“規(guī)土融合”的技術(shù)體系、管理模式創(chuàng)新及發(fā)展展望
——以武漢市為例

蘇黎馨 ， 馮 健

(北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871)

“規(guī)土融合”的技術(shù)體系、管理模式創(chuàng)新及發(fā)展展望
——以武漢市為例

蘇黎馨 ， 馮 健

(北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871)

在“多規(guī)合一”發(fā)展的背景下，以武漢為例，聚焦城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃融合(“規(guī)土融合”)在地方層面的實(shí)施路徑與發(fā)展目標(biāo)。系統(tǒng)梳理了其在體系結(jié)構(gòu)、技術(shù)語言、信息平臺(tái)等方面的技術(shù)革新策略，同時(shí)概括出管理模式創(chuàng)新中協(xié)調(diào)成本內(nèi)部化、轉(zhuǎn)變政府角色、倡導(dǎo)交往理性、加快接軌市場等有益嘗試。此外，強(qiáng)調(diào)武漢實(shí)踐中“兩規(guī)”與“規(guī)-土”的內(nèi)涵差異，豐富對(duì)規(guī)劃融合發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，以期為相關(guān)地方實(shí)踐帶來有益啟示，也為宏觀規(guī)劃體系改革提供自下而上的思考視角。

規(guī)土融合；技術(shù)革新；管理創(chuàng)新；武漢市

0 引言

近年來，隨著“多規(guī)合一”在國家層面的正式提出，規(guī)劃體系改革領(lǐng)域積累了豐富的研究成果，基本可歸納為“自上而下”與“自下而上”兩類視角。前者主要立足于宏觀層面，剖析我國當(dāng)前規(guī)劃體系、配套法規(guī)、相關(guān)制度的發(fā)展機(jī)制及其中的問題。這類研究提出的策略一般指向體系的重構(gòu)或調(diào)整，旨在為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”設(shè)計(jì)一套支撐系統(tǒng)[1-6]。然而，宏觀運(yùn)作機(jī)制只是預(yù)設(shè)了一種行為范式，地方處于實(shí)踐的第一線往往面臨更多元的問題，需要形成實(shí)際對(duì)策解決問題。而后者則更能直擊規(guī)劃之間各自為政“不可操作”的破題關(guān)鍵。此外，宏觀層面的研究成果也表明，短期內(nèi)重構(gòu)我國規(guī)劃管理架構(gòu)具有較強(qiáng)的復(fù)雜性與難度，國家推行“多規(guī)合一”采取的也是地方試點(diǎn)的思路。因此，解讀執(zhí)行層面的地方策略，不僅有利于形成具體的創(chuàng)新路徑，也能啟示制度改革的切入點(diǎn)，更是現(xiàn)階段最具可行性的抓手。

對(duì)此，國內(nèi)已形成諸多研究成果，討論最多的包括廣州、廈門、武漢等地[7-8]。其中，武漢的相關(guān)實(shí)踐始終走在國內(nèi)前沿，形成了較全面、系統(tǒng)的改革經(jīng)驗(yàn)。另外，武漢創(chuàng)新性地提出了“規(guī)土融合”理念，雖然實(shí)踐中主要以全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“城規(guī)”與“土規(guī)”(簡稱“兩規(guī)”)為抓手，但深化了“融合”的目標(biāo)，外延了“規(guī)-土”的內(nèi)涵。即“規(guī)-土”不只是“城規(guī)”與“土規(guī)”，而是空間規(guī)劃手段與土地利用過程；“融合”不但要實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃的良好銜接，還要衍生出更多的效益，例如規(guī)范土地市場運(yùn)行秩序與效率、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，武漢稱之為融合后的“化學(xué)反應(yīng)”。系統(tǒng)梳理武漢以“兩規(guī)融合”為基礎(chǔ)、致力于發(fā)展“規(guī)土融合”的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?zāi)転檎w規(guī)劃體制改革提供地方視角，增強(qiáng)改革的可操作性，順應(yīng)規(guī)劃的公共政策轉(zhuǎn)型，深化“多規(guī)合一”的內(nèi)涵，豐富地方實(shí)踐的多元思路，為相關(guān)工作帶來有益啟發(fā)。

1 技術(shù)體系創(chuàng)新

1.1 創(chuàng)新規(guī)劃體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃具有相對(duì)獨(dú)立的編制體系，除行政區(qū)劃層面上的分級(jí)，還包括專業(yè)分工、詳略分配等內(nèi)涵上的劃分。武漢市在原框架的基礎(chǔ)上建立起“兩段六層次、主干加專項(xiàng)”的規(guī)劃體系(圖1)。其中，“兩段”指的是導(dǎo)控型規(guī)劃和實(shí)施性規(guī)劃；“六層次”包括導(dǎo)控型規(guī)劃中的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控規(guī)導(dǎo)則以及實(shí)施性規(guī)劃中的近期建設(shè)規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃、重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃；上述規(guī)劃共同構(gòu)成主干規(guī)劃，再根據(jù)實(shí)際需求編制有關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。對(duì)此，武漢市總體采用“分層對(duì)應(yīng)、相互支撐”的思路[9]，不僅將每個(gè)行政級(jí)別的總體規(guī)劃建立一一對(duì)應(yīng)的橫向協(xié)調(diào)關(guān)系，還強(qiáng)化了“總—分—控”的縱向深化關(guān)系。這個(gè)體系為規(guī)劃互相溝通搭建了良好的平臺(tái)，同時(shí)通過編制過程的同步推進(jìn)，有效地促進(jìn)了同級(jí)規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，避免分頭行動(dòng)后再進(jìn)行協(xié)商修正等不必要的麻煩。

圖1 武漢市“二段六層次、主干加專項(xiàng)”規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)Fig.1 Structure of planning system in Wuhan City

除了理順整個(gè)規(guī)劃體系框架，武漢市對(duì)規(guī)劃體系的主要?jiǎng)?chuàng)新還體現(xiàn)在推動(dòng)實(shí)施性規(guī)劃的完善創(chuàng)新。武漢市對(duì)實(shí)施性規(guī)劃的定義是：為了滿足城市階段性發(fā)展需要，在城市總體規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)下，從空間上統(tǒng)籌各類建設(shè)活動(dòng)，有目的、有重點(diǎn)、有計(jì)劃地整合城市優(yōu)勢(shì)資源，引導(dǎo)城市投資方向，安排城市重大建設(shè)項(xiàng)目，提升城市重要功能和實(shí)施城市規(guī)劃的重要手段[10]。這不僅為“兩規(guī)融合”實(shí)踐提供了可操作的切入點(diǎn)，也促使“兩規(guī)融合”向“規(guī)土融合”外延發(fā)展，主要體現(xiàn)在4個(gè)方面。

(1)充分考慮土地的資本屬性。實(shí)施性規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)不是“技術(shù)最優(yōu)”而是“實(shí)踐可行”；通過整理土地資源、清算土地成本，預(yù)先考量好拆遷還建的平衡關(guān)系，進(jìn)而運(yùn)用市場機(jī)制有序展開具體地塊的招商工作；對(duì)難以“自給自足”的地區(qū)實(shí)行跨區(qū)域捆綁的方式，盡力確保更大范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)平衡，有效避免了土地出讓后缺乏建設(shè)資金的困境，在城市更新中尤其具有積極意義；此外，實(shí)施性規(guī)劃以土地權(quán)屬作為劃分地塊的依據(jù)，有效避免了城規(guī)中將同權(quán)屬地塊分割開發(fā)的問題。

(2)建立“過程跟蹤式”服務(wù)。實(shí)施性規(guī)劃針對(duì)項(xiàng)目制定出詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃，包括地塊招商、安排建設(shè)時(shí)序、市場調(diào)查、業(yè)態(tài)設(shè)計(jì)，甚至針對(duì)每種業(yè)態(tài)的客戶群體、經(jīng)營形式提出適宜的開發(fā)方案，將空間控制內(nèi)容轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目化的實(shí)施平臺(tái)[10]。

(3)通過制度設(shè)計(jì)提供保障。傳統(tǒng)規(guī)劃一般注重空間安排，但忽略了作為公共政策在制度設(shè)計(jì)方面的重要作用；根據(jù)《武漢市重點(diǎn)功能區(qū)實(shí)施性規(guī)劃工作指引(2013年)》，武漢市實(shí)施性規(guī)劃建立起“體制支撐制度設(shè)計(jì)、制度確保政策施行”的模式，采取區(qū)委區(qū)政府與市國土規(guī)劃局聯(lián)動(dòng)、本地機(jī)構(gòu)與外地機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)、各區(qū)規(guī)劃局整體統(tǒng)籌的“2+2+1”執(zhí)行架構(gòu)，在重點(diǎn)功能區(qū)成立“聯(lián)合工作站”，進(jìn)而采取“聯(lián)審統(tǒng)籌、績效考評(píng)”的創(chuàng)新制度，確保有效實(shí)施因地制宜的土地招商與開發(fā)。

(4)信息詳實(shí)方便監(jiān)管。由于實(shí)施性規(guī)劃建立在對(duì)微觀地塊信息全面掌握的基礎(chǔ)上，因而較好地集成了規(guī)劃、土地方面的信息，為武漢搭建統(tǒng)一信息平臺(tái)提供了良好的數(shù)據(jù)支撐；目前已搭建起“武漢市土地資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管系統(tǒng)”，被武漢市政府、武漢市國土資源和規(guī)劃局、各級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及科研機(jī)構(gòu)等30多家單位所使用，能有效支撐武漢市“規(guī)土”融合發(fā)展，建立起部門信息全面對(duì)接、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管、科學(xué)支持決策分析的工作平臺(tái)。

1.2 統(tǒng)一技術(shù)語言

“兩規(guī)”的技術(shù)語言差異也是根本矛盾之一，不同技術(shù)內(nèi)涵指導(dǎo)下，城規(guī)與土規(guī)在規(guī)模預(yù)測、空間管制、地類劃分三方面都采取了不同思路與差異標(biāo)準(zhǔn)，因而導(dǎo)致結(jié)果難比較、過程難溝通的問題。對(duì)此，武漢市在不斷的創(chuàng)新積累中，已在一定程度上破解了上述矛盾。

1.2.1 規(guī)模預(yù)測。武漢市現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)采納了常住人口的統(tǒng)計(jì)口徑，在人口規(guī)模上首先和城市規(guī)劃取得對(duì)接。土規(guī)預(yù)測武漢市2010，2020年常住人口規(guī)模分別為971萬，1 179萬人，而城規(guī)(2010—2020年)預(yù)測結(jié)果相應(yīng)為994萬，1 180萬人。對(duì)人口規(guī)模形成基本共識(shí)后，又做到城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的協(xié)調(diào)，土規(guī)與城規(guī)對(duì)武漢市2020年的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求規(guī)模預(yù)測分別為910，908 km2，人均用地統(tǒng)一為92 m2/人(表1)。

表1 武漢市現(xiàn)行兩規(guī)人口規(guī)模與建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測結(jié)果對(duì)比Tab.1 Comparison of population scale predictions and construction land demand predictions of Wuhan’s current urban planning and land use planning

說明：數(shù)據(jù)來源于《武漢市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》《武漢市城市總體規(guī)劃(2010—2020年)》。

1.2.2 空間治理。二者在“空間結(jié)構(gòu)”與“空間管制”方面均借助一定的技術(shù)手段獲得統(tǒng)一?？臻g結(jié)構(gòu)方面，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃基于都市發(fā)展區(qū)的理念，實(shí)現(xiàn)對(duì)全域的統(tǒng)籌規(guī)劃，首先做到了規(guī)劃范圍與土地規(guī)劃的銜接。武漢市“1+6”都市發(fā)展區(qū)由主城區(qū)和6個(gè)新城區(qū)構(gòu)成，其中主城區(qū)基本涵蓋了7個(gè)中心城區(qū)，與土地利用總體規(guī)劃中的中心城區(qū)基本吻合；而6個(gè)新城則主要覆蓋6個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，與土規(guī)的重點(diǎn)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)集中建設(shè)區(qū)基本相適。此外，“1+6”以外的范圍稱為生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，以生態(tài)保護(hù)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，發(fā)展生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè)，形成城市功能的有益補(bǔ)充，又與土規(guī)中的生態(tài)用地區(qū)及基本農(nóng)田集中區(qū)的內(nèi)涵一致。此外，城鎮(zhèn)體系架構(gòu)上，城規(guī)“主城—新城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”的四級(jí)結(jié)構(gòu)與土規(guī)中“中心城—重點(diǎn)鎮(zhèn)域—中心鎮(zhèn)域—一般鎮(zhèn)域”可分級(jí)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系(圖2)。

空間管制方面，武漢市的核心思路在于兼顧剛性與彈性，在禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)強(qiáng)化剛性，在適宜建設(shè)區(qū)內(nèi)體現(xiàn)彈性。2012年，武漢市組織編制了《武漢都市發(fā)展區(qū)“兩線三區(qū) ”空間管制與實(shí)施規(guī)劃》，打破行政界線束縛，突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、可持續(xù)發(fā)展的核心理念。其中，城市增長邊界(UGB)和生態(tài)底線為“兩線”，集中建設(shè)區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)、生態(tài)底線區(qū)為“三區(qū)”。城市增長邊界內(nèi)為集中發(fā)展區(qū)，集聚城市建設(shè)、高效能交通設(shè)施、工業(yè)布局、公共服務(wù)以及市政公用設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目。生態(tài)底線之內(nèi)、城市增長邊界之外的區(qū)域更強(qiáng)調(diào)生態(tài)支撐職能，依據(jù)自然本底條件劃分為生態(tài)底線區(qū)與生態(tài)發(fā)展區(qū)，在“準(zhǔn)入項(xiàng)目清單”指引下實(shí)施分層管控。生態(tài)底線區(qū)內(nèi)實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)控制，只允許建設(shè)以生態(tài)保護(hù)為主的公園必要的配套設(shè)施，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)必要的配套設(shè)施，確需的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等設(shè)施，確需的交通及市政設(shè)施，確需的軍事、宗教等設(shè)施，有特殊要求的建設(shè)項(xiàng)目。而生態(tài)發(fā)展區(qū)除這六類設(shè)施外，還允許建設(shè)生態(tài)型休閑度假項(xiàng)目，必要的公益性服務(wù)設(shè)施，其他與生態(tài)保護(hù)不相抵觸、資源消耗低、環(huán)境影響小的項(xiàng)目(圖3)。

圖2 武漢市現(xiàn)行城市總體規(guī)劃 和土地利用總體規(guī)劃空間布局上的銜接Fig.2 Comparison of spatial structures between current urban planning and land use planning in Wuhan City

通過確定增長邊界，一方面有效預(yù)防城市空間的無序蔓延，另一方面賦予土規(guī)“鎖邊”的職能，邊框內(nèi)的空間結(jié)構(gòu)由城市規(guī)劃具體編制設(shè)計(jì)，增強(qiáng)了空間管制的彈性。兩規(guī)分區(qū)管制策略的統(tǒng)籌還為平衡兩規(guī)用地指標(biāo)與用地需求的矛盾尋得解決路徑。在增長邊界內(nèi)根據(jù)土規(guī)設(shè)置的建設(shè)用地指標(biāo)劃定規(guī)模邊界，邊界內(nèi)為允許建設(shè)區(qū)，在城規(guī)建設(shè)用地需求規(guī)模不突破增長邊界的前提下，將大于指標(biāo)的部分視為有條件建設(shè)區(qū)，以增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性的應(yīng)變能力[9]?？梢钥闯?，兩規(guī)在空間管制層面的協(xié)調(diào)機(jī)制極大地提高了規(guī)劃發(fā)展的彈性空間，同時(shí)也會(huì)對(duì)規(guī)劃管理工作提出更高要求。

圖3 武漢市“兩規(guī)融合”的空間管制模式Fig.3 Fusion of space governance modes of Wuhan’s urban planning and land use planning

1.2.3 地類匹配。武漢市就“兩規(guī)合一”中的用地分類銜接問題進(jìn)行過較多有益的思考與探索，2007年曾對(duì)外環(huán)線以內(nèi)的土地進(jìn)行了兩規(guī)用地分類的對(duì)比調(diào)查，2010年率先開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩規(guī)合一編制之際，也在地類匹配上有所創(chuàng)新。2007年的專題調(diào)研中，歸納總結(jié)出了武漢市兩規(guī)用地分類沖突的癥結(jié)，主要分為三類：一是現(xiàn)狀調(diào)查中標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不匹配，農(nóng)村居住用地、獨(dú)立地段用地、交通運(yùn)輸用地的問題較突出；二是未明確的建設(shè)用地部分亦集中了較多矛盾，主要包括已批復(fù)未建地、違法用地、待建設(shè)用地、拆遷用地、閑置地等；三是某些用地的歸類在兩個(gè)體系內(nèi)錯(cuò)位，例如農(nóng)村道路、水庫水面、防護(hù)綠帶、附屬用地等(表2)。2010年編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃過程中，為保障兩規(guī)用地分類彼此銜接，同時(shí)又適應(yīng)兩規(guī)分別報(bào)批的現(xiàn)實(shí)需求，武漢市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩規(guī)合一”的總體規(guī)劃編制中制定了《城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類對(duì)接指南》和《武漢市城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)指南》，指導(dǎo)兩規(guī)在原有分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)銜接。并且在鎮(zhèn)區(qū)層面上弱化土規(guī)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的細(xì)分，主要由城規(guī)采用《武漢市城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)指南》進(jìn)行鎮(zhèn)區(qū)用地規(guī)劃[11]。然而，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換對(duì)接雖是重要的基礎(chǔ)工作，但也需要意識(shí)到并非長久之計(jì)，轉(zhuǎn)換過程中不僅增加工作環(huán)節(jié)、降低工作效率，而且一旦涉及多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)間相互轉(zhuǎn)換更難以操作，實(shí)行統(tǒng)一的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)才是根本之計(jì)[12]。

表2 武漢市2007年兩規(guī)用地分類對(duì)比調(diào)查結(jié)果Tab.2 Comparison of land use classification systems between urban planning and land use planning in Wuhan City

說明：資料來源于“武漢市‘兩規(guī)合一’研究：分類銜接專題”。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩規(guī)合一編制

武漢市中心城區(qū)基本已為建設(shè)用地，土規(guī)和城規(guī)在耕地保護(hù)方面的矛盾十分微弱。但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，既要對(duì)市級(jí)城市總體規(guī)劃中的建設(shè)用地進(jìn)行具體安排，也直接面對(duì)耕地保護(hù)目標(biāo)的約束，是兩規(guī)沖突最顯著的區(qū)域，也是武漢市全面實(shí)現(xiàn)“規(guī)土融合”的重要環(huán)節(jié)。2010年5月，武漢市在國內(nèi)率先開展了“鎮(zhèn)域總體規(guī)劃”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃”合一編制的工作，編制成果統(tǒng)稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃。雖然《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188—2007)和《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》(TD/T1025—2010)中分別對(duì)二者的核心內(nèi)容有不同要求，但武漢市通過試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)二者在現(xiàn)狀調(diào)查、發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地安排、鎮(zhèn)域空間管制和規(guī)劃實(shí)施措施上存在較多共通內(nèi)容，可以較好地對(duì)接共享。此外，二者也保留各自的研究重點(diǎn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位、鎮(zhèn)域體系規(guī)劃和建設(shè)用地規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃關(guān)注農(nóng)用地布局和土地整治安排等。對(duì)于這部分內(nèi)容，武漢市組織編制了《武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)》，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面“兩規(guī)融合”編制工作的推進(jìn)，同時(shí)要求“可分可合”，充分考慮了現(xiàn)實(shí)需求，避免淪為理想的產(chǎn)物。至2012年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制工作已覆蓋都市發(fā)展區(qū)內(nèi)的34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與都市發(fā)展區(qū)外的46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)了法定規(guī)劃的全域覆蓋。

1.4 創(chuàng)建信息共享平臺(tái)

武漢市2010年9月建立并正式使用的“一張圖”管理系統(tǒng)，不僅明晰了各部門的職責(zé)，還搭建起信息共享、管理統(tǒng)一、內(nèi)容傳承的平臺(tái)?！耙粡垐D”管理體系中時(shí)間維度上梳理了歷年來的各項(xiàng)規(guī)劃，為以后的規(guī)劃編制工作提供了重要的參考依據(jù)，保證規(guī)劃編制的傳承性，也改善了以往城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)缺乏連續(xù)性的缺點(diǎn)。空間維度上，以控規(guī)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，集成了各項(xiàng)法定規(guī)劃的信息，清晰疊加了各項(xiàng)規(guī)劃對(duì)每個(gè)地塊的發(fā)展建設(shè)要求。實(shí)踐中，規(guī)劃編制者負(fù)責(zé)輸入相關(guān)信息，管理者負(fù)責(zé)按要求監(jiān)控并及時(shí)更新變更情況，進(jìn)而成為編制者新一輪工作的重要依據(jù)。由此，規(guī)劃編制成果不再與管理信息脫節(jié)，提高了規(guī)劃編制工作的效率和工作質(zhì)量。

2 管理模式創(chuàng)新

2.1 協(xié)調(diào)成本內(nèi)部化

行政協(xié)調(diào)是指在相互溝通管理信息的前提下，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、人員之間出現(xiàn)了一定的矛盾和沖突，為了能有效地協(xié)同完成整體計(jì)劃目標(biāo)所進(jìn)行的一些活動(dòng)[13]，可能涉及人力成本、信息成本、規(guī)制成本等[14]。協(xié)調(diào)成本的高低，直接影響分工水平、經(jīng)濟(jì)增長以及人力資本積累[15]?！皟梢?guī)”分家的歷史使二者形成了相對(duì)獨(dú)立的編制理念、技術(shù)體系、管理程式，一旦推動(dòng)融合便需要面對(duì)上述一系列協(xié)調(diào)成本。若成本太高，協(xié)調(diào)便會(huì)受阻甚至終止。

武漢市的城市規(guī)劃管理局和土地管理局自1988年開始便合署辦公。2007年短暫分離后，2009年又再次合并，這次合并將原先“一塊牌子、兩套班子”改變?yōu)椤耙粔K牌子、一套班子”，從切實(shí)意義上實(shí)現(xiàn)了土地、規(guī)劃管理部門的融合。人力成本方面，一套班子運(yùn)行促使人才具有融合背景，加上人員配置屬于內(nèi)部調(diào)整，能較好地促進(jìn)人才的復(fù)合而不耗費(fèi)額外成本，同時(shí)促使規(guī)劃之間滲透彼此的思維理念。審批管理方面，城建與土地分行的外部程序在武漢部門合并的條件下實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部化，可以良好地推動(dòng)并行審批，實(shí)現(xiàn)提前服務(wù)、統(tǒng)籌管理時(shí)間，也避免了信息不對(duì)稱。協(xié)調(diào)成本的降低不僅很大程度上減小了“規(guī)土融合”的阻力，還促使二者在密切交流中擦出更多的火花，創(chuàng)造出更綜合的效益，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)協(xié)調(diào)”向“規(guī)土融合”的外延。

縱向管理方面，武漢市1997年便借鑒上?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”的經(jīng)驗(yàn)。由市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局在7個(gè)中心城區(qū)和東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)分別設(shè)立分局，作為其行政管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在2個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)也設(shè)立分局，但交由開發(fā)區(qū)托管，市局對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。此外，6個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)各自有區(qū)規(guī)劃局，隸屬于各區(qū)政府，市局亦主要提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在具體的規(guī)劃編制業(yè)務(wù)中，遠(yuǎn)城區(qū)政府在都市發(fā)展區(qū)外和都市發(fā)展區(qū)內(nèi)承擔(dān)了不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容，都市發(fā)展區(qū)內(nèi)除控制性詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)政府組織編制和報(bào)批外，其他層級(jí)規(guī)劃均由市局統(tǒng)一編制、管理，并有《武漢市規(guī)劃測繪管理工作手冊(cè)(開發(fā)區(qū)遠(yuǎn)城區(qū)版)》來保障全市辦事程序和審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一(圖4)。此外，推動(dòng)全市“一書三證”統(tǒng)一管理，要求各分局、區(qū)規(guī)劃局按規(guī)定統(tǒng)一發(fā)放相關(guān)證書并及時(shí)錄入、報(bào)備，不僅提升管理效率，還有利于監(jiān)督檢查[16]。

圖4 武漢市規(guī)劃管理體制架構(gòu)Fig.4 Administrative system of planning in Wuhan City

2.2 轉(zhuǎn)變政府角色

政府作為規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理者，其角色的轉(zhuǎn)變預(yù)示著空間規(guī)劃本質(zhì)屬性的變化。上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，武漢市的空間規(guī)劃正朝著提升彈性、增強(qiáng)可操作性發(fā)展，公共政策屬性愈發(fā)顯化，而這種轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府有著密不可分的關(guān)系。首先，實(shí)施性規(guī)劃的創(chuàng)新直接建立起規(guī)劃部門與土地投資者的關(guān)系，相關(guān)部門參與從市場調(diào)查到可行性分析再到開發(fā)方案設(shè)計(jì)的全過程，政府提供的是服務(wù)而非下達(dá)指令，這要求政府部門與投資開發(fā)者達(dá)成一致的價(jià)值理念。因此，雖然規(guī)劃主體與開發(fā)主體存在分化，但因具有價(jià)值共識(shí)，且是一定程度上平衡了投資開發(fā)者的經(jīng)濟(jì)效益追求與政府所代表的公眾利益，兩規(guī)在規(guī)劃目的上的相抵可得到較好的化解。其次，空間管制模式的創(chuàng)新極大地增強(qiáng)了規(guī)劃彈性。一方面，給予市場更大的機(jī)會(huì)參與到城市空間結(jié)構(gòu)的塑造中；另一方面，也提升了規(guī)劃方案對(duì)日新月異的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的應(yīng)變力?？刹僮餍缘脑鰪?qiáng)有利于規(guī)劃理念在具體建設(shè)行為中的貫徹，避免規(guī)劃方案淪為一紙空文。然而，這同樣意味著市場失控的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)增大，對(duì)政府的執(zhí)政管理能力也帶來了巨大挑戰(zhàn)。對(duì)此，武漢市政府提出了“加快立法、分工管理、嚴(yán)肅監(jiān)督”的基本策略，從提升自身管理能力的角度出發(fā)，體現(xiàn)的是治理理念而非控制思想。除此之外，武漢市在其他領(lǐng)域也十分重視政策規(guī)范的制定，頒布了關(guān)于地下空間利用、個(gè)人建設(shè)住宅、歷史文化保護(hù)等多種政策性法規(guī)，順應(yīng)了技術(shù)崇拜向制度創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)，也是規(guī)劃部門職能由空間管控轉(zhuǎn)向空間治理的標(biāo)志。

2.3 引導(dǎo)交流理性

國家設(shè)立兩規(guī)時(shí)有所差異的初衷便決定了“兩規(guī)分離”的軌道。受制于工具理性，二者即使都隨著時(shí)代需求轉(zhuǎn)變不斷革新，但本質(zhì)上只是系統(tǒng)內(nèi)部的自我更新。雖積淀了一定的個(gè)性風(fēng)格與優(yōu)勢(shì)，但始終難以走到一起，也因缺乏綜合性思維而存在局限。如前所述，“規(guī)土融合”并非規(guī)劃類別的減法，而是內(nèi)涵上的加法。若止于結(jié)論上的統(tǒng)一與協(xié)商，二者將在各自的價(jià)值體系下“貌合神離”。因此，未來編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)以“交流理性”為價(jià)值準(zhǔn)則。當(dāng)然，交流理性也未必產(chǎn)生完美方案，但隨著參與主體日益多元，多重利益權(quán)衡下的共識(shí)某種意義上來講便是最優(yōu)、最具可操作性的選擇[17]。并且在事件的廣泛討論中，也能促進(jìn)參與主體價(jià)值取向的融合，逐步改進(jìn)社會(huì)的整體認(rèn)知[18]，有利于形成更成熟穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系。

武漢實(shí)踐中(圖5)，在部門合并、搭建信息共享平臺(tái)的基礎(chǔ)上，還通過創(chuàng)新交流語言增強(qiáng)溝通效率。一方面，實(shí)施性規(guī)劃結(jié)合城市功能分區(qū)指引與土地資源管理，以政策的形式賦予每項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容相應(yīng)的規(guī)定和限制[9]，較好地落實(shí)了宏觀層面對(duì)微觀主體行為的指引。在這種精細(xì)化管理的模式下，第一手的土地利用信息能被城規(guī)迅速掌握，為進(jìn)一步完善規(guī)劃提供事實(shí)依據(jù)，例如及時(shí)掌握城市土地價(jià)格分布規(guī)律指導(dǎo)城市規(guī)劃功能布局。另一方面，地類的匹配、空間管制內(nèi)涵的協(xié)調(diào)等技術(shù)改革的出發(fā)點(diǎn)不再是自我發(fā)展，而是為了降低二者溝通方案的障礙，引導(dǎo)兩規(guī)走上交流理性。武漢市規(guī)劃工作者也紛紛表示，“規(guī)土融合”不應(yīng)只是技術(shù)創(chuàng)新過程，更應(yīng)該建立起新的通用規(guī)劃語言。

圖5 武漢規(guī)劃管理機(jī)制創(chuàng)新模式Fig.5 Mode of innovations of the administrative system of planning in Wuhan City

2.4 加快接軌市場

部分觀點(diǎn)認(rèn)為，兩規(guī)存在市場介入程度不同的問題，普遍認(rèn)為城規(guī)與市場的聯(lián)系更緊密，而土規(guī)則是與自由市場相逆的管控思路。市場經(jīng)濟(jì)條件下，兩規(guī)其實(shí)都具有較明顯的問題導(dǎo)向[19]，是一種轉(zhuǎn)化土地利用外部性為內(nèi)在性的公共政策行為[20]。然而，土規(guī)的問題導(dǎo)向較為被動(dòng)，常常表現(xiàn)為對(duì)上一輪城規(guī)偏離后果的調(diào)整。相比之下，城規(guī)已立足于不同的發(fā)展環(huán)境、面對(duì)全新的機(jī)遇挑戰(zhàn)編制新一輪規(guī)劃。如此一來，便導(dǎo)致土規(guī)對(duì)城規(guī)的約束相對(duì)滯后。而城規(guī)的問題導(dǎo)向直接面對(duì)市場需求建立起積極主動(dòng)的響應(yīng)機(jī)制，但局限性在于容易受決策者主觀思維影響而難以確保規(guī)劃方案的客觀公允。因此，二者的本質(zhì)矛盾并非市場介入程度不同，而是反饋響應(yīng)過程錯(cuò)位的問題。土規(guī)不應(yīng)當(dāng)只是約束城規(guī)的市場行為，而應(yīng)率先對(duì)土地利用的市場秩序形成一定認(rèn)識(shí)與判斷，再對(duì)城規(guī)實(shí)施指導(dǎo)[21]，對(duì)此，武漢市成立了土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心，致力于研究土地利用的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，為優(yōu)化城市空間利用提供依據(jù)與啟發(fā)。工作的核心思路是：規(guī)劃編制前，考慮土地的成本、潛力、缺陷，進(jìn)而指導(dǎo)規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)定與戰(zhàn)略部署。在市場環(huán)節(jié)便實(shí)現(xiàn)二者的融合，再以相應(yīng)的成果分別指導(dǎo)兩規(guī)進(jìn)一步推進(jìn)，同時(shí)有效推進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用。此外，在實(shí)施性規(guī)劃的推進(jìn)中，以項(xiàng)目化的管理模式，對(duì)每宗土地的利用模式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)論證，確保建設(shè)資金到位、業(yè)態(tài)選擇合宜、開發(fā)潛力可持續(xù)，由此從多個(gè)環(huán)節(jié)確保土地開發(fā)利用行為的技術(shù)可行與價(jià)值合理，同時(shí)對(duì)規(guī)劃落實(shí)情況形成一定的監(jiān)管，避免土地閑置與粗放利用。

3 未來發(fā)展的困境

3.1 法理依據(jù)缺乏

我國中央決策層面城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃分屬住建部與國土部兩個(gè)平行機(jī)構(gòu)。目前，兩規(guī)編制實(shí)施的法理依據(jù)分別為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》，且土地管理法并非一項(xiàng)專門針對(duì)規(guī)劃的法規(guī)。對(duì)于二者的關(guān)系，國家相關(guān)法律目前的要求只是做到銜接，而且更側(cè)重結(jié)論的統(tǒng)一。這一現(xiàn)狀與我國空間規(guī)劃缺乏獨(dú)立的、一體化的管理機(jī)構(gòu)有關(guān)。同時(shí)，未厘清各規(guī)劃相互關(guān)系之前，片面強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃法律體系也可能適得其反[22]。這樣的背景下，地方編制法定規(guī)劃時(shí)依然需要分為城規(guī)與土規(guī)兩條線來推進(jìn)，并側(cè)重銜接與協(xié)調(diào)，而對(duì)更多內(nèi)涵的融合與發(fā)展只能通過編制非法定規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。但“規(guī)土”相融合的新型規(guī)劃方式，由于缺乏法理依據(jù)而存在權(quán)威性與約束力不足的問題，使地方存在較大的可操作空間而容易衍生新的問題。

3.2 成果利用尚弱

兩個(gè)規(guī)劃體系在發(fā)展中已經(jīng)形成各自比較完整的技術(shù)程式，武漢市在“規(guī)土融合”方面的創(chuàng)新，尤其是引入土地資產(chǎn)經(jīng)營理念的部分，較難進(jìn)入原有的規(guī)劃系統(tǒng)，只能在一些微觀項(xiàng)目中輸出。而這與以上提到的法律規(guī)范層面創(chuàng)新的滯后存在一定關(guān)系，目前這方面的創(chuàng)新主要還在技術(shù)探索階段，并逐漸將這一理念融入規(guī)劃編制過程中，距離真正并入規(guī)劃環(huán)節(jié)還有一段距離。然而，如果土地資產(chǎn)經(jīng)營只停留在對(duì)微觀項(xiàng)目的指導(dǎo)上，將難以實(shí)現(xiàn)土地市場與政府空間規(guī)劃的良性互動(dòng)，使空間規(guī)劃在公共政策轉(zhuǎn)型中缺乏重要的管理依據(jù)，也難以形成對(duì)規(guī)劃彈性的合理控制。

3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足

武漢正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展迅速，外圍新城地區(qū)是城鄉(xiāng)建設(shè)的熱點(diǎn)區(qū)域[23]。雖然武漢已基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制工作，但由于縣改區(qū)過程中遠(yuǎn)城區(qū)仍保留縣級(jí)政府的管理模式與權(quán)限而存在一定局限，遠(yuǎn)城區(qū)與中心城區(qū)在規(guī)劃建設(shè)方面的銜接仍有不足。此外，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部而言，農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土資源所負(fù)責(zé)，但鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)由區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)，使得合一編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃得到落實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)，加上遠(yuǎn)城區(qū)整體的規(guī)劃監(jiān)察和執(zhí)法工作仍不完善，背離規(guī)劃的違法建設(shè)問題仍然存在[16]。此外，技術(shù)層面上也還存在難點(diǎn)，規(guī)劃工作者表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面合一編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃目前在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)做到了較好的融合，但鎮(zhèn)區(qū)外涉及農(nóng)用地部分的問題仍較復(fù)雜。主要是二者在管理模式上存在差異，城規(guī)更重視用地空間布局的合理性，但土規(guī)以控制規(guī)模為主。當(dāng)用地屬性發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，土規(guī)側(cè)重考察總規(guī)模是否符合要求，但忽略其布局分散或集中、合理與否。因此，在用地變更活躍的開發(fā)建設(shè)潛力區(qū)域矛盾較突出，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的難點(diǎn)所在。

3.4 監(jiān)管機(jī)制分散

一方面，兩個(gè)規(guī)劃在監(jiān)管模式上存在較大差異，土規(guī)管控嚴(yán)格，而城規(guī)缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。加上地方層面監(jiān)管部門彼此獨(dú)立，二者監(jiān)管機(jī)制分散可能造成對(duì)“規(guī)土融合”結(jié)果調(diào)控缺位的問題，增加了發(fā)生不理性行為的風(fēng)險(xiǎn)。并且，對(duì)于“規(guī)土”融合后到底如何界定執(zhí)行結(jié)果也仍存在討論空間。另一方面，受行政分權(quán)影響，市級(jí)規(guī)劃部門統(tǒng)籌了主城區(qū)和主要開發(fā)區(qū)的建設(shè)用地利用，但遠(yuǎn)城區(qū)的相關(guān)事務(wù)由區(qū)政府負(fù)責(zé)，這容易存在上下各自為政、全市難以統(tǒng)籌的問題而影響規(guī)劃實(shí)施效果，在城鄉(xiāng)割裂地區(qū)尤為突出[16]。

4 “規(guī)土”融合發(fā)展展望

武漢的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于如何更好地推動(dòng)“兩規(guī)融合”、最終走向“規(guī)土融合”提供了諸多地方可作為的改革思路。然而，從武漢面臨的發(fā)展困境也可看出，其缺乏一套強(qiáng)有力的支撐體系。換言之，既需要地方實(shí)踐層面積極創(chuàng)新技術(shù)，并形成高效的治理系統(tǒng)，也離不開宏觀制度環(huán)境的配套改革作為保障。因此，“規(guī)土融合”要實(shí)現(xiàn)循序漸進(jìn)的長足發(fā)展，頂層設(shè)計(jì)的革新是根本，地方實(shí)踐的創(chuàng)新是活力，只有二者相輔相成、同步推進(jìn)才能促進(jìn)二者的良性互動(dòng)，并加速空間規(guī)劃的公共政策轉(zhuǎn)型。

地方層面上，雖然每個(gè)地方面臨的發(fā)展環(huán)境各具特點(diǎn)，但都將面臨類似的挑戰(zhàn)，這將是改革的先驅(qū)領(lǐng)域。(1)近郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力后備區(qū)，隨著開發(fā)時(shí)序的演進(jìn)，將迎來大規(guī)模的土地利用開發(fā)活動(dòng)。因而可能集聚最多的規(guī)土矛盾，但同時(shí)在創(chuàng)新方面也有比中心城區(qū)更大的發(fā)揮空間，需要未雨綢繆地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的規(guī)土融合發(fā)展。(2)兩規(guī)技術(shù)體系的整合是當(dāng)務(wù)之急，需要形成二者的“溝通語言”，用以解析、解決突出的現(xiàn)狀問題。雖然國家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)是最終的依據(jù)，但只有厘清地方的矛盾癥結(jié)所在并加以調(diào)整處理，才有可能適應(yīng)理順后的技術(shù)體系，確保其他改革得以有序推進(jìn)。(3)地方層面規(guī)、土兩個(gè)部門的融合辦公是可行且必要的。未必要求合并為一個(gè)部門，而是需要形成雙方高效、低成本的溝通機(jī)制，例如人才的交叉辦公或聯(lián)合培養(yǎng)、定期的部門交流會(huì)、審批進(jìn)度的互相公開等。這便要求建立起一定的信息共享平臺(tái)，通過該平臺(tái)集結(jié)所有規(guī)劃相關(guān)部門的有關(guān)信息、資料與數(shù)據(jù)，用以支持決策、實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理。(4)建立地方政府與市場的良性互動(dòng)是大勢(shì)所趨，要形成較完善的監(jiān)督管理機(jī)制規(guī)范相關(guān)行為，也需要合理的財(cái)稅制度加以支撐。

宏觀體制層面上，主要從調(diào)整規(guī)劃體系分類結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間規(guī)劃運(yùn)作機(jī)制、構(gòu)建獨(dú)立法規(guī)體系三方面著手。(1)規(guī)劃體系應(yīng)進(jìn)一步明晰城規(guī)與土規(guī)的核心職能，城規(guī)側(cè)重對(duì)開發(fā)建設(shè)過程的引導(dǎo)與監(jiān)管，允許建設(shè)區(qū)內(nèi)盡量賦予其充分的決策權(quán)；土規(guī)則主要關(guān)注土地資源配置的合理性，從整體上確保各類土地資源的最優(yōu)配置與高效利用。此外，形成高于現(xiàn)有規(guī)劃的“一級(jí)政府、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的“區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃”[1]，作為下位規(guī)劃共同貫徹的戰(zhàn)略指導(dǎo)。同時(shí)，結(jié)合詳規(guī)，加入土地經(jīng)營管理機(jī)制，發(fā)展落實(shí)規(guī)劃方案的“實(shí)施性規(guī)劃”，建立空間規(guī)劃與土地利用的互動(dòng)平臺(tái)。(2)運(yùn)作機(jī)制上，通過部門聯(lián)席的形式組建國家、省、市三級(jí)的“規(guī)劃委員會(huì)”，并由其統(tǒng)一行使審批、監(jiān)督的權(quán)利。同時(shí)，發(fā)展公眾參與體制，增強(qiáng)公眾在規(guī)劃審批中的話語權(quán)，并賦予其直接向省級(jí)規(guī)劃委員會(huì)檢舉揭發(fā)的權(quán)利。(3)循序漸進(jìn)地建立規(guī)劃專項(xiàng)立法工作。首先，制定引導(dǎo)改革有序推進(jìn)的相關(guān)實(shí)施條例。其次，形成一部綜合的《空間規(guī)劃法》，明確各規(guī)劃的關(guān)系，規(guī)范相關(guān)部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，統(tǒng)一部分技術(shù)口徑等。最后，根據(jù)規(guī)劃類別橫向劃分專題法規(guī)對(duì)具體規(guī)劃類別形成詳細(xì)的行為指引[24]。

5 結(jié)論

作為我國最核心的兩大空間規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在目前發(fā)展中存在最多的矛盾與沖突。不同于其他地方普遍提出“多規(guī)合一”的目標(biāo)，武漢市在創(chuàng)新實(shí)踐中緊緊圍繞兩個(gè)核心空間規(guī)劃的統(tǒng)籌展開，但不局限于對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃制度的梳理和協(xié)調(diào)，分別在技術(shù)體系與管理模式兩個(gè)維度嘗試了許多創(chuàng)新性的改革。技術(shù)體系方面，除了合理匹配原有空間規(guī)劃體系，還大力推動(dòng)實(shí)施性規(guī)劃發(fā)展，率先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面合一編制兩規(guī)。同時(shí)，統(tǒng)一兩規(guī)的技術(shù)語言，創(chuàng)建信息共享平臺(tái)，從而構(gòu)建起空間規(guī)劃與土地利用積極互動(dòng)的平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)“兩規(guī)融合”衍生出新的內(nèi)涵，向“規(guī)土融合”發(fā)展。管理模式方面，在部門合并的背景下設(shè)計(jì)高效的辦事流程與良好的溝通機(jī)制，同時(shí)明確相關(guān)機(jī)構(gòu)的縱向權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)成本的內(nèi)部化。為技術(shù)體系改革提供良好支撐的同時(shí)，也順應(yīng)革新趨勢(shì)加速與市場接軌，致力于轉(zhuǎn)變政府角色，促進(jìn)空間規(guī)劃的公共政策轉(zhuǎn)型。然而，成功經(jīng)驗(yàn)的背后也仍存在許多亟待破解的難題，包括缺乏法理依據(jù)、成果利用尚弱、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足、監(jiān)管機(jī)制分散等。這當(dāng)中既有對(duì)宏觀制度環(huán)境改革的訴求，也有自身發(fā)展需要突破的關(guān)卡。

未來我國“多規(guī)合一”改革的順利推進(jìn)，離不開地方層面的積極探索與頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。具體而言，地方層面可以從以下方面著手：(1)以綜合各方訴求、統(tǒng)籌規(guī)劃目標(biāo)為前提；(2)以整合技術(shù)體系、搭建信息平臺(tái)為基礎(chǔ)；(3)以優(yōu)化編制體系、增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施性為抓手；(4)以融合監(jiān)管體制、培養(yǎng)復(fù)合型人才為保障。頂層設(shè)計(jì)方面，需要：(1)引導(dǎo)各項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)一核心價(jià)值，服務(wù)于共同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)；(2)重組運(yùn)行體制，規(guī)范各類規(guī)劃之間的橫向分工，以及同類規(guī)劃內(nèi)部縱向的落實(shí)機(jī)制；(3)理順權(quán)責(zé)體系，橫向上避免有關(guān)部門權(quán)責(zé)分離，縱向上強(qiáng)化對(duì)地方的放權(quán)、問責(zé)；(4)獨(dú)立法規(guī)體系，為規(guī)劃領(lǐng)域?qū)ｉT立法，形成全面的行為指引。

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Technological System， Governance Modes Innovation and Development Prospect of “Integration of Urban Planning and Land Use Planning”： A Case Study of Wuhan

Su Lixin, Feng Jian

(CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Under the background of “integration of multiple plans”, this paper studied Wuhan’s practical experiences to understand the implementation approaches and development target of “integration of urban planning and land use planning” in local level. Specifically, the research systematically reviewed the technology innovation in Wuhan, involving the structure of planning system, planning methods, and information sharing mechanism. Then, it summarized the innovations of governance modes, including the internalization of coordination cost, changing government role, advocating communicative rationality, and integrating with the market. It was noteworthy that “Gui & Tu” meant “spatial planning and land use” in Wuhan’s practical experiences, but not “urban planning and land use planning”. This particularity would help to enrich the understanding of aim of the “integration of multiple plans”. At last, the results can bring beneficial enlightenment for other local practices, and provide a bottom-up perspective to think of how to redesign the planning system.

integration of spatial planning and land use； technological system； governance modes innovation； Wuhan City

2016-06-20；

2016-10-17

國家科技支撐計(jì)劃課題(2014BAL01B02)

蘇黎馨(1989-)，女，福建泉州市人，博士研究生，主要從事城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃研究，(E-mail)slx8910@163.com。

馮健(1975-)，男，江蘇沛縣人，副教授，博士，武漢市創(chuàng)新崗位特聘專家，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃研究，(E-mail)fengjian@pku.edu.cn。

TU984.3

A

1003-2363(2016)06-0147-08