去產(chǎn)能后，人往哪去

王麗娜++張倩

涉及職工安置、銀行貸款等問題，地方畏難和企業(yè)抵觸情緒較大，再加之一些地方財政收入銳減，還要為完成壓減任務投入財力?；膺^剩產(chǎn)能，在一些地方處于“膠著”狀態(tài)

2016年五大結(jié)構(gòu)性改革任務之首即為“去產(chǎn)能”，而職工安置又是化解過剩產(chǎn)能的關鍵環(huán)節(jié)。

去產(chǎn)能、職工安置的任務在中國不是第一次出現(xiàn)。1998年，中國面臨著資源錯配、國企大面積虧損的局面，當時國企改革或企業(yè)重組等原因引發(fā)的員工下崗，因人數(shù)眾多且影響范圍大而被稱之為“下崗潮”。

歷史總有驚人的相似，但從來不會簡單地重復。

18年后的今天，中國的社會經(jīng)濟環(huán)境已非昔日可比。

今年全國“兩會”期間，中央政府表示拿出1000億元設立專項獎補資金，用于化解過剩產(chǎn)能中的職工安置。國家發(fā)改委研究產(chǎn)能退出的規(guī)模、涉及職工數(shù)量以及用工類型、轉(zhuǎn)崗安置的辦法，測算安置人員所需費用，借此制定地方和企業(yè)化解產(chǎn)能的方案。人社部也提出了安置職工的四個渠道，正在醞釀具體的政策文件。

這一切，都是為了避免再次出現(xiàn)“下崗潮”。

但也需要看到，今時的情況更加復雜：多種類型的過剩產(chǎn)能共存、交織，政府一直以來對市場的強大干預，一線產(chǎn)業(yè)工人的冗余，公共服務均等化不足等等。

在國家的宏觀政策尚未完全落地之時，身處去產(chǎn)能漩渦中的地方政府、企業(yè)正試圖憑借自己的力量脫離困境。

——編者

4月29日，中共中央政治局會議再次強調(diào)，要在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的過程中妥善處理員工就業(yè)問題，幫助他們解決生活困難以及提高再就業(yè)能力。

會議一周前，人社部新聞發(fā)言人李忠亦重申職工安置的四大渠道是：內(nèi)部安置一批、轉(zhuǎn)崗就業(yè)一批、內(nèi)部退養(yǎng)一批、公益性崗位托底安置一批。

2016年的國務院政府工作報告表明，近三年中國將淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能9000多萬噸、水泥2.3億噸、平板玻璃7600多萬重量箱、電解鋁100多萬噸。過剩產(chǎn)能現(xiàn)象主要集中在重化工領域，鋼鐵、煤炭是重中之重。根據(jù)人社部統(tǒng)計，煤炭和鋼鐵系統(tǒng)分流安置職工約130萬人和50萬人。

人和錢，是煤炭、鋼鐵企業(yè)去產(chǎn)能繞不過去的兩道坎。人往哪里去，如何分流安置，就涉及錢從哪里來？

在十二屆全國人大四次會議閉幕的中外記者會上，李克強表示，中央財政已安排1000億元的工業(yè)企業(yè)調(diào)整專項獎補資金，主要用來安置職工，如有需要還可增加。同時，要求地方的配套（政策）跟上。

5月12日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人趙辰昕表示，有關去產(chǎn)能的財稅支持、職工安置等配套文件已印發(fā)，專項獎補資金管理辦法將于近日印發(fā)。各省各企業(yè)的職工安置資金何時到位、如何分配？不夠的部分企業(yè)和地方財政怎樣籌資，和國企相比民營企業(yè)能享受哪些政策等，諸多問題讓去產(chǎn)能呈現(xiàn)“膠著”狀態(tài)。

組織化分流

“我算過這筆賬，黑龍江省本級財力300億元左右，龍煤集團一年工資（支出）近100億元。如果真出現(xiàn)資金鏈斷裂，全部停產(chǎn)，先不說安全穩(wěn)定的問題，我省級政府想救也沒有財力?！焙邶埥∈￠L陸昊在今年兩會期間提及龍煤集團職工分流安置情況時，坦承其中緊迫感，“實實在在到了歷史關口”。

從去年9月開始，龍煤集團首批分流2.25萬人，被分流職工進入農(nóng)墾、森工系統(tǒng)和城市公益崗位，成為種田者、林業(yè)工人、環(huán)衛(wèi)工人等。但龍煤目前的萬噸產(chǎn)煤用工達48人，這個數(shù)據(jù)仍是全國平均水平的3倍以上。

3月12日，陸昊表示，接下來的兩年至三年，龍煤集團還將分流安置5萬職工。但他強調(diào)，分流是組織化分流，不是把職工簡單推向社會，且將集中資金解決井下職工欠薪問題。

組織化分流一詞，區(qū)別于1998年前后的下崗潮。1997年，中國發(fā)起國企改革攻堅戰(zhàn)，力爭三年左右使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)脫困，改革必須經(jīng)歷的一個痛苦過程是解決企業(yè)人員臃腫的問題。大批工人下崗，拿到數(shù)萬元的安置費（標準是上年企業(yè)職工平均工資的3倍），從住房、看病、養(yǎng)老有保障的國企職工變成下崗社會人員。據(jù)中國勞動統(tǒng)計年鑒，1998年至2002年，中國國有企業(yè)、國有聯(lián)營企業(yè)和國有獨資公司累計下崗職工2714.7萬人，黑龍江省人數(shù)最多達319.9萬人。

歷史有相似之處，但不是簡單重復。今年以來，人社部、國資委官員在多個場合表示，這次國企改革、去產(chǎn)能不會再引發(fā)下崗潮，試圖給困難行業(yè)的職工吃“定心丸”。

不過，人往哪分流，仍懸在過剩行業(yè)的職工心上。

龍煤集團之前采取的轉(zhuǎn)崗至其他系統(tǒng)的分流安置，只是一種方式。中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會常務副秘書長李新創(chuàng)稱，“各地情況不同，不可能統(tǒng)一政策?！?/p>

攀鋼區(qū)域今年計劃分流1.5萬-2萬人，攀鋼集團研究院有限公司總經(jīng)理唐歷稱，所在城市的吸納能力較弱，企業(yè)壓力很大。目前的分流方式是競爭上崗、內(nèi)部轉(zhuǎn)崗和退養(yǎng)等，部分員工經(jīng)協(xié)商后，的確將通過經(jīng)濟補償金解除合同。

煤炭大省山西，是去產(chǎn)能的“大戶”。大同煤礦集團有限責任公司（下稱“同煤集團”），是中國第三大煤礦國企。同煤集團董事長張有喜稱，“十三五”期間，擬關閉退出12座礦井，涉及人員約1.5萬人，2016年集中攻堅，先期關閉5座礦井，涉及近萬名富余人員。

張有喜不肯透露同煤分流方向。更多企業(yè)則在觀望斷腕求生的選擇。在國有煤炭企業(yè)管理層工作多年的李宏（化名）稱，中央只有指導性意見，各省都等中央規(guī)劃再落實?！艾F(xiàn)在各企業(yè)都在算人員賬、資金賬，盡量把困難上報，維持基本運營，等省里定調(diào)子，看最終怎么辦?！崩詈晔熘暮颖笔∫患掖笮兔浩?，職工工資削減，下一步可能輪班，一些富余人員放假只領基本生活費，優(yōu)先保障在崗職工的收入。

1月底，杭州鋼鐵集團公司半山鋼鐵基地（下稱杭鋼）近9000名正式職工完成分流，杭鋼的分流模式可能更具普遍性。

岳亮（化名）與工作四年多的杭鋼解除勞動合同，拿到了經(jīng)濟補償金、就業(yè)補助和一次性獎金共4萬余元。經(jīng)濟補償金是月平均工資×工作年限，就業(yè)補助和獎勵以每月2000多元的標準×工作年限。

岳亮說，他并不留戀國企職工的身份，“在國企干多干少一個樣，晉升難。在里面待著不出去，幾十年后還是干同樣的事，更糟”。年齡大、有養(yǎng)家壓力的同事們就比較糾結(jié)，有些人想留在國企。

杭鋼在分流安置方案里給員工提供了12種選擇。包括提前退休、提前退養(yǎng)——連續(xù)工齡滿15年、距法定退休年齡5年以上10年以內(nèi)、男年滿50周歲女年滿40周歲，可辦理提前退養(yǎng)；集團內(nèi)就業(yè)安置，通過競爭上崗，分流到集團公司輔助單位、新成立公司等，工作年限續(xù)接，但勞動合同主體變更并轉(zhuǎn)移社保關系；競爭上崗到其他省市屬國有企業(yè)，按《勞動合同法》核定經(jīng)濟補償金；服務輸出，由杭鋼成立一家人才公司承接社會服務項目，職工變更勞動合同到這家公司，獲得一次性獎勵1萬元并領取經(jīng)濟補償金，工資按當年杭州市最低工資標準執(zhí)行；對于放棄選擇任一分流方案或雙向選擇未就業(yè)的職工，享受兩年期的待崗政策。

創(chuàng)業(yè)是受到鼓勵的方案。職工如創(chuàng)業(yè)，勞動關系繼續(xù)保留，但需繳納個人承擔部分的社保、公積金，登記公司并正式運行的有4萬元創(chuàng)業(yè)獎勵，入駐杭鋼眾創(chuàng)空間還可享受一些優(yōu)惠政策。簽訂創(chuàng)業(yè)協(xié)議兩年后五年內(nèi)，職工可選擇內(nèi)退、解除勞動合同、服務輸出等。

岳亮沒選擇這種方式，“一缺少啟動資金，二是公司過幾年什么情況難說?！?/p>

上述分流方向，與李宏了解到的河北一些煤企的方案類似，只是具體適用對象和政策待遇有地區(qū)差異?！芭ぬ潫o望、技術(shù)落后、負債率高的企業(yè)或礦井肯定要關掉一部分，符合條件的提前退休和退養(yǎng)、企業(yè)內(nèi)部挖潛、雙創(chuàng)、給補償金解除合同等，總之是政府、企業(yè)、個人一起想辦法。”

提前退養(yǎng)，主要針對的是尷尬的“4050”人員，既不到提前退休年齡，再就業(yè)基本無望。上一輪分流，“4050”人員下崗后沒錢再繳社保，生活非常困難。

這次國企人員分流，還涉及到勞務派遣工或農(nóng)民協(xié)議工。據(jù)了解，市場較好時，一些煤鋼企業(yè)從勞務派遣公司招錄部分農(nóng)民協(xié)議工，在生產(chǎn)一線從事生產(chǎn)，這類人員給予遣散費后被清理。此次杭鋼清理了3000余名勞務派遣工，補償標準是每年工齡600元。

對于勞務派遣現(xiàn)象，中國社科院世界社會保障研究中心主任鄭秉文對《財經(jīng)》記者說，這是企業(yè)規(guī)避實質(zhì)的勞動關系和社保關系，這些都轉(zhuǎn)嫁給了派遣公司，進而規(guī)避了《勞動合同法》所規(guī)定的與工人長期簽約的可能性，對工人的長期利益如社保繳費水平和待遇水平等是不利的，也不利于企業(yè)對技術(shù)工人專業(yè)知識的培訓，對人力資本的長期投入也會受到影響。

這次去產(chǎn)能的另一個難點是，國企分離社會職能。以同煤為例，張有喜稱，2015年企業(yè)辦社會機構(gòu)420個，涉及2.95萬人，年凈支出39.5億元，人多量大，負擔沉重。

一些老國企因處于獨立的工礦區(qū)，職工家屬多，企業(yè)承擔了大量社會職能機構(gòu)，近年，企業(yè)自辦學校、醫(yī)院等移交屬地管理，但社區(qū)供水、供暖、后勤等由企業(yè)承擔費用，這部分職工冗員多、年齡大。

這部分成本測算、職工安置標準等，國家沒有具體的政策指引，“企業(yè)想把社會職能移交給地方，但地方政府沒有積極性，或者是接收管理但人員不要，雙方處于拉鋸中。”李宏說。

民企怎么辦

河北省共有60余萬鋼鐵工人，加上周邊產(chǎn)業(yè)總?cè)藬?shù)達100萬人。其中70%—75%為民營企業(yè)的工人，因與企業(yè)簽訂的為臨時合同，這部分人不管因何種原因丟掉工作后，等待他們的只有一條路：卷鋪蓋走人。

以唐鋼為例，這家企業(yè)有30%的工人為“合同工”，其余則與企業(yè)簽訂了“終身合同”。在身份認知上，前者被稱為“臨時工”，后者被認為是國企工人。在安置方式上，鋼廠可以解雇臨時工，“被內(nèi)退”的國企工人則每月可得到800元至1400元不等的生活費，直至退休。

鋼鐵行業(yè)真正的冰點是歷經(jīng)了三年左右的連續(xù)虧損后，在2015年11月才來臨，此后，大量產(chǎn)業(yè)工人待業(yè)。

同年11月14日，松汀鋼鐵停產(chǎn)，6600余名工人進入待崗狀態(tài)，此前工人們已有六個月未領到工資；12月，榮信、鑫達兩家企業(yè)關停部分生產(chǎn)線，千余名工人被遣散，港陸鋼鐵1萬余名職工因欠薪停工；隨后，唐山鋼鐵數(shù)千名工人“被內(nèi)退”；2016年3月，國豐鋼鐵北區(qū)停產(chǎn)，4500余名工人被遣散。

松汀鋼鐵停產(chǎn)后，工人們用各種方式向政府及企業(yè)要工資討說法，企業(yè)最終同意停產(chǎn)階段給每人每月發(fā)放500元生活費，目前每人僅拿到750元，松鋼的答復是企業(yè)會復產(chǎn)，請工人們耐心等待。在國豐鋼鐵北區(qū)，大多數(shù)工人對自己將失業(yè)的話題安之若素，“干一天算一天”，部分工人在謀劃新的職業(yè)，如開出租車、回村子里開小超市及去外地打工。

不過，一些鋼企也在尋找被重組的機會。據(jù)河北省冶金工業(yè)協(xié)會副會長宋繼軍透露，唐山已關停的10家鋼企，已經(jīng)找到或正在尋找為自己托盤的央企，“這些企業(yè)會陸續(xù)復產(chǎn)”。

安置資金賬

在改革中，人員分流與安置資金交織并行，中央、地方、企業(yè)三方角力。

2016年初下發(fā)的煤鋼脫困意見是，堅持企業(yè)主體、地方組織、中央支持的基本原則，通過企業(yè)主體作用和社會保障結(jié)合，多措并舉做好職工安置。

今年“兩會”期間，山西省長李小鵬曾懇請中央，在化解過剩產(chǎn)能方面給予資金和政策支持。

曾任職河北鋼鐵集團董事長的王義芳，現(xiàn)在是河北省人大財經(jīng)委員會副主任委員。他在“兩會”提交的有關去產(chǎn)能的建議中，也希望中央在分配結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金中，給予河北傾斜支持。

王義芳說，從河北省來看，化解過剩產(chǎn)能總體上處于膠著狀態(tài)。就鋼鐵來說，今后壓減的大多屬于鋼鐵聯(lián)合生產(chǎn)企業(yè)，均為正常生產(chǎn)設備，涉及銀行貸款、民間借貸和職工安置等諸多問題，市縣畏難和企業(yè)抵觸情緒較大。二是地方財政負擔較重。

河北省壓減任務主要集中在唐山豐南、遷安和邯鄲武安等縣市，這些地區(qū)的財政收入銳減，財力負擔較重。

企業(yè)和地方財政的關系更加復雜。李宏分析，企業(yè)自身靠處置土地、房產(chǎn)、設備、重組等方式籌資，但處置資金不夠用，就尋求地方財政補貼，或直接撥款，或收回企業(yè)劃撥用地出讓，再通過財政預算安排安置職工。

職工提前退休、退養(yǎng)，對應的養(yǎng)老金支出也需要地方財政“買單”。河北省人大常委會常務副主任楊崇勇，在他的“兩會”建議里提到一組測算數(shù)字：河北化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能任務占全國的四分之三。到2020年，河北需壓減煉鋼產(chǎn)能9800萬噸、煉鐵產(chǎn)能9800萬噸?！皩⒃斐啥愂諟p少644億元，職工下崗59萬人，養(yǎng)老金支出增加286億元。”

2013年唐山被號召壓縮產(chǎn)能之時，就遇到了工人安置的問題。唐山市一位政府人士介紹，此前，每壓縮一噸鋼鐵中央政府補償?shù)胤?0元，河北省補貼25元，但這顯然是杯水車薪。

1998年國企改革對安置資金來源，原則上采用“三三制”，即財政預算安排三分之一、企業(yè)負擔三分之一、社會籌集（包括從失業(yè)保險基金中調(diào)劑）三分之一。這是當時社保制度不健全，配合國企改革采取的過渡性措施。據(jù)《朱基講話實錄》記載，朱基在1999年曾表示，應趕快結(jié)束過渡，真正建立社會保障體系，“就是說，因減員增效、下崗分流或者企業(yè)關閉而出來的職工，都到社保機構(gòu)去領錢，跟企業(yè)脫離關系?！?/p>

但近20年后，國企下崗職工的生活安置，仍是中央支持、財政補貼，并不單純通過社保體系予以保障，這種安排主要是出于社會穩(wěn)定的需要。

“去產(chǎn)能任務再艱巨，面臨的處境也好于上次國企改革。”國企改革專家周放生說，財政能力和國有資本的籌資能力好于當年很多，社保制度也比較完善，“當年連社保制度都沒有”。

但中國政法大學破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光認為，并非這么簡單，現(xiàn)在安置成本已非當年，又存在不少僵尸企業(yè)，“一些地方財政十分吃緊”。

兩人的共識是，通過市場化的手段依法去產(chǎn)能和安置職工，讓2007年修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》（下稱“破產(chǎn)法”）這部“市場經(jīng)濟的基本法”真正發(fā)揮作用，而非主要依賴行政手段。

重整與停產(chǎn)，哪個選擇更好？

“化解過剩產(chǎn)能、處置僵尸企業(yè)，就是行政和市場兩種方式。1998年那次是政策性破產(chǎn)，因為當時沒有破產(chǎn)法，沒有適用市場方式的條件。現(xiàn)在上上下下都在想盡辦法，但目前看多數(shù)地方還依賴行政方式，通過給土地、項目、政策和貸款等直接輸血?！敝芊派f。

周放生認為，目前有兩個改革大方向。一是那些還能維持的企業(yè)，通過產(chǎn)權(quán)制度改革、員工持股改革等混合所有制改革的方法，增強企業(yè)的市場生存和競爭能力，減少企業(yè)減員分流的風險。二是嚴重虧損、資不抵債、僵尸企業(yè)，通過破產(chǎn)重整或清算兩種方式。破產(chǎn)清算，即是關門走人，按照《企業(yè)破產(chǎn)法》、《勞動合同法》等安置員工。適用破產(chǎn)重整的，接盤方必須同意接收在崗職工，如果企業(yè)改制為民企，則需要支付職工轉(zhuǎn)換身份的補償金。

一則破產(chǎn)重整成功的例子，是他持續(xù)記錄三年多的中核華原鈦白股份有限公司重整案。這家公司是軍轉(zhuǎn)民企業(yè)，2007年股票上市，因管理不善等因素陷入困境，導致企業(yè)停產(chǎn)并發(fā)生職工上訪事件。2010年，中核鈦白股票被實行退市風險警示特別處理，企業(yè)面臨退市、破產(chǎn)，職工或?qū)⑾聧?。行政方式挽救不成下，最終適用了破產(chǎn)重整，企業(yè)改制后，員工獲得10萬元的補償金，繼續(xù)在公司上班?！奥毠]有失業(yè)，不用減員分流，股東、出資人、債權(quán)人等各得其所?！?/p>

曾參與破產(chǎn)法立法的李曙光說，現(xiàn)在該法的立法預期與實踐差距較大。一個直觀的反映是全國法院受理的破產(chǎn)案件數(shù)，最高峰值是2001年的9110件，2008年后每年都在兩三千件左右，2014年是2059件?！敖陙恚缘蹁N或注銷的行政方式退出市場的企業(yè)數(shù)量，每年在70萬家左右，但申請破產(chǎn)的企業(yè)數(shù)量不升反降。相當一部分企業(yè)是為了逃避債務不經(jīng)破產(chǎn)清算程序就退出市場，破壞了市場秩序和市場信用?！?/p>

破產(chǎn)法實施不佳，李曙光認為除了法院審判力量不足、專業(yè)性不夠外，重要原因是地方政府不想企業(yè)破產(chǎn)。

涉及到國有資產(chǎn)的企業(yè)申請破產(chǎn)，須報省國資委審核、省政府批準?！暗胤秸J為破產(chǎn)會影響地方政績的評價，社會穩(wěn)定和職工問題會上升，債務由隱形變顯性，銀行會將該地列入高風險地區(qū)等，企業(yè)再申請商業(yè)銀行貸款的難度極大，會產(chǎn)生一系列問題?！崩钍锕庹f。

河北對待鋼鐵企業(yè)的態(tài)度證實了他的說法。宋繼軍說：“地方政府不希望任何一家企業(yè)停產(chǎn)，更不愿讓其破產(chǎn)。一是與就業(yè)相關的社會穩(wěn)定問題，再就是地方財政收入的問題?！焙颖边w安市有將近三分之二的財政收入依靠的是鋼鐵。

唐山原先的關停名單中，產(chǎn)能最大的為松汀鋼鐵，年產(chǎn)能500萬噸。對于松汀鋼鐵關停的原因，鋼廠所在的遷安市政府人士并不諱言，稱其是由于經(jīng)營管理不善而難以為繼，一度停產(chǎn)，使得6000多名鋼鐵工人處于待崗狀態(tài)。

按照市場規(guī)律，松汀鋼鐵的命運已經(jīng)終結(jié)，但就目前情形來看，又絕地重生。在政府的推動下，松汀鋼鐵與一家央企達成合作協(xié)議，并于4月點火復產(chǎn)。

不止遷安，在以鋼鐵為支柱產(chǎn)業(yè)的地方縣市，依賴鋼鐵財政成共性。在此驅(qū)動下，鋼企停產(chǎn)牽動整個地區(qū)的神經(jīng)。

2015年12月，唐山港陸鋼鐵有限公司開始停產(chǎn)并一度申請破產(chǎn)，但當?shù)卣芙^了其破產(chǎn)請求，并積極為其尋找出路。在遵化市主要負責人推動下，中國航空技術(shù)國際控股有限公司與港陸鋼鐵達成合作意向，前者提供資金，幫助后者恢復運營。

此前，國資委、工信部等也有官員提出，國企改革的一個方向是多兼并重組，盡可能少破產(chǎn)清算。