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      管中窺豹

      2016-05-25 12:38:59王建華
      世界博覽 2016年10期
      關(guān)鍵詞:公共財政財政政府

      王建華

      導語:沒有哪一個行政環(huán)節(jié)像財政這樣牽一發(fā)而動全身,必然備受公眾矚目并天然地需要接受公共監(jiān)督。

      眾所周知,公共財政是一個純粹的經(jīng)濟命題。一國財政的好壞取決于該國的經(jīng)濟發(fā)展水平和相應的制度安排。《公共財政的政治過程》給我們提供了一個全新的視角,不僅從財政活動的政治邏輯和屬性出發(fā),而且結(jié)合我國的政治文化轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代民主制度的興起,詳細探討了政府體制、政府價值取向和利益分配機制對公共財政及公共預算的作用和影響,提出政府行為規(guī)范、中央與地方關(guān)系構(gòu)建、財政決策公共化和程序化、法制建設等是現(xiàn)代財政制度建立不可或缺的重要內(nèi)容。

      決策者要體察民意

      提起土地財政、財政赤字,大家可能都耳熟能詳,這不只是與政府部門重大決策利害攸關(guān),而且與老百姓的生活息息相關(guān)。尤其是 “土地財政”,可以說是過去十多年來出現(xiàn)頻率最高的一個詞,它既是中國式經(jīng)濟增長和發(fā)展模式的縮影,又切實影響著地方政府、開發(fā)商甚至老百姓的行為邏輯。正因為這種模式在實際發(fā)展中積累的矛盾和問題,如征地補償、土地流轉(zhuǎn)、房價居高不下等問題,已經(jīng)無可避免地從經(jīng)濟層面延伸到對社會穩(wěn)定和諧構(gòu)成威脅。在這種背景下,土地財政改革日益提上議事日程,但對“土地財政”模式能不能延續(xù)、今后如何改造退出等方面,當前仍存在較大爭議。

      對此,《公共財政的政治過程》的相關(guān)章節(jié)有著比較詳細的分析和闡述。它在具體分析政府改革背景下公共財政發(fā)展路徑的基礎(chǔ)上,針對當前國家財政運轉(zhuǎn)實際提出了一系列行之有效的思路和措施。如“土地財政”存在的主要原因是目前執(zhí)行的分稅制無法滿足地方政府財政支出的需求,導致財政收支失衡,地方政府迫不得已采取的一種選擇?!耙敫淖冞@種狀況,必須對現(xiàn)有分稅制進行改革,建立新的分稅體制,或增設地方稅種,以解決地方日益增加的財政支出與收入不相吻合的矛盾?!?/p>

      與之同時,作者認為一種深刻反映時代精神的社會文化形態(tài)對政治生態(tài)的建設有著不可替代的引領(lǐng)作用。有什么樣的文化形態(tài),就有什么樣的政治生態(tài)。當今社會,參與型政治文化高度發(fā)達。隨著人們參與政治的程度日益提高及對社會公共產(chǎn)品的需求日益增加,客觀上要求財政制度的規(guī)范和健全,公共財政成為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟、籌集資金、改善公共產(chǎn)品供應的一種主要手段。西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家的歷程普遍驗證了“政治文化與財政制度的良性互動,發(fā)達的公民政治文化有力推動著公共財政活動的高效運轉(zhuǎn),公共財政活動的核心環(huán)節(jié)——預算更是需要公民的參與和監(jiān)督?!?/p>

      對民主的訴求同樣深刻映像到財政過程中,無時無刻不提醒著現(xiàn)代政府中的決策者要體察民意、審慎決擇。因為現(xiàn)代社會中,沒有哪一個行政環(huán)節(jié)像財政這樣牽一發(fā)而動全身,必然備受公眾矚目并天然地需要接受公共監(jiān)督。“公民在依法納稅后,就有權(quán)利了解稅款的去向和用途,監(jiān)督政府的財政收支行為。而現(xiàn)實情況是公民無從掌握政府的公共收支信息,特別是一些預算外收入,更成為監(jiān)督的盲區(qū)。政府預算也往往編制粗糙、籠統(tǒng),執(zhí)行過程隨意,各級人民代表大會對財政預算、決算的審查流于形式,沒有強制性,軟約束導致缺乏有效的問責、監(jiān)督機制”?!盀榱藢崿F(xiàn)財政民主,就必須強化人民代表大會的立法監(jiān)督職能及對財政預算決算的審批權(quán),尤其是將預算外收支納入監(jiān)管范圍。另外,可以借鑒國外經(jīng)驗,推動財政公益訴訟制度的建立,即納稅人就公共資金違規(guī)使用現(xiàn)象提起公益訴訟?!?h3>現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建

      具體到我國現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建,作者提出首先要堅持一些基本原則。如數(shù)目字管理原則是現(xiàn)代商業(yè)社會管理國家的基本原則,是從“從技術(shù)的角度看歷史”,現(xiàn)代化的主要特征就是實現(xiàn)“數(shù)目字管理”。 國家財政要實現(xiàn)統(tǒng)一征收、計算和調(diào)配,需要在度量衡的統(tǒng)一、土地的商品化、稅收的貨幣化以及人際關(guān)系的法律化等方面實現(xiàn)數(shù)目字管理。這種“技術(shù)的角度”強調(diào)“傳統(tǒng)體制下在法制保障方面的不足,為我國建立現(xiàn)代財政制度提供了一條重要思路,通過提高對制度保障、法制建設等相關(guān)問題的重視程度,同時利用當今互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展為實現(xiàn)數(shù)目字管理提供的強大技術(shù)支持”,來切實推進我國財政體制改革。

      其次,從政治改革層面提出相應措施,以期進一步強化人大對財政預算的硬約束,這是當前我國財政支出改革的核心,即通過嚴格審查政府預算執(zhí)行情況和預算安排,真正落實人大對政府預算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而現(xiàn)行體制下,人大對政府預算的監(jiān)督力度并不強,所以在條件成熟時,“可以通過推進相應的政治改革來強化其監(jiān)督權(quán),如政府人事任免權(quán)可以適當下放,實行由當?shù)鼐用裰苯舆x舉基層政府首腦并由地方人代會直接任命的制度。這種政府首腦產(chǎn)生機制可以促使政府官員更好地反映社會公眾對公共產(chǎn)品的需求偏好,如公共服務的具體種類、規(guī)模大小等,以充分保障當?shù)鼐用竦墓怖?。這種權(quán)力關(guān)系改革,一方面包括黨、人大、政府等權(quán)力之間的關(guān)系調(diào)整,另一方面是政府跟公眾之間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,讓更多的當?shù)鼐用衲軈⑴c到政治過程中來?!?/p>

      對當前比較棘手的政府債務問題,書中同樣提出了比較切實可行的解決方案。一是建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。加強對地方融資平臺的信貸管理,重點控制新增貸款規(guī)模。二是通過減持部分國有股權(quán)獲取資金,用以償還債務或支付利息。三是借助中央政府信用幫助清理部分有違約風險的地方政府債務。具體做法是將此類債務打包轉(zhuǎn)入新成立的資產(chǎn)管理公司,從而減輕地方政府的債務負擔。類似于1999年成立的信達、華融、長城、東方四大資產(chǎn)管理公司,成功剝離四大商業(yè)銀行及國家開發(fā)銀行不良資產(chǎn)。其處置不良資產(chǎn)的主要方式有債務追償、資產(chǎn)租賃、債務重組、資產(chǎn)拍賣、清償和破產(chǎn)等七大類。

      古人云:“財者,為國之命而萬事之本。國之所以存亡,事之所以成敗,常必由之。”十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時指出,財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,并首次提出建立現(xiàn)代財政制度這一重要命題??梢?,國家治理體系現(xiàn)代化,離不開財政制度現(xiàn)代化。

      對“政治”一詞,孫中山曾解釋為“政就是眾人之事,治就是管理,管理眾人之事,就是政治?!睋Q言之,國家治理現(xiàn)代化,取決于現(xiàn)代政治文明的發(fā)展程度,取決于政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系、中央與地方關(guān)系構(gòu)架的現(xiàn)代化。《公共財政的政治過程》致力于從完整的政治運行過程中尋求現(xiàn)代財政制度建設的科學邏輯,并見微知著,探求國家治理現(xiàn)代化的基本脈絡。

      (作者為南京大學馬克思主義學院副院長,博導,教授。)

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