)效考核管理辦法（試行）》， http：//www.bjsf.gov.cn/publish/portal0/。

[27]林仲書：《北京市社區(qū)矯正試點(diǎn)工作情況》，《法治論叢（上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2007年第1期。

[28]梅義征：《上海市社區(qū)矯正工作隊(duì)伍建設(shè)情況簡(jiǎn)介》，載上海政法學(xué)院社區(qū)矯正中心編：《中英社區(qū)矯正理論與實(shí)踐研討會(huì)》論文集2015年。

[29]劉強(qiáng)：《中外社區(qū)矯正之區(qū)別及思考》，《中國(guó)司法》2004年第4期。

[30]武玉紅：《論我國(guó)社區(qū)矯正基層管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新——基于對(duì)浙江省臺(tái)州市天臺(tái)縣社區(qū)矯正執(zhí)法中隊(duì)的調(diào)研》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

[31]許振奇：《一個(gè)亟待考量的頂層設(shè)計(jì)——關(guān)于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員培訓(xùn)》，載劉強(qiáng)、姜愛東主編：《社區(qū)矯正評(píng)論（六）》，中國(guó)法制出版社2016年版。

[32]趙陽：《司法部舉辦全國(guó)社區(qū)矯正工作培訓(xùn)班 吳愛英強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社區(qū)矯正制度》，《法制日?qǐng)?bào)》2012年3月23日。

[33]袁希利、胡嘉金、羅浩：《當(dāng)前社區(qū)矯正工作中的問題與對(duì)策》，《人民法院報(bào)》2011年12月9日。俞國(guó)女：《我國(guó)社區(qū)矯正工作社會(huì)化模式的建構(gòu)——基于社區(qū)矯正工作目標(biāo)的分析》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2012年第6期；梁仁偉：《社區(qū)矯正隊(duì)伍需求與高職法律院校應(yīng)對(duì)》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期；廖斌：《社區(qū)矯正工作主體初論》，《法學(xué)雜志》2005年第7期；魯玉蘭：《對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)的一點(diǎn)思考》，載劉強(qiáng)、姜愛東、朱久偉主編：《社區(qū)矯正理論與實(shí)務(wù)研究文集》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2009年版，第207-208頁；武玉紅：《論社區(qū)矯正工作隊(duì)伍的職責(zé)定位》，《中國(guó)監(jiān)獄學(xué)刊》2007年第5期；閆雨：《我國(guó)社區(qū)矯正執(zhí)行力量的專門化》，《江西科技師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期；趙云霞、張會(huì)清：《恢復(fù)性司法理念下社區(qū)矯正相關(guān)問題研究》，《河北法學(xué)》2012年第1期；黃發(fā)華：《論社區(qū)矯正的規(guī)范化》，《法制與社會(huì)》2013年第17期。

[34]司法部、中央綜治辦、教育部、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部：《關(guān)于組織社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的意見》，司法部社區(qū)矯正工作局網(wǎng)站，http：//www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2014-12/17/content_5890445.htm。

[35]董純樸：《建立中國(guó)社區(qū)矯正警察制度的構(gòu)想》，《公安研究》2013年第2期。

[36]程楊梅：《西部城市社區(qū)矯正工作主體建設(shè)困境與對(duì)策的實(shí)證分析》，《攀枝花學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

[37]陳和華：《關(guān)于建立我國(guó)社區(qū)矯正官制度的思考》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

[38]林育青：《對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正制度的觀察與思考》，《法制與社會(huì)》2014年第7期。

[39]吳宗憲：《社區(qū)矯正立法中的警察問題探討》，《中國(guó)司法》2014年第11期。

（責(zé)任編輯 孫俊青）