藥品批準(zhǔn)文號申請與轉(zhuǎn)讓的管理創(chuàng)新研究

王夢驍，邵蓉

(中國藥科大學(xué) 國際醫(yī)藥商學(xué)院,江蘇 南京 211198)

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藥品批準(zhǔn)文號申請與轉(zhuǎn)讓的管理創(chuàng)新研究

王夢驍，邵蓉

(中國藥科大學(xué) 國際醫(yī)藥商學(xué)院,江蘇 南京 211198)

摘要:目的 探討在我國放開藥品批準(zhǔn)文號申請及轉(zhuǎn)讓的制度可行性并提出建議。方法 采用文獻閱讀法、專家咨詢法及實例舉證法等分析我國對于藥品批準(zhǔn)文號限制管理的現(xiàn)狀及影響。 結(jié)果 我國僅限藥品生產(chǎn)企業(yè)申請獲得藥品批準(zhǔn)文號，并且不允許文號在市場上轉(zhuǎn)讓，實際限制了藥品技術(shù)的有效流通，違背了客觀規(guī)律，造成一定程度上的資源浪費及監(jiān)管負(fù)擔(dān)。結(jié)論 在醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)市場亟待盤活的今天，在國務(wù)院授權(quán)部分省市開展藥品上市許可人制度試點的背景下，我國應(yīng)逐步放開藥品批準(zhǔn)文號的申請及轉(zhuǎn)讓，使其更加符合市場規(guī)律及科學(xué)創(chuàng)新監(jiān)管的需求。

關(guān)鍵詞:藥品批準(zhǔn)文號管理； 生產(chǎn)技術(shù)； 轉(zhuǎn)讓； 改革創(chuàng)新

我國現(xiàn)行藥品管理制度下，藥品批準(zhǔn)文號只能由藥品生產(chǎn)企業(yè)申請取得，并且不允許在取得后進行買賣、轉(zhuǎn)讓等。具體規(guī)定體現(xiàn)在現(xiàn)行《藥品管理法》第三十一、八十一條[1]。這種相對限制的管理模式雖然在保障藥品安全質(zhì)量方面起到了極大的促進作用，但已不再適應(yīng)于當(dāng)今醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的需求，與市場客觀規(guī)律相悖的弊端漸漸顯現(xiàn)。在這樣的背景下，本文通過分析藥品批準(zhǔn)文號的限制管理模式存在的問題及產(chǎn)生的影響，結(jié)合相關(guān)的醫(yī)藥政策發(fā)展趨勢，對放開藥品批準(zhǔn)文號的申請及轉(zhuǎn)讓進行可行性分析，為我國藥品批準(zhǔn)文號管理的改革創(chuàng)新提供建議。

1藥品批準(zhǔn)文號“凍結(jié)”帶來的負(fù)面影響

批準(zhǔn)文號只頒發(fā)給藥品生產(chǎn)企業(yè)，在一定程度上加強了生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量風(fēng)險意識，也為藥品安全事件發(fā)生后的消費者受害補償指明責(zé)任人，并且在我國醫(yī)藥行業(yè)迅猛發(fā)展之初，防止一些空有招牌卻無法持續(xù)經(jīng)營、無力承擔(dān)市場后果的醫(yī)藥皮包公司進入市場，對我國藥品質(zhì)量安全風(fēng)險起到了一定的控制作用。

而當(dāng)下我國醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展水平逐步提升，藥品質(zhì)量風(fēng)險可通過GMP認(rèn)證、上市后再評價等措施相對控制，限制批準(zhǔn)文號的申請與轉(zhuǎn)讓已不再符合成本效益原則。限制管理帶來的質(zhì)量安全保障作用逐漸被削弱，并且滋生出諸多社會問題。藥品批準(zhǔn)文號象征著對藥品生產(chǎn)技術(shù)的持有，藥品技術(shù)的轉(zhuǎn)讓是一種市場行為。批準(zhǔn)文號和藥品技術(shù)的自由轉(zhuǎn)讓能夠促進行業(yè)的資源整合，但現(xiàn)行《藥品管理法》明令禁止批準(zhǔn)文號的轉(zhuǎn)讓行為，造成批準(zhǔn)文號的“凍結(jié)”，成為批準(zhǔn)文號流通管理的法律障礙。

1.1創(chuàng)新研發(fā)積極性受阻

目前我國的藥品研發(fā)模式仍以研發(fā)機構(gòu)為主，由于新藥研發(fā)具備高風(fēng)險、回報周期長等特征，研發(fā)機構(gòu)對于新藥上市后市場效益的追求往往構(gòu)成了其研發(fā)動力。但在現(xiàn)有的法律制度下，研發(fā)機構(gòu)無法作為藥品批準(zhǔn)文號的持有人獲得新藥的最終市場收益。研發(fā)機構(gòu)獲得新藥證書后，面臨自身投資建廠或者技術(shù)轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)企業(yè)的兩難選擇。前者往往導(dǎo)致品種單一、不具規(guī)模優(yōu)勢的低水平生產(chǎn)；后者無法使研發(fā)主體享有最終的市場權(quán)益，均會阻礙研發(fā)積極性。限制生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)讓藥品批準(zhǔn)文號，使得某些生產(chǎn)企業(yè)在無力繼續(xù)生產(chǎn)或生產(chǎn)該藥品已不滿足企業(yè)的成本效益原則，無法實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型升級的情況下，由于不想完全喪失該品種所帶來的市場收益而被迫繼續(xù)生產(chǎn)，造成低效能生產(chǎn)、缺乏對新產(chǎn)品研發(fā)的資金支持等后果，在一定程度上會削弱企業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)積極性，降低創(chuàng)新研發(fā)能力，延緩醫(yī)藥行業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)進程。

批準(zhǔn)文號的轉(zhuǎn)讓能夠促進文號所依附的生產(chǎn)技術(shù)實體在市場上自由有效流動，而技術(shù)市場又和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新市場是相輔相成的，因此在一定程度上放開批準(zhǔn)文號的轉(zhuǎn)讓限制，能夠相應(yīng)地盤活技術(shù)市場和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新市場。

1.2生產(chǎn)技術(shù)資源的浪費

由于我國藥品批準(zhǔn)文號只頒給生產(chǎn)企業(yè)，為拓寬藥品生產(chǎn)劑型范圍，企業(yè)不得不新建生產(chǎn)線。在目前委托生產(chǎn)受到較大限制的形勢下，一些企業(yè)開工不足、生產(chǎn)設(shè)備嚴(yán)重閑置[2]，尤其自從我國推行GMP認(rèn)證后，生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)能得到較大提升，部分出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，近年來的實證研究表明GMP實施后，約有75%的企業(yè)設(shè)備利用率低于50%[3]，這表明我國藥品生產(chǎn)資源并未得到高效利用。

生產(chǎn)企業(yè)獲得批準(zhǔn)文號后，不得轉(zhuǎn)讓。即使在生產(chǎn)企業(yè)無法繼續(xù)生產(chǎn)該品種時，也只能被迫注銷該文號。批準(zhǔn)文號依附藥品生產(chǎn)技術(shù)存在，限制批準(zhǔn)文號的轉(zhuǎn)讓，實際是限制藥品生產(chǎn)技術(shù)的流通。上海醫(yī)藥(集團)有限公司華聯(lián)制藥廠在發(fā)生甲氨蝶蛉藥物損害事件后，該廠相關(guān)品種的藥品批準(zhǔn)文號全部被撤銷，《藥品生產(chǎn)許可證》被吊銷。撤銷批準(zhǔn)文號是對企業(yè)的嚴(yán)厲懲處，對制藥行業(yè)安全生產(chǎn)起到一定的警示作用，但同時也結(jié)束了該品種生產(chǎn)技術(shù)在社會上發(fā)揮作用的效力，造成技術(shù)資源的浪費。

1.3市場秩序混亂，降低監(jiān)管效能

生產(chǎn)企業(yè)申請獲得批準(zhǔn)文號，最終是為了享有藥品的市場權(quán)益。一些研發(fā)機構(gòu)或經(jīng)銷商雖然自身沒有生產(chǎn)能力，但持有藥品技術(shù)，迫切希望將其技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，希望通過委托加工生產(chǎn)等方式保留藥品市場權(quán)益的最終享有權(quán)。在現(xiàn)行批準(zhǔn)文號只頒發(fā)給生產(chǎn)企業(yè)的制度局限下，一些人選擇規(guī)避政策，與生產(chǎn)企業(yè)私下達(dá)成協(xié)議，以生產(chǎn)企業(yè)名義去獲取藥品批準(zhǔn)文號[4]。生產(chǎn)企業(yè)只是名義上的藥品批準(zhǔn)文號持有者，而實際持有者卻另有其人。這就是所謂的“陰陽合同”，相應(yīng)地催生了一批“隱性批準(zhǔn)文號持有人”。批準(zhǔn)文號名義持有人和實際持有人相分離，使原本有限的藥監(jiān)資源更加透支，降低其監(jiān)管效能。

這些隱性因素往往會帶來藥品研發(fā)技術(shù)服務(wù)中的經(jīng)營法律風(fēng)險。市場中的“陰陽合同”并不受到法律的保障[5]。作為“陰陽合同”的主要簽訂方，一些醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)或機構(gòu)在與合同方生產(chǎn)企業(yè)就藥品市場權(quán)益的分配問題發(fā)生糾紛時，因為怕“見光”而無法實現(xiàn)對于權(quán)益的合理要求。醫(yī)藥企業(yè)的核心價值在于藥品技術(shù)，醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)承擔(dān)著醫(yī)藥行業(yè)未來發(fā)展的重任。而依據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，醫(yī)藥研發(fā)企業(yè)的權(quán)益非但得不到有效保護，反而會因為產(chǎn)權(quán)糾紛等遭受侵害。

2藥品批準(zhǔn)文號“解凍”的政策與制度基礎(chǔ)

2.1藥品技術(shù)轉(zhuǎn)讓視角下的批準(zhǔn)文號放開

批準(zhǔn)文號是一種依附藥品生產(chǎn)技術(shù)存在的無形資產(chǎn)。若脫離技術(shù)實體，批準(zhǔn)文號將失去意義。我國的藥品生產(chǎn)主要以仿制藥為主。在醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展初期，基于遏制低水平重復(fù)生產(chǎn)的角度考慮，藥監(jiān)部門不允許仿制藥技術(shù)進行轉(zhuǎn)讓。而如今我國仿制藥生產(chǎn)水平逐步得到提高，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集中度也得到相應(yīng)提升，有限制地放開仿制藥技術(shù)轉(zhuǎn)讓，符合生產(chǎn)技術(shù)資源合理配置的市場需求。2009年我國出臺了有關(guān)藥品技術(shù)轉(zhuǎn)讓的最新規(guī)定，規(guī)定中對于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的情形與條件都作出了界定[6]。在技術(shù)轉(zhuǎn)讓的同時，要求轉(zhuǎn)讓方注銷原批準(zhǔn)文號，由受讓方申請新批準(zhǔn)文號，這實際是一種技術(shù)轉(zhuǎn)讓推動下的國家對于批準(zhǔn)文號轉(zhuǎn)讓限制的松綁。

2.2行政監(jiān)管資源釋放下的批準(zhǔn)文號放開

目前，我國藥監(jiān)部門的行政資源有限，作為監(jiān)管的決策主體，藥監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)在充分把握監(jiān)管客體(企業(yè))信息的基礎(chǔ)上，更加注重對于監(jiān)管客體的信息評估和監(jiān)管結(jié)果的反饋評價[7]。近日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了對于取消和下放行政審批事項加強事中事后監(jiān)管的意見，是對行政監(jiān)管資源的釋放，也是對市場調(diào)節(jié)作用的強化利用。批準(zhǔn)文號申請及轉(zhuǎn)讓的放寬，有利于行政資源的高效發(fā)揮。

2.3新版GMP實施推動下的批準(zhǔn)文號放開

隨著新版GMP認(rèn)證的逐步推進，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的集中度正在提高，企業(yè)并購重組的步伐隨之加快，藥品技術(shù)的轉(zhuǎn)讓申請也日益增多。放開依附技術(shù)存在的批準(zhǔn)文號轉(zhuǎn)讓能夠更加適應(yīng)市場需求，有助于醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。

2.4MAH制度試點開展后的批準(zhǔn)文號放開

在近日閉幕的十二屆全國人大常委會第十七次會議上，表決通過了全國人大常委關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京、天津等10個省市開展藥品上市許可持有人制度試點的決定。藥品上市許可持有人制度(MAH: Marketing Authorization Holder)是指藥品批準(zhǔn)文號的持有人，包括藥品生產(chǎn)企業(yè)、研發(fā)機構(gòu)和科研人員，以自己的名義將藥品推向市場，并對藥品全生命周期承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種制度；也是一種上市許可與生產(chǎn)許可分離的管理模式，在一定程度上可緩解目前生產(chǎn)與上市“捆綁”管理模式下出現(xiàn)的問題，是國際較為通行的藥品上市、審批制度 。MAH制度的推動實施，是我國藥品監(jiān)管理念與制度的創(chuàng)新。該制度實施后，藥品批準(zhǔn)文號將不再局限于生產(chǎn)企業(yè)申請持有，研發(fā)機構(gòu)和科研人員等也可成為批準(zhǔn)文號持有主體，將會在很大程度上鼓勵藥物創(chuàng)新，促進醫(yī)藥結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。

3藥品批準(zhǔn)文號管理的改革創(chuàng)新建議

歐美日等發(fā)達(dá)國家普遍實施藥品上市許可人制度，實行藥品生產(chǎn)與上市相分離的準(zhǔn)入模式。我國實行生產(chǎn)與上市相捆綁的市場準(zhǔn)入制度，藥品批準(zhǔn)文號的限制管理依附于“捆綁”模式存在。近期我國開展藥品上市許可人制度試點，放寬藥品批準(zhǔn)文號申請人的身份限制，是市場需求的客觀反映，也是制度實施環(huán)境成熟的體現(xiàn)。雖然目前并不具備相應(yīng)的法律環(huán)境來支持，但這種監(jiān)管理念的創(chuàng)新及試點政策的推行，不僅會實現(xiàn)批準(zhǔn)文號的有效市場流動，更會對我國整個醫(yī)藥市場流通的規(guī)范與完善起到積極的推動作用。在原有的市場“捆綁”準(zhǔn)入及藥品批準(zhǔn)文號“凍結(jié)”的管理制度日漸弊大于利的形勢下，可從強化相關(guān)的部門職能、完善相關(guān)的法律制度等方面，分階段構(gòu)建我國藥品批準(zhǔn)文號的創(chuàng)新型管理模式。藥品批準(zhǔn)文號管理的創(chuàng)新改革路徑如圖1所示。

圖1藥品批準(zhǔn)文號管理的創(chuàng)新改革路徑

Figure 1Innovative regulation of drug approval number administration

3.1明確部門相關(guān)職能

3.1.1加強對批準(zhǔn)文號申請人的資質(zhì)審查

藥品批準(zhǔn)文號的申請主體不再局限于生產(chǎn)企業(yè)，符合條件的科研機構(gòu)和商業(yè)企業(yè)也可以申請成為批準(zhǔn)文號持有人。為保證批準(zhǔn)文號持有人有能力對藥品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，藥監(jiān)部門需加強對批準(zhǔn)文號申請人的資質(zhì)審查，設(shè)立相應(yīng)的申請人資格準(zhǔn)入條件，如部門及人員配備方面，既要有質(zhì)量監(jiān)控部和風(fēng)險管理部，負(fù)責(zé)藥品生產(chǎn)上市銷售過程中的質(zhì)量和藥品上市后安全信息的收集、評價和應(yīng)對，又要求配備具有一定資格的生產(chǎn)銷售總負(fù)責(zé)人等[8]。

3.1.2加強對批準(zhǔn)文號轉(zhuǎn)讓行為的風(fēng)險效益評估

批準(zhǔn)文號與藥品技術(shù)不能脫離，二者的轉(zhuǎn)讓必須同時發(fā)生。由于轉(zhuǎn)讓雙方間的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)條件(軟件、硬件)不完全相同，生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)讓可能導(dǎo)致生產(chǎn)工藝等發(fā)生變化，引發(fā)產(chǎn)品“質(zhì)”變。因此藥監(jiān)部門需加強對轉(zhuǎn)讓雙方資質(zhì)的審查等，根據(jù)轉(zhuǎn)讓中可能發(fā)生的風(fēng)險對其加以限制，提升技術(shù)審評水平，完善對轉(zhuǎn)讓行為的風(fēng)險效益評估。

3.2完善法律制度

3.2.1法律層面

現(xiàn)行《藥品管理法》第三十一條第二款“藥品生產(chǎn)企業(yè)在取得藥品批準(zhǔn)文號后，方可生產(chǎn)該藥品?！苯ㄗh修改為“批準(zhǔn)文號持有人在申請取得藥品批準(zhǔn)文號后，方可組織該藥品的生產(chǎn)。”

現(xiàn)行《藥品管理法》第八十一條“偽造、變造、買賣、出租、出借許可證或者藥品批準(zhǔn)證明文件的，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上三倍以下的罰款沒有違法所得的，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并吊銷賣方、出租方、出借方的《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》、《醫(yī)療機構(gòu)制劑許可證》或者撤銷藥品批準(zhǔn)證明文件；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”建議只保留“偽造、變造、出租、出借”，刪除“買賣”，并在此基礎(chǔ)上，增加條款“有限制地放開批準(zhǔn)文號的轉(zhuǎn)讓，具體轉(zhuǎn)讓辦法參見國家藥品監(jiān)督管理部門的有關(guān)規(guī)定?！?/p>

3.2.2規(guī)章層面

《藥品技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定》第十七條第二款“對于持有藥品批準(zhǔn)文號的，應(yīng)當(dāng)同時提交持有藥品批準(zhǔn)文號的藥品生產(chǎn)企業(yè)提出注銷所轉(zhuǎn)讓品種藥品批準(zhǔn)文號的申請?！苯ㄗh修改為“對于持有藥品批準(zhǔn)文號的，應(yīng)當(dāng)同時提交藥品批準(zhǔn)文號的轉(zhuǎn)讓申請。”

《藥品技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定》第二十一條第二款“轉(zhuǎn)讓前已取得藥品批準(zhǔn)文號的，應(yīng)同時注銷轉(zhuǎn)讓方原藥品批準(zhǔn)文號”。建議修改為“轉(zhuǎn)讓前已取得藥品批準(zhǔn)文號的，應(yīng)同時變更批準(zhǔn)文號持有人?！?/p>

3.3實施改革程序

3.3.1上市許可制度試點時期

我國MAH試點時期，在設(shè)立批準(zhǔn)文號申請人資格準(zhǔn)入條件的基礎(chǔ)上，設(shè)置批準(zhǔn)文號申請人準(zhǔn)入程序，從“減少行政干預(yù)、發(fā)揮市場調(diào)節(jié)”的原則出發(fā)，將批準(zhǔn)文號申請人資格的審查作為藥品上市許可申請的前置條件，只有資格審查通過，才能進行后續(xù)的藥品上市申請。

進一步優(yōu)化藥品技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，實現(xiàn)藥品批準(zhǔn)文號的轉(zhuǎn)讓放開。審批部門應(yīng)對轉(zhuǎn)讓行為進行風(fēng)險效益評估，對轉(zhuǎn)讓動機進行分析，杜絕可能由高風(fēng)險品種惡意轉(zhuǎn)讓造成的安全隱患。在風(fēng)險效益評估的基礎(chǔ)上，對轉(zhuǎn)讓申請進行技術(shù)審評。通過審評的，由受讓方提出變更的補充申請，成為藥品上市許可及批準(zhǔn)文號的持有人。針對不同的轉(zhuǎn)讓情形，可根據(jù)成本效益原則適當(dāng)簡化某些情形下的申請程序。如對于批準(zhǔn)文號在企業(yè)集團內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓，無需通過補充申請的程序，備案變更即可。

3.3.2上市許可制度正式推行

在我國全面推行MAH后，可進一步探討藥品批準(zhǔn)文號與藥品上市許可合并的制度可行性。批準(zhǔn)文號可在藥品上市許可持有人之間進行轉(zhuǎn)讓，無需通過補充申請的程序，只需在藥監(jiān)部門變更備案，由藥品上市許可持有人對其產(chǎn)品全權(quán)負(fù)責(zé)，正式完成我國藥品批準(zhǔn)文號管理的改革創(chuàng)新。

綜上所述，藥品批準(zhǔn)文號的管理改革具可行性，我國應(yīng)逐步放開藥品批準(zhǔn)文號的申請及轉(zhuǎn)讓，使其更符合市場規(guī)律及科學(xué)創(chuàng)新監(jiān)管的需求。

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(責(zé)任編輯：王昌棟)

Innovation research on the administration of drug approval number application and transfer

WANG Mengxiao,SHAO Rong

(PharmaceuticalIndustryDevelopmentResearchCenter,ChinaPharmaceuticalUniversity,Nanjing211198,China)

Abstract:Objective To study the feasibility of opening drug approval number application and its transfer system. Methods According to literature,experts′ consultation,comparative analysis and example proof,we discussed the status and influence of drug approval number administration. Results The drug approval number has been restricted to pharmaceutical production enterprises and did not allowed to transferring between holders,which actually limited the effective circulation of production technology,violated the objective rule,and led to a waste of resource and regulatory burden to a certain extent. Conclusion With the need of revitalizing our pharmaceutical industry and expect of implementing the Marketing Authorization Holder,the application and transfer of drug approval number should be gradually opened in China in line with marketing rules and innovative regulations.

Key words:drug approval number administration; production technology; transfer; reform and innovation

DOI:10.16809/j.cnki.1006-8783.2015121001

中圖分類號:R954

文獻標(biāo)志碼:A

文章編號:1006-8783(2016)02-0231-04

作者簡介：王夢驍,女，2013級碩士研究生，主要從事藥物經(jīng)濟學(xué)研究，Email：WangMX0825@163.com；通信作者：邵蓉，教授，主要從事醫(yī)藥法規(guī)政策研究，Email: shaorong118@163.com。

收稿日期：2015-12-10

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2016-01-23 16:54網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/44.1413.R.20160123.1654.002.html