市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的中間道路？

江瑋

歐盟不愿因給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位而喪失對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品實(shí)施反傾銷(xiāo)的能力。目前一個(gè)可能的中間方案是，歐盟部分給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，但對(duì)那些面臨威脅的產(chǎn)業(yè)保持例外

關(guān)于是否給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的討論正在歐盟內(nèi)部升溫。

5月10日，歐洲議會(huì)就這一議題進(jìn)行了辯論，并于12日通過(guò)決議，呼吁歐盟委員會(huì)不要給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，該決議不具有法律強(qiáng)制性。

中方堅(jiān)持認(rèn)為，中國(guó)將在今年底自動(dòng)獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。根據(jù)15年前中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）時(shí)簽訂的議定書(shū)，WTO成員在對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷(xiāo)調(diào)查時(shí)使用“替代國(guó)”數(shù)據(jù)的做法應(yīng)當(dāng)于2016年12月11日終止。

由于目前歐盟未承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，歐盟對(duì)中國(guó)產(chǎn)品展開(kāi)的反傾銷(xiāo)調(diào)查可以使用第三國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算傾銷(xiāo)幅度，也就是說(shuō)，給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位將限制歐盟對(duì)中國(guó)出口的產(chǎn)品實(shí)施反傾銷(xiāo)措施。

目前一個(gè)可能的中間方案是，歐盟部分給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，但對(duì)那些面臨威脅的產(chǎn)業(yè)保持例外。

歐盟內(nèi)部討論

在是否給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位這個(gè)問(wèn)題上，歐盟需要經(jīng)過(guò)的程序是，由歐盟委員會(huì)經(jīng)過(guò)研究討論形成提案，交由歐洲理事會(huì)審議通過(guò)，最后再交付歐洲議會(huì)投票表決。

歐盟駐華代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)史偉對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，歐盟委員會(huì)正在對(duì)給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位涉及的法律問(wèn)題進(jìn)行研究，并就可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響啟動(dòng)了獨(dú)立的研究。

歐盟委員會(huì)計(jì)劃在今年夏天形成提案。盡管歐委會(huì)尚未作出最后的決定，但歐洲議會(huì)的討論已經(jīng)展開(kāi)。當(dāng)天出席歐洲議會(huì)討論的歐盟衛(wèi)生與食品安全委員維特尼斯·安得魯卡提斯表示，中國(guó)并不是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。

“我們對(duì)這一選項(xiàng)迄今為止的分析和諸多利益相關(guān)者的反饋表明，（給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位）將會(huì)導(dǎo)致歐盟在潛在就業(yè)損失上付出非常高昂的代價(jià)?！?安得魯卡提斯說(shuō)。

他補(bǔ)充說(shuō)，歐委會(huì)正在尋找一個(gè)新方案，確保在遵守WTO規(guī)則的同時(shí)又能容納有力的貿(mào)易防御體系。為此，歐盟在考慮部分給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，同時(shí)將面臨威脅的行業(yè)作為例外。

雖然在10日歐洲議會(huì)的辯論中，議員們一邊倒地反對(duì)給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，但歐盟成員國(guó)內(nèi)部并沒(méi)有就此形成統(tǒng)一看法。除了歐洲議會(huì)，歐盟委員會(huì)的提案也需要由28個(gè)成員國(guó)組成的歐洲理事會(huì)投票獲得特定多數(shù)，即至少代表歐盟人口65%的至少16個(gè)成員國(guó)同意。

歐盟成員國(guó)中已經(jīng)有國(guó)家明確了自己的立場(chǎng)——意大利、西班牙等國(guó)持反對(duì)立場(chǎng)，英國(guó)、荷蘭和北歐國(guó)家則表示支持。

“不僅是在給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位這一問(wèn)題上存在分歧，在反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼調(diào)查中，北歐與南歐國(guó)家一直存在不同立場(chǎng)?！遍L(zhǎng)期從事WTO法律業(yè)務(wù)的律師任清對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。北歐國(guó)家傾向于自由貿(mào)易，在很多案件中都曾投票反對(duì)征收反傾銷(xiāo)稅；而歐盟進(jìn)行的反傾銷(xiāo)調(diào)查，大多是由來(lái)自南歐的企業(yè)發(fā)起。

盡管法國(guó)被認(rèn)為是在這一問(wèn)題上持強(qiáng)硬立場(chǎng)的國(guó)家之一，但法國(guó)駐華大使顧山此前對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，現(xiàn)在作出論斷還為時(shí)過(guò)早，首先需要等待歐盟委員會(huì)就此展開(kāi)的調(diào)查，以及歐盟內(nèi)部、歐盟和中國(guó)之間的討論?！斑@不是一個(gè)是或不是的問(wèn)題，而是關(guān)乎相互性和公平競(jìng)爭(zhēng)。”顧山坦言，如果發(fā)生貿(mào)易不平衡或者傾銷(xiāo)、不公平的競(jìng)爭(zhēng)，歐盟需要一些工具，中國(guó)也需要。

在歐洲理事會(huì)擁有相當(dāng)投票權(quán)重的德國(guó)態(tài)度至關(guān)重要。德國(guó)總理默克爾在去年訪華期間表示，德國(guó)在原則上支持承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，但中國(guó)還有工作要做。

德國(guó)駐華大使柯慕賢此前在接受《財(cái)經(jīng)》記者專(zhuān)訪時(shí)表示，他在這個(gè)問(wèn)題上“不是太悲觀”。他解釋說(shuō)，阻力主要來(lái)自傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或者缺乏足夠競(jìng)爭(zhēng)能力的領(lǐng)域。反對(duì)者擔(dān)心承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位之后，對(duì)中國(guó)啟動(dòng)反傾銷(xiāo)調(diào)查會(huì)更加困難。

關(guān)乎歐洲鋼鐵行業(yè)

在這個(gè)過(guò)程中，最為凸顯的行業(yè)是歐洲的鋼鐵行業(yè)。今年以來(lái)，歐洲鋼鐵行業(yè)工人舉行了數(shù)次示威抗議，要求歐盟拒絕給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。

歐洲鋼鐵協(xié)會(huì)（Eurofer）方面明確答復(fù)《財(cái)經(jīng)》記者，他們期望歐盟不會(huì)給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，直到中國(guó)滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。

在討論中，中國(guó)鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩被反復(fù)提及。路透社在今年3月的一篇報(bào)道中稱(chēng)，歐盟談判人員試圖將給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位與中國(guó)減少鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩掛鉤。

史偉對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，雖然鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩與給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位之間沒(méi)有直接聯(lián)系，但產(chǎn)能過(guò)剩的確導(dǎo)致鋼鐵行業(yè)面臨重大困難。

反對(duì)給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的人最主要的關(guān)切是鋼鐵行業(yè)受到的沖擊，以及由此帶來(lái)的失業(yè)問(wèn)題。歐洲議會(huì)最大黨派歐洲人民黨議員卡斯珀在10日的辯論中說(shuō)：“最重要的問(wèn)題不在于我們是否應(yīng)該給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，而是工作機(jī)會(huì)……有成千上萬(wàn)在鋼鐵行業(yè)工作的歐洲人擔(dān)心他們的工作?！?/p>

2015年，鋼鐵行業(yè)為歐盟貢獻(xiàn)了1.3%的GDP和32.8萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。但歐洲鋼鐵業(yè)在全球鋼鐵市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力近年來(lái)不斷下降。

“一旦中國(guó)被賦予市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，歐盟的貿(mào)易防御措施將失效。”歐洲鋼鐵協(xié)會(huì)發(fā)言人查爾斯·德·路西尼昂對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

歐盟委員會(huì)在3月發(fā)布的一份政策文件顯示，歐盟針對(duì)鋼鐵產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼措施一共有37項(xiàng)，其中16項(xiàng)針對(duì)進(jìn)口自中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)品。

在目前針對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)調(diào)查中，歐盟采用的是替代國(guó)制度，使用第三國(guó)的價(jià)格數(shù)據(jù)。承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位意味著他們將使用中國(guó)的國(guó)內(nèi)價(jià)格與出口到歐洲的價(jià)格進(jìn)行比較，由此認(rèn)定的傾銷(xiāo)幅度將大為降低。

在談及中國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)，歐盟經(jīng)常援引的一個(gè)數(shù)據(jù)是中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩超過(guò)4億噸，而歐盟一年的鋼鐵產(chǎn)量只有1.7億噸。

今年4月，中國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)助理張?bào)K在布魯塞爾出席由經(jīng)合組織鋼鐵委員會(huì)主辦的“鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和結(jié)構(gòu)調(diào)整高級(jí)別研討會(huì)”期間指出，中國(guó)85%至95%的鋼鐵產(chǎn)能都用于內(nèi)需。他表示西方媒體總在強(qiáng)調(diào)中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的一半左右。而事實(shí)上，中國(guó)自己已消費(fèi)掉世界鋼鐵產(chǎn)量的約46%。

另一方面，中國(guó)政府已經(jīng)把鋼鐵行業(yè)作為去產(chǎn)能的重點(diǎn)。史偉坦言，化解產(chǎn)能過(guò)剩非一夜之間可以改變，將是一個(gè)痛苦的過(guò)程，歐盟也經(jīng)歷了這樣的過(guò)程?！拔覀冃枰L(zhǎng)期的解決方案，但短期也迫切需要解決貿(mào)易扭曲現(xiàn)象。”

對(duì)議定書(shū)的不同解讀

盡管歐洲仍在糾結(jié)，但目前已經(jīng)有80多個(gè)經(jīng)濟(jì)體承認(rèn)了中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，其中包括俄羅斯、新西蘭、澳大利亞、新加坡等。

對(duì)于中國(guó)加入WTO議定書(shū)內(nèi)容的不同解讀造成了分歧。

在中國(guó)加入WTO的議定書(shū)中，第15條a項(xiàng)對(duì)反傾銷(xiāo)調(diào)查作出特殊規(guī)定。它分為兩種情形：一是生產(chǎn)者能夠證明生產(chǎn)該同類(lèi)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)在制造、生產(chǎn)和銷(xiāo)售方面具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，則WTO進(jìn)口成員在確定價(jià)格可比性時(shí)，應(yīng)使用中國(guó)價(jià)格或成本；二是生產(chǎn)者無(wú)法證明，這時(shí)進(jìn)口方可選擇一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)第三國(guó)的同類(lèi)相似商品價(jià)格作為替代。

第15條d項(xiàng)又對(duì)a項(xiàng)第二種情形的運(yùn)用期限作出規(guī)定，即無(wú)論如何，這種做法應(yīng)在中國(guó)加入WTO之日后15年終止。由于中國(guó)在2001年12月11日成為WTO一員，也就是說(shuō)在反傾銷(xiāo)調(diào)查中對(duì)中國(guó)產(chǎn)品使用“替代國(guó)”數(shù)據(jù)的做法應(yīng)在2016年12月11日終止。

任清分析說(shuō)，由于第15條d項(xiàng)所明確規(guī)定的只是a項(xiàng)的第二種情形在中國(guó)入世15年后終止，因此在反對(duì)自動(dòng)給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的人看來(lái)，第一種情形仍然有效，即使用中國(guó)國(guó)內(nèi)的價(jià)格或成本進(jìn)行比較的前提條件仍然是中國(guó)生產(chǎn)者能夠證明符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件。

但支持中國(guó)獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的律師也不在少數(shù)。歐盟委員會(huì)法律部門(mén)去年曾向歐盟律師收集意見(jiàn)，得出的結(jié)論是中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位應(yīng)該被承認(rèn)。

在歐盟反傾銷(xiāo)基本條例中，中國(guó)被列為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位意味著需要對(duì)相關(guān)法律作出修改?！皻W委會(huì)似乎更傾向于中間路線，即法律要改，但要有補(bǔ)救措施?！比吻逭f(shuō)。

在他看來(lái)，雖然很難在法律中明確行業(yè)例外清單，但歐盟可能會(huì)通過(guò)其他技術(shù)手段使得仍然可以對(duì)鋼鐵產(chǎn)品發(fā)起反傾銷(xiāo)調(diào)查，并且征收較高反傾銷(xiāo)稅。

比如依據(jù)歐盟反傾銷(xiāo)基本條例的第2（5）條，以鋼鐵行業(yè)存在政府干預(yù)、市場(chǎng)扭曲為由，認(rèn)定中國(guó)生產(chǎn)商的成本不合理，用國(guó)際上的或其他國(guó)家的生產(chǎn)投入價(jià)格來(lái)調(diào)整或替代中國(guó)成本，從而變相地繼續(xù)采用替代國(guó)做法。值得注意的是，在最近的歐盟-阿根廷生物柴油爭(zhēng)端案中，WTO專(zhuān)家組已經(jīng)裁定歐盟的類(lèi)似成本調(diào)整做法違反WTO規(guī)則。

另一個(gè)選項(xiàng)是隨著反傾銷(xiāo)調(diào)查變得困難，歐盟對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品發(fā)起更多的反補(bǔ)貼調(diào)查。

對(duì)于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位之爭(zhēng)還存在另一種可能：如果歐美未能在2016年12月11日承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，中國(guó)可能起訴至WTO。但這又將花費(fèi)數(shù)年時(shí)間，歐美的相關(guān)產(chǎn)業(yè)將因此贏得更多時(shí)間。