淺析我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題與對策

梁新明

摘 要：隨著我國市場經(jīng)濟的逐步完善和發(fā)展，工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，建設(shè)用地市場需求這一“無形之手”正伸向農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的隱性市場巨大。根據(jù)這一現(xiàn)實背景，分析此課題具有重大意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

土地是寶貴的自然資源，是人類不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件，具有負(fù)載、養(yǎng)育、倉儲和提供景觀的功能，是人類社會物質(zhì)生活中不可缺少的生產(chǎn)資料，它與勞動、資本一起被稱為是生產(chǎn)三要素。進(jìn)一步穩(wěn)定和完善了土地承包關(guān)系，這對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定都具有重大的意義和作用。為此，文章分析了我國近年來農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，指出了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策和措施。

一、我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

當(dāng)前據(jù)不完全統(tǒng)計，我國大約有2267萬h㎡的土地給農(nóng)民頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證，全國農(nóng)村已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)總面積是2533萬h㎡，把土地部分或全部流轉(zhuǎn)給別人使用的農(nóng)戶接近6000萬戶。但我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化不同步，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后明顯，現(xiàn)有的土地制度缺陷也愈加明顯；在土地資源配置層面，農(nóng)村富余勞動力“洗腳上田”使大量農(nóng)田閑置，造成了土地資源的浪費；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形成了農(nóng)村以家庭為主的散、小、弱的生產(chǎn)經(jīng)營格局，制約我國農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和升級。在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)層面，土地承包經(jīng)營權(quán)的法律、機制不健全；政府對于農(nóng)村的社會保障制度不完善，注重土地的社會保障功能，從而制約了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

二、我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

（一）法律的不完善及沖突解決機制不足?！吨腥A人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等諸多關(guān)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律條款存在沖突協(xié)調(diào)問題，有些法律甚至相互矛盾，從而帶來因法律界限不明或條文理解不同而帶來的適用不統(tǒng)一問題。

（二）土地流轉(zhuǎn)程序不合法。程序不合法導(dǎo)致出現(xiàn)了一畝地多份合同現(xiàn)象，在實際操作過程中，部分地方鄉(xiāng)、村兩級組織代替了社合作組織，特別是對跨村、跨社的“四荒”地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)、村兩級在無社合作組織授權(quán)的情況下，作為轉(zhuǎn)讓主體，代行了上級集體組織的合法權(quán)利，越權(quán)對外簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，造成合同主體不合規(guī)；還有的地方村集體組織在承包農(nóng)戶無書面委托的情況下，代承包戶對外簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，造成一畝地多份合同的現(xiàn)象，一旦發(fā)展合同糾紛，村集體經(jīng)濟組織責(zé)任重大。另外，具體的土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓往往以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法得到保護。再次，土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，不利于農(nóng)戶自身權(quán)益的維護。農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格淡薄，土地產(chǎn)權(quán)價格無衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（三）存在土地強制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益，強迫農(nóng)村的行為。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。

（四）土地流轉(zhuǎn)條件存在限制。土地權(quán)利主體體不明確。我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但是往往鎮(zhèn)政府、村集體組織和村民小組共同享有土地權(quán)利；各體權(quán)主體利不明確。土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等，各個權(quán)利主體不清楚自己擁有什么權(quán)利，尤其是農(nóng)民不清楚怎樣行使自己的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益很容易受到侵害。承包農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)有一定的自主權(quán)，這樣才符合依法自治的原則，才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

三、促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

（一）建立和完善土地流轉(zhuǎn)法律制度。《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律修改時，要完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，明晰土地權(quán)利主體和各主體權(quán)利，并統(tǒng)一相關(guān)法律條款。為保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康成長，國家必須盡快制定頒布《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》，該法的主要內(nèi)容條款應(yīng)包括：（1）明確規(guī)定村民集體為集體土地所有權(quán)的主體，村民委員會為其主體的代表。同時，進(jìn)一步明確集體和農(nóng)民之間的權(quán)利和義務(wù)。（2）明確土地承包使用權(quán)是一種物權(quán)，明晰承包經(jīng)營權(quán)包括：占有、使用、收益、出租、轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押等權(quán)利。（3）明確規(guī)定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則。

（二）提高農(nóng)民認(rèn)識，加強宣傳。使農(nóng)民認(rèn)識到，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已在事實上成為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點，當(dāng)人們轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)時，不應(yīng)當(dāng)把土地擱置，這樣既不利于集體土地使用權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，給集體經(jīng)濟組織造成經(jīng)濟損失，也會給農(nóng)戶自身帶來經(jīng)濟損失，不利于土地收益權(quán)的實現(xiàn)。同時，把土地擱置，會使土地荒蕪，進(jìn)而土地質(zhì)量下降，這也不符合我國集約利用土地、可持續(xù)利用土地的目標(biāo)。

（三）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。不斷完善集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地承包權(quán)，也應(yīng)使其擁有相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，這樣才有利于農(nóng)戶自主處置土地，有利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（四）加強土地流轉(zhuǎn)的管理。規(guī)范地籍管理，建立完備的土地檔案；構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場化的土地管理體制；締造交易中介服務(wù)組織；制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。

參考文獻(xiàn)

[1] 陸紅生，王秀蘭.土地管理學(xué)[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2000.