需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績效評估指標(biāo)研究

蔣志華 楊誠

摘要：我國體育公共服務(wù)績效評估目前是建立在政府工作導(dǎo)向基礎(chǔ)上的，而新公共服務(wù)理論等主張公共服務(wù)應(yīng)尊重公民權(quán)和重視人的價值，我國政府也要求體育事業(yè)發(fā)展要以人為本，滿足人民群眾不斷增長的體育需求。因此，體育公共服務(wù)績效評估有必要轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向，從期望值、實現(xiàn)率和滿意度三個維度來構(gòu)建評價指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：公共體育；服務(wù)需求；績效評估；指標(biāo)體系

中圖分類號：G80-05 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）03-0013-03

體育公共服務(wù)績效評估作為一項基本的管理措施，對于檢驗體育公共服務(wù)水平和進一步改善體育公共服務(wù)，具有十分重要的作用。國務(wù)院印發(fā)的《全民健身計劃（2011-2015年）》就特別強調(diào)“加強成效評估”，國家體育總局還專門制定和頒發(fā)了計劃實施情況評估標(biāo)準(zhǔn)。不少學(xué)者也開展了相關(guān)的研究，提出了各自的評價指標(biāo)和評估方法，還對一些地方或區(qū)域進行了實證分析。以全民健身計劃實施為重點的體育公共服務(wù)績效評估，正引起政府部門和研究者們的廣泛關(guān)注。

一、我國體育公共服務(wù)績效評估現(xiàn)狀

我國政府部門的體育公共服務(wù)績效評估，近一二十年來較為重視的是對全民健身計劃實施情況的總結(jié)和評價。國務(wù)院1995年6月20日印發(fā)的《全民健身計劃綱要》雖然沒有要求開展計劃實施情況評估，也沒有提出數(shù)量化的目標(biāo)和任務(wù)，但是國家體育總局還是于2011年11月發(fā)布了《〈全民健身計劃綱要〉實施十五年》白皮書，公布了居民參加體育鍛煉人數(shù)增長比例、組織全民健身活動次數(shù)、體育社團數(shù)及會員人數(shù)、健身指導(dǎo)站點數(shù)、獲得技術(shù)等級稱號的社會體育指導(dǎo)員人數(shù)等重要統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并確認順利完成了《全民健身計劃綱要》所確定的奮斗目標(biāo)和主要任務(wù)：城鄉(xiāng)居民體育健身意識普遍提高，體育健身活動廣泛開展，群眾體育組織不斷加強，群眾健身的環(huán)境和條件明顯改善，參與體育健身活動人數(shù)大幅增加，國民體質(zhì)顯著增強，具有中國特色的全民健身體系基本建成。[1]也算是對1995-2010年我國全民健身服務(wù)成效，做了一次定量較為模糊而定性相當(dāng)明確的總結(jié)性評價。

隨著我國基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的推進，國務(wù)院2011年2月15日印發(fā)的《全民健身計劃（2011-2015年）》則有了十分明確的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)要求，如規(guī)定到2015年，每周參加體育鍛煉活動不少于3次、每次不少于30分鐘、鍛煉強度中等以上的人數(shù)比例達到32%以上，比2007年提高3.8個百分點；全國各類體育場地達到120萬個以上，人均體育場地面積達到1.5平方米以上；50%以上的市（地）、縣（區(qū)）建有“全民健身活動中心”；50%以上的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）建有便捷、實用的體育健身設(shè)施；80%以上的城市街道、60%以上的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有體育組織；城市社區(qū)普遍建有體育健身站（點），50%以上的農(nóng)村社區(qū)建有體育健身站（點），等等。[2]這就為全民健身計劃實施成效的定量評估提供了基本依據(jù)，半年后，國家體育總局組織研制的《〈全民健身計劃（2011-2015年）〉實施情況評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》正式印發(fā)了。該《評估標(biāo)準(zhǔn)》涵蓋了《全民健身計劃》所提出的目標(biāo)任務(wù)、工作措施和保障措施的主要內(nèi)容，對于重點指標(biāo)進行了細分和量化，并劃分為A、B、C三類標(biāo)準(zhǔn)。其中，B類標(biāo)準(zhǔn)代表到2015年《全民健身計劃》實施周期結(jié)束時的全國平均水平，A類標(biāo)準(zhǔn)高于全國平均水平，C類標(biāo)準(zhǔn)低于全國平均水平。

國家體育總局印發(fā)試行的這個《評估標(biāo)準(zhǔn)》，用了57個指標(biāo)，從體育鍛煉參與率、身體素質(zhì)，到健身設(shè)施、體育組織、健身指導(dǎo)和志愿服務(wù)、健身活動，再到組織保障、制度建設(shè)、經(jīng)費支持、宣傳教育，幾乎是囊括了全民健身計劃實施工作的方方面面內(nèi)容。正如印發(fā)通知所說的那樣，這有助于各地科學(xué)合理評價自身群眾體育發(fā)展水平，有針對性地制定政策，采取切實措施，落實各地《全民健身實施計劃》。而且，為切實發(fā)揮評估對各地體育部門加快發(fā)展群體工作的激勵作用，體育總局還依照《評估標(biāo)準(zhǔn)》并結(jié)合年度重點工作任務(wù)，確定年度重點工作評價指標(biāo)，以年度評價表彰的方式，來推動各地做好群眾體育重點工作，為全面完成《全民健身計劃》的總體目標(biāo)任務(wù)奠定基礎(chǔ)。[3]

可見，無論是《〈全民健身計劃綱要〉實施十五年》白皮書，還是《全民健身計劃（2011-2015年）》實施情況評估標(biāo)準(zhǔn)，體育主管部門的總結(jié)或者評價，其目的在于推動全民健身工作的開展，促進全民健身計劃任務(wù)的完成。簡言之，這是一種政府工作導(dǎo)向的績效評估制度安排。

二、需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績效評估指標(biāo)構(gòu)建

（一）需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績效評估的價值

體育公共服務(wù)是公共服務(wù)的基本內(nèi)容之一。如今公共服務(wù)這一概念被廣泛使用，但其定義卻五花八門，沒有統(tǒng)一說法。世界銀行在發(fā)布China： Public Services for Building the New Socialist Countryside研究報告時，采用的是Paul A. Grout和Margaret Stevens在2003年時發(fā)表的觀點，即公共服務(wù)是“為大量公民提供的服務(wù)，其中存在顯著的市場失靈（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由參與——不論是生產(chǎn)、融資或監(jiān)管”。[4]看來Grout和Stevens這個從經(jīng)濟學(xué)角度為公共服務(wù)所做的解說，影響的確不小。

那么，在市場失靈即不能保障公民公平而有效率地獲得生存和發(fā)展必要的服務(wù)時，政府應(yīng)該如何參與呢？新公共服務(wù)理論的代表人物登哈特夫婦指出，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時應(yīng)該著重強調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)；[8]對于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向。[5]他倆認為，公民會去做一個民主政體中公民應(yīng)該做的事情——他們會去管理政府，當(dāng)他們這樣做的時候，他們不僅會促進社會的進步，而且還會促進他們自己作為積極負責(zé)的人健康成長。[5]他倆還指出，如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)，基于對所有人的尊重而通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來運作的話，從長遠來看就更有可能取得成功。[5]登哈特夫婦十分明確地告訴了我們，在新公共服務(wù)中政府和公民是一種什么關(guān)系。公民不僅是公共服務(wù)的對象，也是政府在為其提供公共服務(wù)時的合作者，所以不能讓公民只是被動地接受政府所做出的公共服務(wù)安排，公民有權(quán)利決定自己需要什么公共服務(wù)，有權(quán)利選擇通過何種方式獲得自己所需要的公共服務(wù)。這就是新公共服務(wù)理論所致力主張的尊重公民權(quán)，重視人的價值。

不過在我國，公共服務(wù)作為政府職能之一，往往成為了政府主導(dǎo)甚至包攬一切的事情。有人早年就提出，作為政府職能之一的公共服務(wù)，是一個國家在特定的歷史發(fā)展時期，按照本國自身的政治決策程序，基于各種原因（效率、公平、歷史傳統(tǒng)、公眾意愿、國家長遠利益等等）而決定由政府利用公共資源和財政資金為整個社會和特定社會群體提供的所有服務(wù)。[6]雖然公眾意愿可能成為影響決策的因素之一，但很有可能是不被重視甚至是被忽視的因素。相對于國家利益或者地方利益來說，公眾意愿常常在與之博弈中不得不做出妥協(xié)和讓步?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出，基本公共服務(wù)，指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。[7]這個界定，把原本簡單的概念復(fù)雜化了。所謂基本公共服務(wù)，原來就是政府為全體公民提供的滿足其生存和發(fā)展基本需求的服務(wù)，可是，現(xiàn)在這樣一定義，政府該為全體公民提供哪些基本公共服務(wù)呢？這既要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，還要看社會共識，最終還是由政府主導(dǎo)?；竟卜?wù)要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，這是不錯，也只有如此，才能確保政府有能力供給。而要達成社會共識，這也不錯，也只有如此，才能保障基本公共服務(wù)符合絕大多數(shù)人的意愿。關(guān)鍵在于沒有形成政府與公民合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的運行機制，話語權(quán)掌握在主導(dǎo)提供的政府手中，公共服務(wù)成為供給導(dǎo)向模式，就會很難做到供需平衡，要么供過于求，譬如建設(shè)利用率不高的大型體育場館；要么供不應(yīng)求，譬如健身器材、健身指導(dǎo)站點等。

因此，建立公民需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)評價機制，有利于彌補當(dāng)下政府供給為主的體育公共服務(wù)評價所存在的弊端——忽視公民需求的滿足，不能完全從供給與需求兩方面對體育公共服務(wù)績效做出客觀的評估，進而影響體育公共服務(wù)體系的完善和水平的提升。

（二）需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績效評估指標(biāo)——以全民健身為例

中共中央和國務(wù)院明確指出，開展全民健身活動，增強人民體質(zhì)，是體育工作的根本任務(wù)，群眾體育以全民健身為目標(biāo)，體育工作一定要把提高全民族的身體素質(zhì)擺在突出位置。[8]而全面貫徹《全民健身條例》，實施《全民健身計劃（2011-2015年）》，強化公共體育服務(wù)職能，建立完善以全民健身設(shè)施建設(shè)、組織建設(shè)、活動開展、健身指導(dǎo)、科學(xué)評估等為主要內(nèi)容的全民健身公共服務(wù)體系，切實保障廣大人民群眾參加體育活動的權(quán)利，正是我國“十二五”時期群眾體育的發(fā)展目標(biāo)。[9]可以說，全民健身是新時期我國體育公共服務(wù)的主要任務(wù)，當(dāng)前對我國體育公共服務(wù)績效進行評估，必須以全民健身為評估重點。而中共中央國務(wù)院要求，新時期體育事業(yè)以滿足廣大人民群眾日益增長的體育文化需求為出發(fā)點。[8]《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也強調(diào)，新時期體育事業(yè)發(fā)展要堅持以人為本，服務(wù)民生的原則，滿足人民群眾不斷增長的體育需求。[9]所以，體育公共服務(wù)績效評估，必須以廣大人民群眾的體育需求是否得以滿足為出發(fā)點和落腳點。

而基于需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績效評價指標(biāo)，則應(yīng)從期望值、實現(xiàn)率和滿意度三個維度來加以考慮，這樣才能較為真實、完整地反映出體育公共服務(wù)的水平，并且可以通過評估促進體育公共服務(wù)的供需平衡和供求關(guān)系協(xié)調(diào)。三個維度中的期望值既應(yīng)體現(xiàn)出廣大人民群眾的體育愿望，也需要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，這就需要政府向人民群眾公開相關(guān)信息，加強溝通和協(xié)調(diào)，最終達成社會共識，成為政府提供體育公共服務(wù)要實現(xiàn)的工作目標(biāo)?；谶@樣的認識，我們初步構(gòu)建了一個需求導(dǎo)向的全民健身公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系，如下表。

參考文獻：

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[2] 國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)全民健身計劃（2011-2015年）的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/24/content_1809557.htm，2011-2-24.

[3] 國家體育總局.關(guān)于印發(fā)《全民健身計劃（2011-2015年）》實施情況評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知[EB/OL]. http：//www.sport.gov.cn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/5480802.html，2014-7-2.

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[5] 珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)-服務(wù)，而不是掌舵[M].丁 煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：31，22.

[6] 張 安.推進事業(yè)單位改革，創(chuàng)新公共服務(wù)體制[EB/OL].http：//www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp？boardid=4&id;=97947，2006-7-4.

[7] 國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2012-7-20.

[8] 中共中央，國務(wù)院.關(guān)于進一步加強和改進新時期體育工作的意見[EB/OL]. http：//www.cctv.com/news/china/20020821/374.html，2002-8-21：16.

[9] 國家體育總局.體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃[EB/OL]. http：//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/n1843577/1843747.html，2011-4-1.

[責(zé)任編輯：金永紅]