廢除社會撫養(yǎng)費(fèi)

傅蔚岡

對于社會撫養(yǎng)費(fèi)，最好的辦法是立即廢除；政府還應(yīng)對當(dāng)年繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)的家庭或個人予以某種方式的補(bǔ)償

中國的人口政策最近幾年內(nèi)做出了重大調(diào)整?！度丝谂c計劃生育法》2015年12月27日在十二屆全國人大常委會第十八次會議修改，決定放開全面二胎。但與“社會撫養(yǎng)費(fèi)”相關(guān)的管理條例并沒有得到修改。

社會撫養(yǎng)費(fèi)的邏輯漏洞

2001年通過的《人口與計劃生育法》第一次在法律層面出現(xiàn)了“社會撫養(yǎng)費(fèi)”這個概念，該法第四十一條規(guī)定：“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)?！?002年《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》界定“社會撫養(yǎng)費(fèi)”是“為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用”。社會撫養(yǎng)費(fèi)是為了彌補(bǔ)政府在（超生子女）的社會事業(yè)的財政支出，包括但不限于衛(wèi)生、教育等費(fèi)用。這個說法也在《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中得到了驗證，該法第一條明確指出，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收是為了“實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”。

但這種解釋存在疑問。首先，財政支出未考慮代際公平。假設(shè)超生的孩子會導(dǎo)致政府在教育等領(lǐng)域的支出，且每個家長繳納的稅收都是一致的，那么更多的孩子確實(shí)會增加政府的財政支出。但孩子最終會從一個單純的消費(fèi)者變成生產(chǎn)者，假如此前的邏輯成立，那也就意味著在過了一代人后，此前超生的家庭給社會創(chuàng)造了更多的財富，而此前的一胎家庭則是從這些超生家庭中受益。由此來看，現(xiàn)在對這些家庭征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，從代際公平的角度考慮并不恰當(dāng)。更何況，在很多地區(qū)，對家庭征收高額的社會撫養(yǎng)費(fèi)會導(dǎo)致家庭陷入貧困。

其次，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)并不恰當(dāng)。按照社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法的規(guī)定，“社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額。社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”通常，公共資源的成本是邊際遞減的，意味著一個家庭的第二個甚至第三個孩子的成本會比第一個少，征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)也該更少。但事實(shí)是，各省份有關(guān)社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收辦法中，第三胎所要繳納的費(fèi)用遠(yuǎn)高于第二胎和第一胎。更為重要的是，當(dāng)違反計劃生育者被征收高額的社會撫養(yǎng)費(fèi)時，可能會危及到家庭的撫養(yǎng)責(zé)任，甚至很多家庭會因此而致貧。

最后，也是更為重要的，社會撫養(yǎng)費(fèi)將其邏輯建立在一個根本就不存在的前提之上，認(rèn)為“多出生人口侵占了較多的社會公共資源”。人在社會生活與發(fā)展當(dāng)然要耗費(fèi)資源，但人也在創(chuàng)造價值，而且創(chuàng)造的價值會高于其消耗的資源，否則就無法解釋為什么中國在人口越來越多的情況下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并沒有陷入停滯，而且各項指標(biāo)都要好于以前。因此，以不符合生育規(guī)定為由而征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，這種理由實(shí)際上并不存在。

如何面對歷史遺留問題

在全面二胎之后，以限制人口數(shù)量為目標(biāo)的計劃生育即將完成其歷史使命。假設(shè)不對生育數(shù)量進(jìn)行限制，那么社會撫養(yǎng)費(fèi)也就沒有存在的必要。那么，此前收取的巨額社會撫養(yǎng)費(fèi)，我們該如何面對？或者說，政府該如何面對那些繳納了社會撫養(yǎng)費(fèi)的群體？

之所以討論這個問題，是因為中國目前的人口總和生育率離正常的人口更替有著很大的距離。從上世紀(jì)90年代初開始，中國的人口總和生育率已經(jīng)下降到世代更替水平以下：2000年人口普查顯示生育率為1.22；2010年人口普查顯示生育率為1.18。事實(shí)上，中央也意識到了生育率長期過低所帶來的風(fēng)險，也正是如此，計劃生育政策也做了適時調(diào)整，從2013年11月開始實(shí)施“單獨(dú)二胎”，到2015年底實(shí)施“全面二胎”。

這意味著當(dāng)年法律上不符合規(guī)定并被繳納巨額社會撫養(yǎng)費(fèi)的“超生”人口在今天成了社會的中流砥柱，那是不是在另外一個層面上驗證了當(dāng)年對其征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)是錯的。于是就有一個最為直接的問題：該如何對當(dāng)年因為“超生”而被征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的家庭或者個人進(jìn)行補(bǔ)償？

當(dāng)然，在現(xiàn)有的法律框架下政府無需對當(dāng)年的征收行為進(jìn)行補(bǔ)償，因為征收社會撫養(yǎng)費(fèi)并不“違法”。但是，如果考慮到征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的目標(biāo)和達(dá)成的后果之間的落差：社會撫養(yǎng)費(fèi)并未合理的用于補(bǔ)償公共資源，而且超生人群并非是社會的負(fù)擔(dān)，相反，他們還是目前延緩老齡化社會的中堅力量。因此，政府有道義對當(dāng)年的征收行為進(jìn)行補(bǔ)償，尤其是對那些因為繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)導(dǎo)致貧困的家庭更是如此。

廢除社會撫養(yǎng)費(fèi)是未來出路

從理論上說，能夠以貨幣化方式全額返還當(dāng)年所征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)是最為理想的，但這也可能是難度最大的，因為當(dāng)年征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)支出，而不是以某種基金的形式存在可供返還。由于數(shù)額巨大，無論哪一級政府都沒有足夠的財政能力來一次性返還。那么，還有什么樣的方式？

在我看來，更為可行的辦法是給這部分群體免征或者減征養(yǎng)老保險金?？紤]到在目前的社會保障體系下，個人的退休金是來自于目前工作人群繳納統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險金，而對那些當(dāng)年已經(jīng)繳納過“社會撫養(yǎng)費(fèi)”的人而言，他們應(yīng)當(dāng)免于繳納同等或者更多金額的養(yǎng)老保險金，從而彌補(bǔ)當(dāng)年的支出。當(dāng)然，這個數(shù)額如何確定，是不是按照當(dāng)年繳納的金額，或者是按照特定標(biāo)準(zhǔn)計算通脹后的數(shù)額，則是另外一個話題。

當(dāng)然，對于絕大多數(shù)被征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的家庭和個人來說，現(xiàn)在償還的金額可能并不足以彌補(bǔ)當(dāng)年在征收社會撫養(yǎng)費(fèi)時所遭遇的全部痛苦。但即便如此也是一種慰藉。

遺憾的是，2014年提出的《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理條例（送審稿）》并未關(guān)注到中國人口生育政策正面臨著近30多年來最重大的調(diào)整，而是繼續(xù)用技術(shù)性的修補(bǔ)來回應(yīng)這一制度的根本缺陷，包括但不限于明確界定征收對象、縮小征收范圍、統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范征收主體、增加征收程序、落實(shí)收支兩條線和增加征收管理透明度等。并且這個“送審稿”沒有后續(xù)進(jìn)展。如果社會撫養(yǎng)費(fèi)繼續(xù)存續(xù)下去，今后必會將導(dǎo)致更多的麻煩。不僅是邏輯漏洞，同時還有制度運(yùn)行過程中的難題：事實(shí)上，全面二胎后已有不少爭議性的案例讓基層政府為難。

實(shí)際上，對于社會撫養(yǎng)費(fèi)的最好辦法并不是修改，而是立即廢除；同時，政府還應(yīng)當(dāng)對當(dāng)年繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)的家庭或者個人予以某種方式的補(bǔ)償。這是化解分歧、凝聚社會共識的重要方式，這在全面深化改革的當(dāng)下，以人口為突破點(diǎn)，意義尤其深遠(yuǎn)。

作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長