城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度有效性研究

徐亞麗，周德水

（安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠　233000）

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城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度有效性研究

徐亞麗，周德水

（安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠233000）

摘要：自2009年“新農(nóng)?！闭邔嵤┮詠?，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險越來越受到關(guān)注。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是否可以有效保障廣大農(nóng)村居民基本生活是政策施行的基本前提。從城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的保障水平、繳費水平和基金管理水平三個層面分別進行闡述，研究發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的有效性較差，對改善農(nóng)民生活并無明顯作用。建議：應(yīng)提高養(yǎng)老金替代率水平、提高最低繳費檔次、以及提高基金統(tǒng)籌層次，以提高農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障水平，增進其有效性。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險；有效性；政策建議

一、引言

我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老水平一直存在著巨大差距，很多經(jīng)濟不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，大多依靠子女養(yǎng)老。而改進養(yǎng)老保險制度，從一定程度上可以縮小這種城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)象，保障農(nóng)村居民的權(quán)益。而且，長期存在的農(nóng)民工群體的養(yǎng)老問題也必須得到解決。通過改善養(yǎng)老保險制度，讓廣大農(nóng)民工群體可以及時有效的對養(yǎng)老保險進行轉(zhuǎn)移續(xù)接，也是社會發(fā)展的訴求。近年來，隨著城鄉(xiāng)居民就業(yè)形勢的高度流動化和勞動力市場的多元化，我國實施的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，兩種制度相互割裂的設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。因此，對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的有效性進行研究，對于提高我國養(yǎng)老保險保障水平，改善城鄉(xiāng)居民生活，以及構(gòu)建全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度都具有重要的意義。

隨著我國社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)的不斷增加，國內(nèi)學(xué)者對我國社會養(yǎng)老保險制度的有效性研究越來越豐富。一些學(xué)者從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的適度保障水平的角度對農(nóng)村社會養(yǎng)老問題進行了探索研究。穆懷中和沈毅［1］（2013）、周宏斌［2］（2014）通過建立農(nóng)村養(yǎng)老保險適度水平的模型，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平進行了一個未來預(yù)期的測算。研究結(jié)果表明現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的水平低于設(shè)立的適度水平，并不能滿足農(nóng)民基本生活需要。薛惠元［3］（2012）運用保險精算模型和ELES模型分別對新農(nóng)保的供給替代率和需求替代率進行了測算，研究結(jié)果表明現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險并不能滿足“老人”、“中人”和“新人”這三類人群的基本生活需要。張海川和鄭軍［4］（2011）、胡建華和郝丹［5］（2013）通過對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平的上下限的測算，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村實際保障水平最低，老年人最低生活水平和理論水平都高于實際保障水平。張瑞書和王云峰［6］（2011）結(jié)合河北省的實際狀況進行測算分析，發(fā)現(xiàn)當前的社會養(yǎng)老保險制度的實際給付水平低于測算水平。孫雅娜和王成鑫［7］（2011）利用擴展性線性支出模型的原理基礎(chǔ)，預(yù)算了我國農(nóng)村居民在未來十年的人均可支配收入的變動狀況，研究發(fā)現(xiàn)當前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的給付水平是合適的。

也有一些學(xué)者通過對繳費水平和基金水平的測算分析，說明農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是否有效。余桔云［8］（2011）、孟菲（2012）及王吉恒和郭遠波（2014）分別從不同的角度分析了農(nóng)民的繳費問題，研究結(jié)果表明農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費水平、繳費能力和繳費檔次深受農(nóng)民個人和政府兩個方面的影響。黃麗（2015）從養(yǎng)老金替代率的視角，實證測算現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的實際保障水平，研究結(jié)果表明實際保障水平低于目標替代率。胡宏偉和蔡霞［9］（2009）從農(nóng)民參保意愿和繳費承受能力的角度，對相關(guān)影響因素進行實證研究，研究結(jié)果表明影響農(nóng)民繳費意愿和繳費承受能力的主要有家庭收入、保險預(yù)期和受教育程度?？簛喚辏?0］（2012）、寧玉梅［11］（2013）分析了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀，研究表明現(xiàn)行的新農(nóng)保制度是在實現(xiàn)全覆蓋條件下的低水平的保障，而且存在基金保值增值困難的難題。并希望從財政補貼、籌資能力、待遇調(diào)整機制方面著手改善新農(nóng)保制度。

已有文獻，為本文的進一步研究奠定了良好的基礎(chǔ)。但已有的文獻研究都分別只從我國社會養(yǎng)老保險制度的一方面出發(fā)研究其有效性，而沒有進行較為全面的系統(tǒng)地闡述。本文的主要創(chuàng)新之處在于，綜合考察了我國社會養(yǎng)老保險制度的保障水平、繳費水平和基金水平，通過系統(tǒng)性的研究，分析農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的有效性，并據(jù)此提出切實可行的政策建議。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險的實施進程

（一）參保人數(shù)

截至2014年底，全國參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人數(shù)已經(jīng)達到了50107萬人，相比較于2013年而言，人數(shù)增加了357萬人，增長的百分比為0.7%；相較于2010年，增加的人數(shù)為39830萬人，每年平均增長比為48.6%。其中有高達35366萬的參保人數(shù)年齡在60歲以下，在總參保人數(shù)中所占的百分比為70.6%。具體情況如下表所示：

表1　2010-2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)情況?。▎挝唬喝f人）

由上表可知，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)呈現(xiàn)的是一種逐年上升的趨勢，而且參保人數(shù)的增加幅度比較明顯。

（二）養(yǎng)老基金的收支情況

通過《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》的統(tǒng)計資料顯示，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在不斷更進的同時，養(yǎng)老基金的規(guī)模也呈現(xiàn)出一直上升的趨勢。2010年，我國“新農(nóng)?！被鹗杖?53億元，基金支出200億元，累計結(jié)余253億元。2014年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收支總數(shù)為3881億元，比2013增長14.1%，基金收支總數(shù)增加481億元；較之2010年，基金收支總數(shù)的增加額為3228億元。其中，2014年的全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出額為1571億元，增長16.5%，較于2013年，基金支出增加額達到223億元；較于2010年，年平均增長67.3%，基金支出增加額為1371億元；收入達到2310億元，比2013年增長了12.6%，收入增加額為258億元；比2010年平均增長50.2%，增加1857億元。具體情況如下表所示：

表2　2010-2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收支情況?。▎挝唬簝|元）

以上對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)變動狀況和對養(yǎng)老基金收支狀況的變動情況的統(tǒng)計分析，一方面說明我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施進程取得了較大進展，另一方面也從某種程度上表明政府關(guān)于政策的宣傳卓有成效，越來越多的農(nóng)村居民積極參與其中。接下來本文將對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的有效性與否做出相關(guān)研究分析。

三、目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的有效性分析

（一）保障水平層面

關(guān)于保障水平的研究，本文主要從兩個角度出發(fā)。以安徽省為例，首先是從計算和分析養(yǎng)老金替代率的角度，其次是從農(nóng)村社會養(yǎng)老金的領(lǐng)取水平與低保領(lǐng)取水平相互比較的角度，做出相關(guān)說明。2014年，全國農(nóng)村居民年人均純收入為9892元，安徽省2014年農(nóng)村居民人均純收入9916元，人均生活消費支出7981元。安徽省繳費標準設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元和3000元13個檔次。每人每年最低繳費補貼標準的設(shè)置具體是，繳費在100元至400元之間的補貼額分別為30元、35元、40元、50元，當繳費超過500元及以上時，補貼額為60元。從2014年7月1日起，安徽省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準提高到每人每月70元。（數(shù)據(jù)來源于安徽省人力資源和社會保障廳）。按照國家規(guī)定，“可領(lǐng)取的月養(yǎng)老金=（繳費檔次×繳費年限+地方補貼×繳費年限）÷139+基本養(yǎng)老金”。這里的繳費年限一致設(shè)為15年。

表3　2014年安徽省農(nóng)村養(yǎng)老金待遇水平和農(nóng)村居民純收入的替代率

本文的農(nóng)村養(yǎng)老金替代率是指參保農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額與農(nóng)民人均純收入的百分比。因為養(yǎng)老金達到一定的替代率是養(yǎng)老保險制度的基本屬性，以此來判斷養(yǎng)老保險的保障水平有一定的借鑒意義。由上表可知，總體替代率都是處在一個低水平狀態(tài)，即使當繳費檔次為3000元時，替代率也不到50%。遠遠低于國際經(jīng)驗70%的養(yǎng)老金替代率，國際經(jīng)驗表明當養(yǎng)老金替代率低于50%時，就會降低職工退休后的生活水平。對于原本生活水平就不高的農(nóng)村居民而言，如此低的替代率水平幾乎是不能保障基本生活需要的。從養(yǎng)老金替代率角度可以看出我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障水平總體還是偏低的，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的有效性缺失。

表4　安徽省2014年農(nóng)村低保標準　單位：元/年

由于一些資料的不可得性，本文選取了安徽省12個地級市的農(nóng)村低保標準作為參照對象。表3、表4可見，當繳費標準在100—800元之間時，年養(yǎng)老金均是在2000元以下，遠遠低于安徽省各市的農(nóng)村低保水平。當繳費標準最高達到3000元時，年養(yǎng)老金也低于5000元，較之于合肥市、蕪湖市和銅陵市5000元以上的農(nóng)村低保標準，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險水平相當?shù)拖?。對于年人均純收入只?916元的農(nóng)村居民而言，每年3000元的養(yǎng)老保險繳費只會增加他們的經(jīng)濟負擔(dān)，可能出現(xiàn)入不敷支的窘境。通過對農(nóng)村養(yǎng)老金水平與農(nóng)村低保水平的對比分析，可以看出當前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平很低，制度有效性差。

（二）繳費水平層面

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的繳費標準為：100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次。繳費檔次自由選擇，實行多繳多得的補貼模式。中央補貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金從55元增加到70元，地方政府要根據(jù)不同的繳費檔次進行適當補貼，個人繳費和集體補助計入個人賬戶累計額。繳費水平的高低不但能間接反映出一段時間內(nèi)農(nóng)村居民的收入狀況，而且也是對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險這一制度施行成效的體現(xiàn)。繳費水平越高，表明農(nóng)村居民的生活水平越高；繳費水平越低，說明農(nóng)村居民的生活水平越低。所以將繳費水平納入有效性分析是合適的。據(jù)《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》統(tǒng)計，2014年全國人均個人繳費216元，較上年增加了25元，增長13.2%。絕大部分地區(qū)的年人均繳費在100—200元之間，最高的是上海，人均繳費額1071元，其次是天津和北京，人均繳費額分別為1018元、980元。其余地區(qū)人均繳費額都小于500元，其中江蘇、浙江、山東、廣東和四川的人均繳費額在300—500元之間，其他所有地區(qū)的人均繳費額都在200元以下。

雖然城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的繳費檔次相較于之前的“老農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)保”都有了更多的增設(shè)，且最高檔次有2000元/年。但是通過數(shù)據(jù)列舉，我們可以看到人均繳費額普遍偏低，即使增加了繳費檔次，大多數(shù)農(nóng)村居民依然會選擇較低的繳費檔次。雖然經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)與西部地區(qū)之間的人均繳費額存在明顯差距，但是繳費檔次相對于該區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度而言，也不是特別高。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的最后落實不到位，影響農(nóng)村居民繳費水平選擇的因素有很多，來自農(nóng)村居民個人方面的因素和來自政府方面的客觀因素，最終導(dǎo)致繳費水平低下現(xiàn)象。低層次的繳費水平也使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的有效性缺失。

（三）基金管理層面

對于參保農(nóng)民而言，年老時的生活保障主要還是取決于個人賬戶的累積額。而且在人口老齡化的背景之下，基金的給付困難愈加顯著，政府的財政壓力也越來越大。因而，尋求一種能夠帶來基金增值的投資運營的方式，是應(yīng)對人口老齡化的重要措施。目前我國施行的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險是統(tǒng)賬結(jié)合，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶結(jié)合的部分積累制?；疬\營層次低，基金管理主要是在縣級進行運營，省級統(tǒng)籌還不完善，更沒有中央級的全國統(tǒng)籌，沒有形成規(guī)模效應(yīng)，分散風(fēng)險的能力較弱，也不利于企業(yè)間的公平競爭?？傮w而言，低層次的統(tǒng)籌帶來的弊端有：首先，縣級統(tǒng)籌的規(guī)模性較小，整體協(xié)調(diào)性差，不利于實現(xiàn)各地基金的互助調(diào)劑；其次，基層機構(gòu)的分散性，導(dǎo)致監(jiān)督部門難以對其進行監(jiān)督，這必然帶來管理效果的低下，政策執(zhí)行的不規(guī)范性；最后，縣級的基金管理部門風(fēng)險控制能力較差，基層工作人員由于缺少專業(yè)的培訓(xùn)和未受過系統(tǒng)課程學(xué)習(xí)，他們在方案創(chuàng)新和信息處理方面存在嚴重不足。因而基層人員專業(yè)素質(zhì)的欠缺性有可能危害到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的運營安全。

四、如何改善和提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的有效性

（一）提高養(yǎng)老金替代率水平

較低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率，嚴重挫傷了農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險的積極性。基礎(chǔ)養(yǎng)老金上調(diào)的速度和幅度，不能滿足農(nóng)村居民基本生活需要。應(yīng)該按照一定的調(diào)整期限和合理的調(diào)整比例，適時適度增調(diào)基礎(chǔ)養(yǎng)老金［12］。以此給廣大農(nóng)村居民帶來希望，讓他們看到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險發(fā)展的可持續(xù)性和有效性，提高農(nóng)民參保繳費的積極性?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策對年滿60歲以上的農(nóng)村居民均可領(lǐng)取每人每月70元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，不具有針對性，且缺乏有效性。隨著生活水平的提高，現(xiàn)在的60歲以上農(nóng)村老人大部分仍然是有勞動能力的，很多老人完全可以自給自足，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的的增調(diào)可以對60歲以上的老人繼續(xù)進行階段劃分，并且根據(jù)不同的年齡段進行不同檔次的調(diào)整。具體措施如下：將60—80歲之間的老齡人口劃分為五個層次，分別為：60—65歲；65—70歲；70—75歲；75—80歲以及80歲以上。對于不同層次的老齡人，每人每月應(yīng)該發(fā)放不同標準的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，分別為：150元、300元、500元、700元和1000元。

（二）提高最低繳費檔次

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定的居民最低繳費檔次為每人100元，如上文分析，全國各地絕大部分的人均繳費水平都在200元以下，人均繳費水平最高的天津也只有1080元。繳費水平的低下，必然不能給農(nóng)村居民高層次的待遇領(lǐng)取水平，所以希望通過對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險政策的調(diào)整，借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的最低繳費標準的設(shè)定。低層次的繳費水平，就決定了農(nóng)村居民只能領(lǐng)取低水平的養(yǎng)老金。所以建議調(diào)整農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，通過借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的最低繳費標準的設(shè)定。對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策最低繳費檔次進行重新設(shè)定時，可以按照上年度農(nóng)村居民人均純收入的20%進行規(guī)定，改變過去每人每年100元的最低繳費標準。同時政府部門要做到信息公開透明化，不得刻意隱瞞，鼓勵農(nóng)村居民選擇較高檔次的繳費標準。不僅僅只是為了追求績效，完成量上的覆蓋，而更應(yīng)該注重完成的質(zhì)量。

（三）提高基金統(tǒng)籌層次

完善養(yǎng)老基金的管理與控制，實現(xiàn)基金的投資收益，使得有限的基金在進行增值保值以后更加積極的發(fā)揮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的有效性，更好的保障農(nóng)村居民的生活。應(yīng)對日益深化的老齡化趨勢，充分體現(xiàn)其“調(diào)節(jié)器”、“減壓器”的作用。建議加大財政投入，提高統(tǒng)籌層次。全國各地區(qū)的經(jīng)濟水平差異較大，難以從低層次的縣級統(tǒng)籌，直接過渡到全國性統(tǒng)籌。因而提高統(tǒng)籌層次要循序漸進，先實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，最后實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在保持統(tǒng)賬結(jié)合的基本制度不動搖的前提下，實地調(diào)查各個縣、市的基本情況，制定統(tǒng)一的政策，統(tǒng)一的折算標準，最大程度地保證基金折算的公平性。實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基金的省內(nèi)調(diào)劑。最終實現(xiàn)基金的全國性統(tǒng)籌，首先要建立全國統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺，才能更好地完成城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移續(xù)接工作。其次是要根據(jù)具體情況，制定統(tǒng)一的繳費標準、統(tǒng)一的參保范圍和統(tǒng)一的待遇補助水平，實現(xiàn)基金管理統(tǒng)一，經(jīng)辦流程的統(tǒng)一。高層次的統(tǒng)籌不僅可以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的公平，而且可以提高基金的使用效率，實現(xiàn)基金的保值增值，資源在全國范圍得到充分利用。

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［作者簡介］徐亞麗（1990-）女，安徽安慶人，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院2014級社會保障專業(yè)碩士研究生，研究方向為農(nóng)村社會保障.

［收稿日期］2016-01-29

中圖分類號：F126

文獻標識碼：A

文章編號：1672-4658（2016）02-0029-04