論擴(kuò)大社區(qū)矯正的范圍

劉強(qiáng)

[摘要]近年來，與倫敦、紐約犯罪率穩(wěn)中有降相反，上海的犯罪率在繼續(xù)攀升?？刂品缸锏囊蛩赜卸喾矫?，上海與倫敦、紐約在對罪犯管理模式方面的一個(gè)重要差距是忽視了適當(dāng)擴(kuò)大對罪犯的社區(qū)監(jiān)管。“擴(kuò)大”是指對于短期特別是1年以下被判處監(jiān)禁的罪犯盡可能放在社區(qū)服刑，對監(jiān)禁刑滿釋放人員要給予至少1年的社區(qū)監(jiān)督管理。研究表明，短期監(jiān)禁釋放人員的重犯率高于長期監(jiān)禁和社區(qū)服刑人員的重犯率，罪犯刑滿出獄后1年內(nèi)的重犯率最高。適當(dāng)擴(kuò)大對罪犯的社區(qū)監(jiān)管，有利于減少罪犯在獄內(nèi)的“交叉感染”、降低刑罰成本及降低重新犯罪率。將更多罪犯放在社區(qū)管理，需要對其適當(dāng)嚴(yán)格管理和增加必要的刑罰負(fù)擔(dān)，以確保貫徹罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，確保社區(qū)的安全并緩解居民的心理壓力。

[關(guān)鍵詞]刑罰執(zhí)行；社區(qū)監(jiān)管；刑事法律試驗(yàn)區(qū)

[中圖分類號]D916.7[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2016）03-0001-07

一、刑罰執(zhí)行模式改革的緊迫性：上海近年犯罪率高發(fā)

上海犯罪率近10年快速提升，自2011年起跳躍式增長，帶來監(jiān)禁刑執(zhí)法成本的高位運(yùn)行，其中重犯率與對罪犯監(jiān)管機(jī)制的設(shè)置不合理具有關(guān)聯(lián)性。與此同期的10年，倫敦犯罪率快速下降，紐約犯罪率平穩(wěn)下降。

（一）上海的犯罪率及監(jiān)獄成本均達(dá)歷史高位

上海的犯罪率在2015年達(dá)到歷史最高點(diǎn)。據(jù)上海市高級人民法院對2015年的刑事統(tǒng)計(jì)顯示：全市法院共判處生效刑事案件3.27萬件，①與2011年全年共判處生效刑事案件2.0296萬件相比，三年間犯罪案件增長了61%，而上海的人口數(shù)從2011年底的2347萬增加到2015年底的2374萬，增長幅度僅為1.15%，近10年上海的犯罪率呈快速上升趨勢（圖1）②，這些罪犯大部分被判處監(jiān)禁刑，目前上海監(jiān)禁人口已達(dá)2.7萬人，致使監(jiān)獄總支出高位增長，現(xiàn)在每個(gè)罪犯的管理費(fèi)每年約需6萬元，比社區(qū)服刑人員每年約需1萬元的管理費(fèi)高出5萬元。

與此同期，紐約和倫敦的犯罪率在近10年來呈現(xiàn)下降的趨勢（見圖2、圖3）③。是什么原因?qū)е律虾７缸锫矢甙l(fā)、紐約和倫敦下降，有哪些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如何有效地治理上海的犯罪？這是值得深究的問題。

影響犯罪率高低的因素具有多元性。與英美的犯罪刑罰控制模式相比較，其中的一個(gè)重大差異是：紐約、倫敦的大部分罪犯在社區(qū)而非在監(jiān)獄服刑。因此，擴(kuò)大罪犯在社區(qū)服刑與降低犯罪率及監(jiān)禁成本的因果關(guān)系值得我們關(guān)注。

（二）上海短刑犯重犯率高及監(jiān)管機(jī)制不合理

通過對犯罪相關(guān)文獻(xiàn)的匯總梳理和理論分析，在上海市監(jiān)獄局和社區(qū)矯正管理局的支持下，筆者于2014年組織了對上海市9所監(jiān)獄關(guān)于重新犯罪的調(diào)研，團(tuán)隊(duì)成員隨機(jī)對122名重新犯罪人員進(jìn)行了個(gè)別訪談，調(diào)查發(fā)現(xiàn)重新犯罪者50%以上為短期刑犯，通過進(jìn)一步調(diào)取相關(guān)資料，開展對犯罪現(xiàn)象、犯罪原因的探究，筆者得出與此相關(guān)的結(jié)論有三：一是短刑犯改造難。他們釋放后的重犯率高于長刑犯和在社區(qū)服刑罪犯的重犯率。原因在于他們進(jìn)監(jiān)后獲得“交叉感染”；監(jiān)獄管理制度在設(shè)計(jì)上使他們難于獲得減刑假釋（監(jiān)獄的行政和法律獎(jiǎng)懲是根據(jù)罪犯在獄中的表現(xiàn)并以計(jì)分考核為基礎(chǔ)的，記分需要積累到一定程度，而短刑犯的考評積分較難達(dá)到減刑假釋獎(jiǎng)勵(lì)的最低條件，與長刑犯相比，獲得減刑假釋獎(jiǎng)勵(lì)處于劣勢，這樣影響了他們積極改造的熱情，導(dǎo)致混刑度日者居多）。同時(shí)，短刑犯在剛剛適應(yīng)監(jiān)禁新環(huán)境后就出獄，缺乏長期監(jiān)禁的痛苦體驗(yàn)和再社會(huì)化過程。二是罪犯剛從監(jiān)獄釋放后的重新犯罪率最高。研究顯示，出獄人的重犯率隨時(shí)間的延長而遞減。剛出監(jiān)人員面臨就業(yè)和生活的困難，受到一定的社會(huì)歧視，缺乏技能的培訓(xùn)，部分吸毒者缺乏戒毒的治療，他們不太容易處理家庭的矛盾，很容易與原來的負(fù)面朋友交往。三是獲得減刑出獄人員的重犯率大于假釋出獄人員的重犯率。目前上海市監(jiān)獄系統(tǒng)仍采用“減刑為主、假釋為輔”的罪犯獎(jiǎng)勵(lì)措施，即大多數(shù)罪犯能獲得減刑，這些罪犯從監(jiān)禁狀態(tài)進(jìn)入社區(qū)生活沒有過渡期，更沒有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施和教育矯正項(xiàng)目，加上較多刑釋人員為流動(dòng)人口，容易重新犯罪。

對短刑犯重犯率高的進(jìn)一步觀察還可發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn)：（1）監(jiān)禁短刑犯中，半數(shù)以上的罪犯是兩次及以上犯罪，但每次犯罪所造成的社會(huì)危害及影響相對不大，所以每次所判刑期都較短，監(jiān)獄成為他們的“旋轉(zhuǎn)門”；（2）短刑犯服刑期短，刑罰的特別威懾程度相對較低、教育改造時(shí)間有限、改好難度大，由于罪犯改造所需時(shí)間與刑期不相吻合，監(jiān)獄管理短刑犯不容易出效果、出經(jīng)驗(yàn)、出政績，因而在監(jiān)獄管理工作中對短刑犯的改造容易被忽視；（3）刑罰執(zhí)行銜接不到位。罪犯出獄后安置幫教乏力，難有考察監(jiān)管措施，是短刑犯出監(jiān)后在適應(yīng)期犯罪高發(fā)的客觀條件。

面對以上現(xiàn)實(shí)問題，受現(xiàn)有法律的制約，上海仍然采用“重監(jiān)禁、輕社區(qū)刑罰執(zhí)行”的罪犯管理運(yùn)作模式，對刑滿釋放人員缺乏有效管理的抓手。雖然上海于2002年率先在全國進(jìn)行社區(qū)矯正試點(diǎn)，希望通過適當(dāng)擴(kuò)大假釋率，改變“重監(jiān)禁、輕社區(qū)刑罰執(zhí)行”的相對落后的罪犯管理機(jī)制。但截至2014年12月底，上海監(jiān)獄押犯為2.7萬人，社區(qū)服刑人員為0.85萬人，不算看守所的押犯，社區(qū)服刑人員占全部服刑人員的比例為24%，若加上看守所的押犯，社區(qū)服刑人員的比例更低。上海的假釋率雖然從2002年的2%增長到2014年的9%，但假釋率仍然明顯偏低；緩刑案判決件數(shù)雖然由2003年的22%增加到2012年的31.5%，但仍有一部分余刑在3個(gè)月以上1年以下的罪犯在監(jiān)獄服刑，而他們中的大多數(shù)在監(jiān)獄服刑是弊大于利。另外，上海與全國一樣，目前對刑滿釋放人員采用的安置幫教由于沒有必要的強(qiáng)制措施，缺乏制約，導(dǎo)致幫教往往流于形式，容易引發(fā)重新犯罪。以上問題的存在并不能歸咎于相關(guān)部門的工作不力，主要問題在于制度設(shè)計(jì)上不能與時(shí)俱進(jìn)。因?yàn)槟壳暗母母飫?chuàng)新在沒有立法機(jī)關(guān)授權(quán)的條件下是不能突破現(xiàn)行法律規(guī)定的。

二、刑罰執(zhí)行模式的借鑒：倫敦、紐約治理策略的調(diào)整

（一）倫敦借助國家立法大幅增加社區(qū)服刑人員的數(shù)量

英國于2014年通過立法推出轉(zhuǎn)向更生項(xiàng)目，其中的內(nèi)容包括：原來需要進(jìn)入監(jiān)獄的輕刑犯（1年以下）全部改為進(jìn)入社區(qū)服刑，對監(jiān)禁釋放人員要求保持至少有1年的監(jiān)督期，另外，繼續(xù)保持對重刑犯（1年以上）實(shí)行法定釋放監(jiān)督制度。這些措施是通過研究證明對重犯率下降、刑罰成本降低有明顯作用后才采用的。

英國國會(huì)在2014年通過了《2014年罪犯更生法》，該法對英國《刑事司法執(zhí)法法》（《Criminal Justice Act》）進(jìn)行了修改，上述改革是罪犯更生法的重要內(nèi)容，2015年已經(jīng)生效。筆者在2015年2月到英國進(jìn)行了調(diào)研，該調(diào)研獲得英國駐上海總領(lǐng)事館的支持，先后到英國司法部罪犯管理局、倫敦的監(jiān)獄、法院、緩刑辦公室等機(jī)構(gòu)考察座談。英國是目前在世界范圍內(nèi)刑事執(zhí)法管理領(lǐng)域改革創(chuàng)新表現(xiàn)出色的國家。

英國通過擴(kuò)大社區(qū)監(jiān)管范圍來降低重犯率的依據(jù)是：短刑（1年以下）監(jiān)禁犯釋放后的重犯率明顯高于長刑（1年以上）監(jiān)禁犯和社區(qū)服刑犯期滿后的重犯率。英國對2010年12月底被認(rèn)定有罪或從監(jiān)獄釋放的罪犯在12個(gè)月內(nèi)的重新犯罪情況做了分類統(tǒng)計(jì)：被判處12個(gè)月以下監(jiān)禁刑罪犯在釋放后的重犯率占57.6%，共有17560人犯有83107次罪；對于被判處12個(gè)月以上監(jiān)禁刑罪犯在釋放后的重犯率為35.9%，共有9170人犯有28244次罪；對于那些僅被法院判處社區(qū)服刑的，重犯率為34.1%，共有49636人犯有157796次罪。另外，從以上監(jiān)禁罪犯刑滿后重犯率的時(shí)間分布來看，罪犯釋放后在第一年內(nèi)重犯率最高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2000年從監(jiān)獄釋放的成人罪犯中，45.8%的在第一年內(nèi)重新犯罪，在第2-3年內(nèi)的重犯率共增加了20.3%，第4-5年的重犯率共增加了6.4%。[1]可見，罪犯釋放后的第一年重犯率最高，以后逐年遞減。另外，罪犯在監(jiān)獄服刑成本昂貴，每個(gè)罪犯每年在監(jiān)獄的全部費(fèi)用是社區(qū)服刑人員的10倍。

從減少重犯、降低刑罰成本出發(fā)，英國現(xiàn)在已經(jīng)生效的《2014年罪犯更生法》中規(guī)定：將被判處監(jiān)禁刑1年以下的罪犯全部放在社區(qū)服刑，對從監(jiān)獄釋放的罪犯必須有至少1年的監(jiān)管更生期。對絕大多數(shù)刑期1年以上重刑犯在監(jiān)獄服刑期滿1/2，實(shí)行法定釋放社區(qū)監(jiān)督。這些措施在2014年修改《刑事法》、出臺(tái)《2014年罪犯更生法》之前，在局部地區(qū)對于改革方案進(jìn)行了試點(diǎn)，并且進(jìn)行了效果評估，證明對重犯率的降低起到了積極作用。到2015年初，英國監(jiān)獄押犯為8.6萬人，社區(qū)服刑人員數(shù)量猛增，從原來的19萬人增加到24萬人，社區(qū)服刑人員占全部服刑人員的74%。為加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的管理，英國除法務(wù)部罪犯管理局下屬的緩刑局承擔(dān)對社區(qū)服刑人員的管理外，在2014年又在全國成立了21個(gè)社區(qū)罪犯更生公司，屬于政府購買服務(wù)、民營運(yùn)作管理社區(qū)服刑人員性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，目的是提高工作效率，降低成本。

倫敦在英國擴(kuò)大社區(qū)監(jiān)管的改革中起到了率先垂范的作用。目前，政府社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)——緩刑辦公室與民營機(jī)構(gòu)緊密合作，公安機(jī)關(guān)積極配合，還有多機(jī)構(gòu)定期對社區(qū)服刑危險(xiǎn)犯的合作評估機(jī)制，法官在判處社區(qū)刑罰時(shí)認(rèn)真聽取緩刑官的意見，專門負(fù)責(zé)審前調(diào)查的緩刑官辦公室設(shè)在法院而非緩刑辦公室，這樣便于法官與緩刑官的及時(shí)溝通。另外還采取了重新犯罪率降低與工作人員獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，大大調(diào)動(dòng)了工作人員的積極性并增強(qiáng)了責(zé)任心。志愿者廣泛參與并形成了健全的制度，對于做好社區(qū)刑罰執(zhí)行和罪犯更生工作發(fā)揮了重要的作用。

（二）紐約通過創(chuàng)建社區(qū)法院擴(kuò)大罪犯的社區(qū)服刑比例

美國的“零容忍”政策：被判刑的罪犯大部分在社區(qū)中消化，紐約從20世紀(jì)80年代的犯罪率高發(fā)逐步轉(zhuǎn)為社會(huì)治安良好。

20世紀(jì)80年代末，為解決紐約犯罪率高發(fā)的嚴(yán)峻問題，基于犯罪學(xué)的“破窗理論”和“零容忍”的刑事政策，在聯(lián)邦法務(wù)部的支持下，紐約市采取了綜合治理的犯罪控制模式，為解決輕微刑事案件積壓、打擊不力的問題，紐約率先在全國成立社區(qū)法院，其治理特點(diǎn)是將社區(qū)警務(wù)、社區(qū)審判與社區(qū)懲教緊密結(jié)合，社區(qū)法院以超簡易程序（法官開庭審理一個(gè)案件約需10-15分鐘）將輕微刑事犯罪中約95%的罪犯迅速判處社區(qū)刑罰，同時(shí)安排教育矯正項(xiàng)目，全市社區(qū)服刑人員占全部服刑人員總數(shù)的80%以上。由于對刑事案件及時(shí)審結(jié)處理，對潛在的犯罪形成了有效的威懾作用。

為加強(qiáng)對緩刑人員的管理，紐約市政府直設(shè)緩刑局，承擔(dān)對紐約市約6萬多緩刑人員的管理，這是上海正在服刑的緩刑人員數(shù)量的10倍（如果按紐約市800萬人口、上海市2400萬人口的平均數(shù)來比較，那么紐約緩刑人員按每10萬居住人口計(jì)算是上海的30倍，還不包括紐約被單處社區(qū)服刑的罪犯），而紐約監(jiān)獄押犯數(shù)低于上海（紐約監(jiān)獄押犯保持在1.3～1.8萬人，上海監(jiān)獄押犯現(xiàn)在是2.7萬人），目的是減少罪犯入監(jiān)的交叉感染和降低刑罰成本，有利于罪犯適應(yīng)社會(huì)生活并減少重新犯罪。紐約市政府還直設(shè)懲矯局（Department of Corrections），承擔(dān)對監(jiān)獄和假釋人員的管理（紐約的假釋率也大大高于上海）。大量的罪犯在社區(qū)服刑，有利于減少在監(jiān)獄的“交叉感染”，有利于減少罪犯從監(jiān)禁狀態(tài)進(jìn)入社區(qū)后的適應(yīng)障礙，有效減少了重新犯罪。

三、刑罰執(zhí)行模式的改革方案：擴(kuò)大社區(qū)的監(jiān)管與矯正

基于英美符合規(guī)律的成功做法，從預(yù)防重新犯罪、降低監(jiān)禁成本考慮，建議上海市在全國率先進(jìn)行擴(kuò)大對罪犯社區(qū)管理的深化改革，根據(jù)黨的十八大四中全會(huì)的要求：實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。目前我國的《刑法》中社區(qū)刑罰方法和措施的相關(guān)規(guī)定已不能適應(yīng)當(dāng)前預(yù)防重犯、降低成本的需要，希望從國情出發(fā)大膽進(jìn)行改革，考慮到北京作為國家的首都，維護(hù)穩(wěn)定具有重要性，建議在上?；蚱渌m當(dāng)?shù)貐^(qū)能爭取按照法定程序授權(quán)后進(jìn)行先行先試，為全國創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。改革的具體內(nèi)容包括：

第一，被判處監(jiān)禁刑1年以下的（包括罪犯審判前在看守所關(guān)押，折抵刑期后余刑在1年以下者）原先需要到監(jiān)獄服刑的罪犯，一律改為在社區(qū)服刑。目的是避免在監(jiān)獄中的“交叉感染”和難以適應(yīng)社會(huì)的負(fù)面作用，降低監(jiān)禁的刑罰成本。

第二，監(jiān)獄押犯余刑在1年以下者，采取法定假釋形式，加拿大《刑法》規(guī)定，監(jiān)獄押犯服刑期滿2/3，實(shí)行法定假釋，服刑期滿1/6，可獲得日假釋；服刑期滿1/3，可獲得全天假釋。假釋力度明顯大于我國。讓其到社區(qū)服刑，減少罪犯從監(jiān)獄到社區(qū)的不適應(yīng)，改變我國目前對監(jiān)獄押犯采取以“減刑為主、假釋為輔”的出獄模式。

第三，對在改革過渡期沒有假釋期或假釋期不足1年的刑滿釋放者，均保留1年的監(jiān)管和教育矯正期，類似于對緩刑假釋的管理，對違反監(jiān)管規(guī)定者可采取必要的強(qiáng)制措施（由法院決定酌情延長監(jiān)管期），目的是避免其在1年內(nèi)的重新犯罪。

這樣的改革，是在上海2002年率先在全國進(jìn)行社區(qū)矯正試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，又一次深化在罪犯管理領(lǐng)域的重大改革。依據(jù)是對上海犯罪高發(fā)的調(diào)查及紐約市、倫敦市在對罪犯管理改革方面的成功經(jīng)驗(yàn)，相信能為我國在降低犯罪率和監(jiān)禁成本方面起到引領(lǐng)作用。

繼2002年8月上海率先開展社區(qū)矯正試點(diǎn)后，2003年7月，中央確定在六省市進(jìn)行社區(qū)矯正試點(diǎn)（包括上海）

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2003年聯(lián)合下發(fā)關(guān)于《開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》。，2005年擴(kuò)大到18個(gè)省市區(qū)，2009年擴(kuò)展到全國。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中提出健全社區(qū)矯正制度，在黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法部分中，明確提出了要“制定社區(qū)矯正法?！?/p>

社區(qū)矯正給上海帶來的變化是：已有專門的機(jī)構(gòu)和工作人員對社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)管和教育矯正，社區(qū)服刑人員的數(shù)量有較大增加。2003年底，上海市社區(qū)服刑人員約2000人，到2014年底社區(qū)服刑人員人數(shù)達(dá)到8532人；2003年全年，上海判處緩刑2792人，占一審刑事案件人數(shù)的16%，到2014年底法院共判處緩刑人數(shù)共11639人，占判刑總數(shù)的29%，比2003年增長1.8倍；2002年，上海法院決定假釋人員共有406人，到2012年底法院決定假釋人數(shù)共有2008人，比2002年增長近5倍。假釋占押犯總數(shù)從2002年的2%增長到2012年的9.38%。參見上海市高級人民法院年鑒編輯部編：《上海市高級人民法院年鑒》（2007卷、2012卷）。上海市的社區(qū)服刑人員在服刑期間的重犯率控制在一個(gè)較低的水平。

上海等六省市率先在全國進(jìn)行社區(qū)矯正試點(diǎn)的貢獻(xiàn)是：在沒有改變現(xiàn)行緩刑、假釋適用標(biāo)準(zhǔn)的前提下，適當(dāng)擴(kuò)大了罪犯在社區(qū)服刑的數(shù)量，由更加專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員從事對社區(qū)服刑人員的管理，通過試點(diǎn)試行的迅速推進(jìn)，使“社區(qū)矯正”這一制度得到國家《刑法》《刑訴法》的認(rèn)可。其局限性是：由于改革是在現(xiàn)有法律框架下運(yùn)作，受現(xiàn)有《刑法》等法律的限制，上海及全國的緩刑率、假釋率（特別是假釋率）仍然偏低，目前，余刑在1年以下3個(gè)月以上在看守所關(guān)押的罪犯，仍然需要送到監(jiān)獄服刑，大多數(shù)罪犯是以減刑形式出獄，在從監(jiān)禁狀況進(jìn)入社區(qū)后缺乏適當(dāng)?shù)慕邮鼙O(jiān)督、教育矯正的過渡機(jī)制。因此，對降低犯罪率和監(jiān)禁成本不能展示明顯的效果。

筆者提出的擴(kuò)大對罪犯社區(qū)監(jiān)管的設(shè)計(jì)方案，是需要突破現(xiàn)有《刑法》《刑訴法》及《監(jiān)獄法》規(guī)定的改革方案，相信在主觀方面有黨中央對深化改革的重視，在客觀方面有對罪犯管理改革的必要性和緊迫性，還有刑罰現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢、有可借鑒的發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，這一深化改革定能取得預(yù)期的效果。在其他影響因素不變的情況下，對降低犯罪率、降低刑罰執(zhí)行總成本將會(huì)發(fā)揮積極的作用。如果上海監(jiān)獄仍保持有2.7萬名罪犯的話，按照罪犯平均實(shí)際在監(jiān)服刑3.5年的大概時(shí)間計(jì)算，根據(jù)深化改革思路運(yùn)作，約有9000名罪犯可從原來需要在監(jiān)獄服刑轉(zhuǎn)為在社區(qū)服刑，這樣使上海社區(qū)服刑罪犯占全部服刑罪犯的比例可從原來的24%上升至50%，雖然達(dá)不到倫敦罪犯在社區(qū)服刑率占74%、紐約80%以上的程度，但按照監(jiān)獄罪犯轉(zhuǎn)入社區(qū)服刑每年可節(jié)約成本5萬元計(jì)算，那么，每年可為上海市財(cái)政節(jié)約資金約4億元，同時(shí)可降低重新犯罪率。另外，犯罪率的降低，可以為上海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外來的投資創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

四、解決深化改革的負(fù)面影響：對可能引起質(zhì)疑的回應(yīng)

以上改革有可能引起四方面的質(zhì)疑，對此給予如下回應(yīng)：

一是將應(yīng)該監(jiān)禁的短刑犯（余刑1年以下）全部放在社區(qū)服刑會(huì)降低刑罰的懲罰功能。從目前罪犯在監(jiān)獄服刑的條件和在社區(qū)服刑的條件相比，將其放在社區(qū)管理肯定會(huì)降低刑罰的懲罰功能，不能較好體現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，不能較好發(fā)揮刑罰的報(bào)應(yīng)、威懾及安撫被害人的功能。解決的方法就是修改《刑法》，適當(dāng)增加社區(qū)服刑人員的刑罰負(fù)擔(dān)，讓罪犯在社區(qū)服刑也能受到相應(yīng)的懲罰。具體方法可借鑒國外的做法，如給予社區(qū)服刑人員必要的經(jīng)濟(jì)制裁，包括罰金和賠償，增加罪犯社區(qū)勞動(dòng)和服務(wù)的時(shí)間，有針對性地限制和剝奪罪犯在社區(qū)的一定權(quán)利和資格。對有一定風(fēng)險(xiǎn)的罪犯可采用中途住所形式，白天讓其在社區(qū)勞動(dòng)和學(xué)習(xí)，晚上在社區(qū)的專門場所集中居住，避免可能產(chǎn)生的違法行為并加強(qiáng)對他們的教育。分不同情況可對其采用遠(yuǎn)程電子監(jiān)控、行跡跟蹤甚至家中監(jiān)禁。

二是會(huì)加大社區(qū)居民的生活風(fēng)險(xiǎn)。從形式上來說，一般居民會(huì)進(jìn)行簡單的邏輯推理，因?yàn)橛懈嗟淖锓冈谏鐓^(qū)服刑而感覺不安。但從實(shí)踐來看，現(xiàn)有緩刑、假釋人員在社區(qū)服刑期間的重犯率非常低，因?yàn)楝F(xiàn)有緩刑人員的犯罪危害性相對較低；假釋人員在獄內(nèi)有一定的良好行為表現(xiàn)，并且已體驗(yàn)了監(jiān)獄服刑的痛苦，更重要的是他們在社區(qū)服刑有一個(gè)緊箍咒：根據(jù)法律規(guī)定，如果違反監(jiān)管規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重，即使沒有犯罪也需要收監(jiān)執(zhí)行，這樣等于加重了對罪犯的處罰，因此絕大多數(shù)罪犯不愿走這條路。按照改革方案，將所有未進(jìn)監(jiān)獄余刑在1年以下的罪犯放在社區(qū)服刑并對已在監(jiān)獄服刑余刑還有1年的罪犯實(shí)行法定釋放監(jiān)督，勢必會(huì)增加社區(qū)被監(jiān)管對象的數(shù)量，但并不等于會(huì)增加社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)度。其根據(jù)在于：雖然隨著社區(qū)服刑人員數(shù)量的增加，其自身的風(fēng)險(xiǎn)度似乎在增加，但由于社區(qū)的監(jiān)督管理和教育矯正以及對于違反監(jiān)管規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重罪犯收監(jiān)的制約，實(shí)踐證明可以大大降低重犯率。而如果不采用這一改革，監(jiān)獄押犯也會(huì)因刑滿釋放進(jìn)入社會(huì)，但由于沒有緊跟的社區(qū)監(jiān)管措施使其如高樓墜地，存在適應(yīng)和融入社會(huì)的障礙，其重犯率會(huì)大于前者。這樣，不僅會(huì)降低社區(qū)居民的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，而且還能減少監(jiān)禁成本。

三是對刑滿釋放人員增加1年的監(jiān)督期會(huì)造成對公民權(quán)利的侵犯。根據(jù)改革方案，對押犯余刑不足1年的；對被判處拘役（我國拘役期為1個(gè)月以上6個(gè)月以下）或有期徒刑6個(gè)月以上不足1年的罪犯，也需要將監(jiān)督期延長至1年，是否是對公民權(quán)利的侵犯？按照現(xiàn)有的法律，罪犯刑滿釋放后完全自由，不受任何監(jiān)督，不必強(qiáng)求參加任何教育矯正項(xiàng)目。但是基于罪犯在釋放后1年內(nèi)有最高的重新犯罪率，我們有必要從社會(huì)防衛(wèi)出發(fā)，設(shè)立不同于緩刑、假釋監(jiān)督期內(nèi)容的監(jiān)督和教育矯正制度，例如可不讓監(jiān)督對象參加社區(qū)服務(wù)，但需要在一定時(shí)間內(nèi)到社區(qū)執(zhí)法部門報(bào)到，匯報(bào)自己的生活和守法狀況；必要時(shí)可給予一定的遠(yuǎn)程監(jiān)控，要求其參加一定的教育矯正和技能培訓(xùn)項(xiàng)目，為其提供一定的過渡性的生活方面的支持，包括就業(yè)的支持，目的是幫助其安全度過適應(yīng)期，這類似于保安處分。目前在一些國家和地區(qū)設(shè)有保安處分制度，對尚未構(gòu)成犯罪但有犯罪可能性的人員給予一定的監(jiān)督、人身自由的限制以及教育矯正，目的是避免其可能發(fā)生的犯罪。保安處分是由法院作出裁決。我國的勞動(dòng)教養(yǎng)制度是對有違法犯罪但情節(jié)顯著輕微、危害不大、尚未構(gòu)成刑事犯罪人員的監(jiān)管和教育矯正制度，對犯罪控制起到一定的積極作用。但由于該制度類似監(jiān)獄的管理、過分剝奪輕微犯罪人員的權(quán)利以及由行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)決定而飽受詬病，現(xiàn)已廢止。但在社區(qū)對有犯罪可能性的人員給予一個(gè)短期的監(jiān)督和幫助則可作為填補(bǔ)我國犯罪控制領(lǐng)域的一個(gè)空白。因此建議參照發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的保安處分制度在我國刑事法律中加以設(shè)定。只要在國家刑法和相關(guān)法律中加以設(shè)定，就不存在對公民權(quán)利侵犯的問題。

四是對沒有穩(wěn)定居住條件的犯罪人難以監(jiān)管。目前在城市中的流動(dòng)人口犯輕罪者較多，由于居住條件的不穩(wěn)定而對他們進(jìn)行社區(qū)監(jiān)管有可能導(dǎo)致脫管、漏管和虛管，影響社區(qū)的安全，但如果將其關(guān)進(jìn)監(jiān)獄又會(huì)造成在刑法適用中的不公平。筆者認(rèn)為，可在現(xiàn)有對社區(qū)矯正中有關(guān)對流動(dòng)人口管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，一方面適當(dāng)放寬對流動(dòng)人口中犯輕罪者在戶籍地、居住地的條件限制，酌情允許在第三地監(jiān)管；另一方面要加大人身和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的力度，并充分運(yùn)用高科技手段如手機(jī)定位，指紋識(shí)別，電子手環(huán)、腳環(huán)或電子芯片等現(xiàn)代監(jiān)控手段。

五、探索深化改革的路徑：在我國創(chuàng)立刑事法律試驗(yàn)區(qū)

我國在刑事法治建設(shè)中之所以有許多改革措施難以突破和實(shí)現(xiàn)，其中的重要問題就是缺乏將理論研究與實(shí)踐結(jié)合的快捷通道，缺乏能夠突破現(xiàn)行刑事法律規(guī)定進(jìn)行試驗(yàn)的平臺(tái)，我們可稱之為“刑事法律實(shí)驗(yàn)區(qū)”。我國已較早建立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并授權(quán)在經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域可制定地方性法規(guī)和行政法規(guī)，在一定范圍內(nèi)創(chuàng)立了可以“先行先試”的試驗(yàn)區(qū)。但根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，對刑事法律采取保留的態(tài)度，即只能中央立法，不能先行先試。筆者提出的罪犯管理模式深化改革方案，并非希望馬上實(shí)現(xiàn)對國家《刑法》《刑訴法》及《監(jiān)獄法》的修改，而是希望盡快按照中央關(guān)于立法和改革決策相銜接的要求，在我國創(chuàng)立刑事法律試驗(yàn)區(qū)，對改革方案在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試。

黨中央在十八屆四中全會(huì)《決定》中提出了對制定法律條件不成熟的，要按照法定程序授權(quán)先行先試的要求：實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。習(xí)近平總書記在2014年10月27日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議時(shí)對黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于立法與改革關(guān)系的表述又增加了新的內(nèi)容：立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時(shí)提出立法需求和立法建議。[2]習(xí)總書記的講話又傳遞出兩個(gè)新的信息：一是先行先試需要突破法律規(guī)定的，在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步提出立法建議；二是用“立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要”替代黨的十八屆四中全會(huì)《決定》原文中的“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的表述，將“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”去掉，表明先行先試不限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)，而是全方位；黨的十八屆四中全會(huì)的《決定》和習(xí)總書記的講話寓含了目前《立法法》對“先行先試”的法律授權(quán)尚不明確，需要通過修改《立法法》來確保法定授權(quán)的“先行先試”，是在我國創(chuàng)立刑事法律實(shí)驗(yàn)區(qū)的重要依據(jù)。

我國社區(qū)矯正的試點(diǎn)試行是刑事法律領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，但在方案設(shè)計(jì)時(shí)并沒有考慮到應(yīng)敢于突破現(xiàn)有刑事法律的規(guī)定，并經(jīng)過法定授權(quán)后再先行先試，待試點(diǎn)成功后經(jīng)過法律確認(rèn)再向全國推行。由此導(dǎo)致的負(fù)面后果是：社區(qū)矯正試點(diǎn)試行已歷時(shí)13年，但對罪犯管理中的一些瓶頸問題難以解決，因?yàn)闆]有大膽突破刑事法律的先行先試，難以積累成熟的經(jīng)驗(yàn)，致使社區(qū)矯正立法遲遲不能出臺(tái)，匆忙出臺(tái)也不會(huì)是一部良法。例如：在社區(qū)矯正的試點(diǎn)試行中，將基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)由公安機(jī)關(guān)的派出所轉(zhuǎn)為司法行政機(jī)關(guān)的司法所，但由于沒有經(jīng)過國家立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可，沒有賦予司法所執(zhí)法地位，所以司法所在管理社區(qū)服刑人員時(shí)有諸多困難難以解決。《刑法修正案（八）》修改了由公安機(jī)關(guān)實(shí)施對被判處管制、緩刑、假釋人員的考察和監(jiān)督規(guī)定，但并未明確社區(qū)矯正的執(zhí)行主體，司法所雖承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理但沒有明確的法律地位。我國社區(qū)矯正從2003年試點(diǎn)至今的實(shí)踐證明：司法所這一法律服務(wù)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)兼職從事社區(qū)刑罰執(zhí)行工作并非是適合國情的最佳選擇，也致使當(dāng)前的社區(qū)矯正立法對此處于兩難境地：如果確立司法所作為社區(qū)矯正的基層管理機(jī)構(gòu)，缺乏突破法律規(guī)定改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)積累；如果將社區(qū)矯正管理與司法所剝離而確立其他專門機(jī)構(gòu)管理，同樣缺乏必要的實(shí)踐探索。從這種意義上來說，在我國設(shè)立刑事法律實(shí)驗(yàn)區(qū)具有必要性和緊迫性。如果做一個(gè)假設(shè)，在2003年我國社區(qū)矯正試點(diǎn)方案就采用國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)、突破現(xiàn)行法律規(guī)定，那么現(xiàn)在就不至于使社區(qū)矯正立法如此難產(chǎn)，所謂“突破”，不僅涉及社區(qū)矯正執(zhí)法主體的變更，而且涉及對我國《刑法》中社區(qū)刑罰方法和措施的修改與完善，在《刑訴法》中也需作出相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)定，使我國社區(qū)矯正的試點(diǎn)和試行在借鑒發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有一個(gè)適合國情的較高起點(diǎn)。因此，在我國刑事法治領(lǐng)域，對于涉及在實(shí)體、程序和組織方面有較大變動(dòng)的深化改革，其路徑應(yīng)該是在修改刑事法律前設(shè)定法律試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行嘗試，由國家立法機(jī)關(guān)組織或授權(quán)作出試點(diǎn)的頂層設(shè)計(jì)，在試點(diǎn)時(shí)進(jìn)行及時(shí)、科學(xué)的效率評估，不斷修正和完善設(shè)計(jì)方案，在試點(diǎn)取得成功的基礎(chǔ)上修改現(xiàn)有法律或出臺(tái)新的法律。

筆者建議的深度改革方案的重要特征是進(jìn)一步擴(kuò)大社區(qū)服刑人員的數(shù)量。而采用“刑事法律試驗(yàn)區(qū)”的路徑與我國2003年社區(qū)矯正試點(diǎn)方式的根本區(qū)別在于：①重大改革要由立法機(jī)關(guān)授權(quán)；②改革試點(diǎn)要大膽突破現(xiàn)有刑事法律規(guī)定；③試點(diǎn)沒有獲得成功不能在全國推進(jìn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]Ministry of Justice：“Transforming Rehabilitation： A revolution in the way we manage offenders”， January 2013， p.7.

[2]習(xí)近平：《上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)要盡快推廣》，http：//finance.ifeng.com/a/20141027/13222190_0.shtml。

（責(zé)任編輯 孫俊青）