城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃互動(dòng)關(guān)系演進(jìn)機(jī)制及融合策略
——基于行為主體博弈分析

馮 健 ， 蘇黎馨

(北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871)

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃互動(dòng)關(guān)系演進(jìn)機(jī)制及融合策略
——基于行為主體博弈分析

馮 健 ， 蘇黎馨

(北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871)

我國城市規(guī)劃(城規(guī))與土地利用規(guī)劃(土規(guī))從各自為政到矛盾激化，再走向統(tǒng)籌融合的互動(dòng)過程，與相關(guān)參與主體愈發(fā)多元且利益分化格局逐漸復(fù)雜有著密切關(guān)系。發(fā)展趨勢(shì)表明，政府發(fā)揮著最關(guān)鍵的作用，但需要從縱向和橫向府際關(guān)系來細(xì)化對(duì)政府主體的認(rèn)識(shí)。未來，隨著政府角色轉(zhuǎn)型、公眾參與機(jī)制健全、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地、市場(chǎng)監(jiān)管體系成熟，多元主體的相互制衡將成為引導(dǎo)規(guī)劃編制價(jià)值理性的核心機(jī)制，從而促使城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃兩規(guī)融合。

城市規(guī)劃；土地利用規(guī)劃；互動(dòng)關(guān)系；演進(jìn)機(jī)制；行為博弈

0 引言

“多規(guī)合一”已經(jīng)成為國家發(fā)展轉(zhuǎn)型期規(guī)劃領(lǐng)域的風(fēng)向標(biāo)，各地根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)與需求，因地制宜地提出了“三規(guī)合一”“五規(guī)合一”等多種模式。然而，各地模式中都離不開城市規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“城規(guī)”)與土地利用規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“土規(guī)”)對(duì)空間的統(tǒng)籌配置問題。因其二者作為我國最主要的兩大綜合性空間規(guī)劃，屬性最為相似，卻是兩套相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行系統(tǒng)。從技術(shù)體系不匹配，到編制管理過程不統(tǒng)籌，甚至是規(guī)劃邏輯不兼容，集中存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，是思考“多規(guī)合一”的重要基礎(chǔ)。因此，城規(guī)與土規(guī)(簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”)的互動(dòng)關(guān)系既是一個(gè)極具中國特色的議題，也是發(fā)展“多規(guī)合一”首先需要厘清的問題。這種互動(dòng)關(guān)系關(guān)注的并非規(guī)劃之間技術(shù)細(xì)節(jié)的具體差異，而是為了應(yīng)對(duì)特殊時(shí)代需求二者所選擇的互動(dòng)策略及其所帶來的影響。

實(shí)踐層面上，理解這種關(guān)系的必要性有3個(gè)方面。首先，行為主體的構(gòu)成及其相應(yīng)的利益格局與權(quán)力關(guān)系會(huì)深刻影響規(guī)劃的價(jià)值取向。因此，要促成兩規(guī)融合乃至多規(guī)合一，關(guān)鍵在于平衡參與主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，這將是制度創(chuàng)新中的重要環(huán)節(jié)。其次，政府是空間規(guī)劃中不可或缺的參與者，其行為的影響會(huì)貫穿于兩規(guī)互動(dòng)關(guān)系的演進(jìn)歷程中。但行政架構(gòu)所導(dǎo)致的政府內(nèi)部分工以及自上而下權(quán)利關(guān)系的客觀存在，致使政府體系內(nèi)存在差異化的利益主體。因此，要探尋兩規(guī)融合的實(shí)現(xiàn)路徑，不可忽視對(duì)政府主體的細(xì)化認(rèn)識(shí)，并考慮路徑依賴的影響。最后，空間規(guī)劃的公共政策屬性正逐漸顯化，這將伴隨著政府角色轉(zhuǎn)型，標(biāo)志著原本的主體關(guān)系面臨更新以構(gòu)建新的秩序；為了準(zhǔn)確地判斷兩規(guī)融合的發(fā)展趨勢(shì)，需要對(duì)新階段的行為主體特征有一定的認(rèn)識(shí)。

理論層面上，空間生產(chǎn)理論中空間本質(zhì)上是一種生產(chǎn)資料，安排空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃便成了一種生產(chǎn)方式。從行為主體博弈的視角，深刻影響生產(chǎn)方式的是規(guī)劃主體的行為關(guān)系。因此，城規(guī)與土規(guī)的運(yùn)行機(jī)理與互動(dòng)形式一定程度上取決于相關(guān)行為主體的博弈結(jié)果，即兩規(guī)的互動(dòng)關(guān)系實(shí)質(zhì)上是“行為主體關(guān)系”的外化。這一理論視角，有利于挖掘現(xiàn)象深層次的形成機(jī)制[1]，目前，相關(guān)研究關(guān)注更多的是單類規(guī)劃中的參與主體行為機(jī)制[2-3]，規(guī)劃間協(xié)調(diào)博弈的研究卻較為少見。林堅(jiān)等[4]圍繞土地發(fā)展權(quán)系統(tǒng)剖析了各類規(guī)劃部門在空間配置中的博弈關(guān)系，但重點(diǎn)討論政府體系內(nèi)的組織機(jī)制，未考慮其他市場(chǎng)行為主體，且重在現(xiàn)狀解構(gòu)，未關(guān)注動(dòng)態(tài)演變過程。本研究通過分析城規(guī)與土規(guī)互動(dòng)關(guān)系演進(jìn)中包括各級(jí)政府、開發(fā)商、公眾等在內(nèi)的多元行為主體博弈關(guān)系，一方面對(duì)現(xiàn)狀問題形成理性認(rèn)識(shí)，把握兩規(guī)不合的根本原因，為未來改革提供一定借鑒與啟發(fā)；另一方面，也能在梳理現(xiàn)階段行為主體關(guān)系特征的過程中思考未來“兩規(guī)融合”發(fā)展中重構(gòu)權(quán)責(zé)體系的策略。

1 兩規(guī)互動(dòng)關(guān)系演進(jìn)歷程回顧

大體來說，改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立、新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型是深刻改變兩規(guī)互動(dòng)關(guān)系的重要制度事件。因此，以3次制度變遷為節(jié)點(diǎn)，結(jié)合全國土地利用規(guī)劃綱要編制的周期，將建國以來兩規(guī)互動(dòng)關(guān)系的演進(jìn)大致分為4個(gè)階段(表1)[5]。

(1)建國后至改革開放前(1949—1977年)的分管城鄉(xiāng)階段。城市規(guī)劃服務(wù)于城市工業(yè)生產(chǎn)，而土地利用規(guī)劃關(guān)注農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的分工在一定程度上奠定了兩規(guī)“各自為政”的歷史基礎(chǔ)，而這一時(shí)期土規(guī)的對(duì)象單一，致使在此后一段時(shí)間內(nèi)土規(guī)的發(fā)展較之城規(guī)相對(duì)滯后。

表1 兩規(guī)互動(dòng)關(guān)系演進(jìn)歷程及相關(guān)制度背景回顧Tab.1 System background and the evolution course of relationship between urban planning and land use planning

(2)改革開放以后第一輪土地利用總體規(guī)劃綱要編制、實(shí)施期間(1978—1997年)的錯(cuò)位發(fā)展階段。城規(guī)在市場(chǎng)化、法制化等方面全面發(fā)展，但土規(guī)剛剛起步。改革開放以后兩規(guī)均復(fù)蘇發(fā)展，但由于歷史積累效應(yīng)，依然存在著發(fā)展階段錯(cuò)位的問題，城規(guī)超前發(fā)展，土規(guī)未能在協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系時(shí)發(fā)揮應(yīng)有的約束力，加上土規(guī)的指標(biāo)分解體系一定程度上與市場(chǎng)需求結(jié)合不緊密，可操作性弱，一定程度上加劇了二者的錯(cuò)位。

(3)第二輪土地利用總體規(guī)劃綱要編制、實(shí)施期間(1998—2007年)的沖突碰撞階段。城規(guī)出現(xiàn)非理性繁榮，而土規(guī)制定了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，二者在一定程度上陷入了“非理性發(fā)展”與“剛性保護(hù)”的拉鋸中。城規(guī)與土規(guī)不同的市場(chǎng)化程度導(dǎo)致了二者矛盾的尖銳化，兩規(guī)發(fā)展進(jìn)入沖突碰撞期，而管理部門的分化是產(chǎn)生這一分歧的基礎(chǔ)條件，兩規(guī)不僅沒有實(shí)現(xiàn)彼此約束、相互補(bǔ)充，反而陷入自相矛盾的僵局。

(4)第三輪土地利用總體規(guī)劃綱要編制、實(shí)施以來(2008年至今)的統(tǒng)籌融合階段。城規(guī)發(fā)展思路轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量，土規(guī)開展了多維度的改革，從理念轉(zhuǎn)變到實(shí)踐創(chuàng)新，均走向“兩規(guī)融合”。土規(guī)的改革縮小了兩規(guī)的隔閡，而近年城規(guī)對(duì)“存量規(guī)劃”的強(qiáng)調(diào)，也為促進(jìn)“兩規(guī)融合”創(chuàng)造了技術(shù)創(chuàng)新條件。

2 行為主體博弈與演進(jìn)機(jī)制

2.1 分管城鄉(xiāng)階段

新中國成立之初，國家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立了用行政力量取代價(jià)值規(guī)律的資源配置邏輯，在公有制的基礎(chǔ)上以國家的計(jì)劃理性決定社會(huì)生產(chǎn)方向[6]。在這樣的宏觀背景下，我國當(dāng)時(shí)的空間利用邏輯受國家發(fā)展策略的絕對(duì)影響，中央政府是空間生產(chǎn)最主要的行為主體。此外，各種行政級(jí)別和具有功能分工的單位是當(dāng)時(shí)空間生產(chǎn)的基本單元，并以工業(yè)單位最具發(fā)展優(yōu)勢(shì)[7]。因此，當(dāng)時(shí)國家的空間生產(chǎn)過程中，形成了以國家為決策主體、以功能單位為執(zhí)行主體的生產(chǎn)關(guān)系，這種自上而下任務(wù)下放執(zhí)行的模式，中央精神是貫徹始終的，只是隨著行政權(quán)力級(jí)別的降低而實(shí)現(xiàn)一種由戰(zhàn)略向策略的解譯過程。因此，空間規(guī)劃當(dāng)時(shí)只存在決策主體和執(zhí)行主體的區(qū)別，并且是一種建立在工作程序分工上的主體分化，而非建立在利益分配機(jī)制上的利益分化，此時(shí)空間規(guī)劃體系受決策主體內(nèi)部分化的影響較大。

1949年7月，中央人民政府政務(wù)院下設(shè)內(nèi)務(wù)部，內(nèi)務(wù)部下設(shè)地政司，作為全國土地管理機(jī)關(guān)。1952年，城市營建規(guī)劃及考核移交新成立的建筑工程部，標(biāo)志著城市與鄉(xiāng)村建設(shè)管理工作分行的開始。1954年，因農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展和農(nóng)村地籍的變化撤銷了地政司，在農(nóng)業(yè)部設(shè)土地利用總局，奠定了我國土地利用規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的歷史基礎(chǔ)。1956年，在土地利用總局的基礎(chǔ)上成立農(nóng)墾部，主管全國所有荒地和國營農(nóng)場(chǎng)建設(shè)工作，更加明確該時(shí)期土地利用規(guī)劃服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本內(nèi)涵；同時(shí)城市房地產(chǎn)管理工作移交新成立的城市服務(wù)部，內(nèi)務(wù)部保留土地遺留問題處理和部分征地劃撥等工作[8]，這屬于將土地支配權(quán)與空間利用建設(shè)權(quán)分離的管理模式，一定程度上奠定了城市規(guī)劃此后關(guān)注空間營建而忽視對(duì)土地資源全盤統(tǒng)籌的局限性。這段歷史時(shí)期中，從決策主體的分化可以發(fā)現(xiàn)我國首先將空間利用在地域上進(jìn)行城鄉(xiāng)分離，隨后在不斷鞏固這種分工的過程中逐漸明確各自的關(guān)注重點(diǎn)；其次，也體現(xiàn)了一種資源管理與資源利用分化的思路，人為剝離了土地利用管理與空間設(shè)計(jì)營建的交叉過程。因此，形成了該階段兩規(guī)分管城鄉(xiāng)的局面(圖1)。

2.2 錯(cuò)位發(fā)展階段

改革開放初期，不僅經(jīng)濟(jì)改革如火如荼，政府體系改革也拉開序幕，最主要的就是實(shí)現(xiàn)“政企分開”，從此改變了政府與市場(chǎng)的邊界[9]。因此，這時(shí)期參與空間規(guī)劃的主要行為主體有了2個(gè)方向的外延：一方面是開發(fā)主體中引入了私人性質(zhì)的投資開發(fā)商；另一方面是縱向府際關(guān)系的變化導(dǎo)致地方政府與中央政府“分權(quán)分利”，從而成為具有不同價(jià)值取向的行為主體。由此，較之上階段，此時(shí)我國空間規(guī)劃的行為主體主要包括中央政府、地方政府、私人投資開發(fā)商三類(圖2)。

圖1 城規(guī)與土規(guī)分管城鄉(xiāng)階段的行為主體特征Fig.1 Features of behavior subject of urban planning and land use planning in the stage of urban and rural division

圖2 城規(guī)與土規(guī)錯(cuò)位發(fā)展階段的行為主體特征Fig.2 Features of behavior subject of urban planning and land use planning in the stage of dislocation development

首先，中央政府的土地管理在這一階段依然側(cè)重于農(nóng)村地區(qū)，并且始終對(duì)土地資源單獨(dú)設(shè)立管理機(jī)制(表2)。1979年，設(shè)立全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)，下設(shè)土地資源組，由農(nóng)業(yè)部牽頭起草土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查規(guī)程，并開展了土地詳查試點(diǎn)；1982年8月至1986年6月間實(shí)行所謂城鄉(xiāng)分管的體制，在地方的農(nóng)業(yè)部門建立了土地管理部門，城市內(nèi)部則保留了房地產(chǎn)管理局并部分恢復(fù)地政管理職能；隨著1986年《土地管理法》的頒布才正式成立直屬國務(wù)院的國家土地管理局，并在地方各級(jí)政府成立土地管理部門，明確了全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理原則；此后直到1998年，才設(shè)立了國土資源部[8]。可以看出，中央層面對(duì)于土地資源始終延續(xù)了一種資源管控思路，全國第一輪土地利用總體規(guī)劃的誕生本質(zhì)上也是管理工作的一部分，因此導(dǎo)致對(duì)土地利用規(guī)劃的相關(guān)法制建設(shè)或行政改革其實(shí)是內(nèi)置于國家土地資源管理系統(tǒng)中的，1988年修訂的《土地管理法》中對(duì)土地利用總體規(guī)劃的要求僅屬于土地利用和保護(hù)章節(jié)下的一項(xiàng)條款。與此同時(shí)，城市建設(shè)隨著經(jīng)濟(jì)改革開放的推進(jìn)加大了投資力度而進(jìn)入新的發(fā)展階段；對(duì)此，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)綜合部署工作迅速得到重視，不僅在1978年的第三次全國城市工作會(huì)議上做出“認(rèn)真搞好城市規(guī)劃工作”的決定，而且于1979年5月便成立了國家城市建設(shè)總局并下設(shè)城市規(guī)劃局[10]；隨后的時(shí)間里，中央政府相繼頒布了一系列法律法規(guī)來提高城市規(guī)劃和規(guī)劃管理的權(quán)威性和約束力(表2)。

其次，在地方政府層面，隨著中央與之經(jīng)濟(jì)分權(quán)，中央計(jì)劃對(duì)地方的指令性逐漸變?yōu)橹笇?dǎo)性，地方政府獲得越來越多的自主權(quán)，逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的利益主體[11]。地方政府作為參與編制城市規(guī)劃的直接主體，在城市規(guī)劃的編制中便會(huì)側(cè)重自身利益需求的實(shí)現(xiàn)。尤其是財(cái)稅制度改革中，地方政府在土地出讓金分配中占的比重越來越大，從1989年的60%到1994年分稅制后的100%，在“財(cái)稅分成激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的分權(quán)邏輯背后，又進(jìn)一步激勵(lì)了地方政府對(duì)大搞城市建設(shè)的青睞，便帶來了城市規(guī)劃發(fā)展的“春天”。而私人性質(zhì)的投資開發(fā)商構(gòu)成了這一階段主要的土地市場(chǎng)，地方政府會(huì)開出一系列優(yōu)惠條件招商引資，難免因此出現(xiàn)一些理性欠缺的行為。在這樣的利益格局下，城市規(guī)劃明顯處于積極主動(dòng)發(fā)展階段，而土地利用規(guī)劃本質(zhì)上仍是一種資源管理行為，不僅缺乏成熟的技術(shù)體系，發(fā)展中也呈現(xiàn)被動(dòng)應(yīng)對(duì)之勢(shì)，難以發(fā)揮應(yīng)有的約束力，也缺乏權(quán)威性。

2.3 碰撞沖突階段

1994年的分稅制實(shí)行了一段時(shí)間后，地方政府的土地財(cái)政模式外部效應(yīng)開始顯化，加上我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸放開，地方政府更顯著地體現(xiàn)了“企業(yè)型政府”的謀利行為特征。由此，中央政府與地方政府的關(guān)系變得更為復(fù)雜。此外，隨著改革開放的逐漸深化，城鄉(xiāng)壁壘開始松動(dòng)，雖然城鄉(xiāng)要素的實(shí)際交流程度正逐漸增強(qiáng)，但由于產(chǎn)權(quán)、交易等方面的制度架構(gòu)依然維持二元特征，致使利益分配制度逐漸模糊化，而這種制度模糊恰好為利益的策略性分配提供了行為空間[12]，土地利用方面表現(xiàn)出農(nóng)地非農(nóng)化高速推進(jìn)。因此，在考慮土地利用問題時(shí)需要將農(nóng)村集體用地涉及的兩大行為主體考慮進(jìn)來，包括村集體經(jīng)濟(jì)組織與村集體成員。而在城市政府追求規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，必定伴隨著城市用地需求的上漲，加上1998年福利分房制度終結(jié)，此舉釋放了巨大的房地產(chǎn)市場(chǎng)潛力，也使得市民公眾開始在需求端直接介入土地市場(chǎng)。由此，這一階段兩規(guī)的互動(dòng)關(guān)系中涉及的主體愈發(fā)多元，包括中央政府、城市政府、投資開發(fā)商、市民公眾、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體成員(圖3)。

表2 1978—1998年間我國土地管理工作的主要行政改革與法制建設(shè)成果Tab.2 Achievements of administrative reform and legal system construction of China’s land management work in the period between 1978 and 1998

說明：根據(jù)中國法院網(wǎng)、建設(shè)工程教育網(wǎng)整理。

圖3 城規(guī)與土規(guī)沖突碰撞階段的行為主體特征Fig.3 Features of behavior subject of urban planning and land use planning in the stage of collision

這一階段城市政府受分稅制激勵(lì)作用更加突出，已經(jīng)由服務(wù)角色轉(zhuǎn)型企業(yè)角色，從城市福利的提供者變?yōu)榭臻g生產(chǎn)的操縱者。往往在土地推出之前，政府已經(jīng)有了較明確的發(fā)展意向，進(jìn)而尋找相對(duì)信任又符合條件的開發(fā)企業(yè)以確保預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[13]。在這種不完全市場(chǎng)條件下，地方政府憑借具有信息完全和靈活性的優(yōu)勢(shì)[14]，與開發(fā)商等組成土地利益聯(lián)盟在土地征用中產(chǎn)生了一定的尋租行為[12]。由此，土地利用容易陷入粗放、浪費(fèi)的開發(fā)模式中，隨之而來的是城市擴(kuò)張、耕地流失、環(huán)境破壞等一系列負(fù)外部效應(yīng)。為了遏制這一現(xiàn)象，中央政府加大了土地利用總體規(guī)劃的保護(hù)力度，在這一輪規(guī)劃中提出了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)要求，并進(jìn)一步增強(qiáng)了規(guī)劃的剛性管控，1998年修訂頒布的《土地管理法》開始單獨(dú)設(shè)章規(guī)范土地利用總體規(guī)劃，明確規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模不得超過土規(guī)設(shè)定的指標(biāo)，并將此前規(guī)定的由上級(jí)人民政府批準(zhǔn)的審批權(quán)重新實(shí)施集權(quán)管理，兩規(guī)一定程度上陷入了一種“擴(kuò)張”與“控制”的拉鋸中。

在這個(gè)過程中，村集體經(jīng)濟(jì)組織雖為農(nóng)村土地的所有者，但由于法律層面對(duì)集體的界定不明確，導(dǎo)致集體利益代言的失效。一般情況下，村委會(huì)是農(nóng)村集體土地的實(shí)際所有者，這種村委會(huì)與村行政組織重合，便容易在政治上形成與基層地方政府過于密切的聯(lián)系。如《組織法》第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助……村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。有學(xué)者稱之為“壓力型體制”，通過這種內(nèi)涵彈性極大的“指導(dǎo)與幫助”方式，地方政府常常對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的決策進(jìn)行干預(yù)[15]，導(dǎo)致某種意義上農(nóng)村土地的集體所有屬性并未能完全體現(xiàn)集體意志，村民在這場(chǎng)利益博弈中話語權(quán)得不到體現(xiàn)，也由此衍生了一些社會(huì)矛盾。另一方面，雖然普通市民公眾始終屬于城市空間的消費(fèi)者，但事實(shí)上消費(fèi)的是空間生產(chǎn)出來的公共服務(wù)；直到1998年福利分房制度的取消，才真正釋放了這一群體直接面向空間的消費(fèi)能力，一定程度上激發(fā)了房地產(chǎn)開發(fā)的浪潮。

3 發(fā)展趨勢(shì)

3.1 統(tǒng)籌融合階段的行為主體特征

這一階段行為主體的組成與上一階段基本是一致的，但其行為特征卻發(fā)生了較明顯的轉(zhuǎn)變(圖4)。首先，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制致使政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)型，賦予了市場(chǎng)更多的主導(dǎo)權(quán)，而政府角色逐漸由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變[16]。因此，政府對(duì)空間規(guī)劃的決策管控模式，也將逐漸朝著管理引導(dǎo)的方向發(fā)展。這種趨勢(shì)對(duì)于緩和中央政府與地方政府的利益矛盾有很大的推進(jìn)作用，未來隨著規(guī)劃公共政策屬性的進(jìn)一步顯化，決定最終規(guī)劃方案的權(quán)利將不完全屬于政府，而會(huì)建立在綜合考量多元主體利益平衡的前提下；另外，規(guī)劃之間的關(guān)系也將不再依附于相關(guān)行政管理部門之間的關(guān)系，而會(huì)依托健全的法制體系實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。因此，中央政府與地方政府更多地是發(fā)揮過程管理的作用，不再強(qiáng)調(diào)相互之間的權(quán)利分配，而將側(cè)重同一目標(biāo)導(dǎo)向下的共治行為。其次，市民公眾在上一階段主要體現(xiàn)的還是房地產(chǎn)消費(fèi)者角色，然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的提高，人們對(duì)城市空間的需求變得豐富，對(duì)生態(tài)環(huán)境、生活便利等方面提出了更高的要求。因此，從需求端對(duì)政府的空間生產(chǎn)行為以及開發(fā)商的空間開發(fā)行為提出了更高的要求、更多元的發(fā)展目標(biāo)。尤其是投資開發(fā)商，從商業(yè)利益的角度出發(fā)更容易受消費(fèi)者需求的牽引。此外，隨著我國民主政治建設(shè)工作的推進(jìn)，市民公眾主人翁地位逐漸得到彰顯。2008年開始實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中首次確立了城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與機(jī)制，第三輪土地利用總體規(guī)劃規(guī)定了“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的規(guī)劃編制的工作方針，標(biāo)志著這一階段我國在空間資源配置決策中開始引入公眾參與機(jī)制，雖然目前仍處于初級(jí)階段，但正式確立了我國空間規(guī)劃編制工作利益多元化和利益博弈的新語境，這也是市民公眾從決策端對(duì)新時(shí)期兩規(guī)工作模式的重要影響。最后，在城鄉(xiāng)關(guān)系中，2013年十八屆三中全會(huì)正式提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性用地進(jìn)入土地市場(chǎng)。多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，由此改變了城市政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，能有效促進(jìn)土地市場(chǎng)的健康發(fā)展[17]。同時(shí)，也極大地沖擊了原先的征地制度，一定程度上有助于避免村集體利益被綁架?？偟膩碚f，這階段我國空間規(guī)劃中在主體多元化的基礎(chǔ)上，通過一系列制度創(chuàng)新與行政改革手段，強(qiáng)化了各利益主體的話語權(quán)，并因此形成了更復(fù)雜的博弈格局。但博弈格局的復(fù)雜化不一定代表著問題的復(fù)雜化，反而在空間規(guī)劃的公共政策轉(zhuǎn)型中是必要的制衡手段，但還需要形成更合理的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制以確保博弈的有序進(jìn)行，來促使規(guī)劃利益相關(guān)者達(dá)成有效共識(shí)。在這樣的背景下，城規(guī)與土規(guī)的工具理性都發(fā)生了向交流理性的轉(zhuǎn)型，在多元利益的協(xié)調(diào)下二者之間有了更多的共識(shí)，因此也走上了統(tǒng)籌融合發(fā)展的道路。

圖4 城規(guī)與土規(guī)統(tǒng)籌融合階段的行為主體特征Fig.4 Features of behavior subject of urban planning and land use planning in the stage of overall integration

3.2 兩規(guī)融合發(fā)展策略

兩規(guī)融合本質(zhì)上是一種規(guī)劃主體之間利益協(xié)調(diào)的過程，而各規(guī)劃主體所享有的利益來自于國家行政體制賦予的權(quán)利。當(dāng)然，國家在賦予權(quán)利的同時(shí)，也交付了責(zé)任，但當(dāng)規(guī)劃主體為了謀利而有意忽略責(zé)任的時(shí)候，便引致了一系列空間利用的負(fù)外部效應(yīng)。事實(shí)上，土規(guī)設(shè)立之時(shí)，恰是城規(guī)相關(guān)主體的權(quán)責(zé)出現(xiàn)一定失衡的階段，中央政府希望通過賦予其他主體約束城規(guī)的“權(quán)”來促使二者共同實(shí)現(xiàn)空間資源可持續(xù)利用的“責(zé)”。就目前來看，土規(guī)的編制、實(shí)施、管理都?xì)w國土部門負(fù)責(zé)，而城規(guī)屬于建設(shè)部門管轄范圍，中央層面上二者的權(quán)責(zé)是明確且相對(duì)獨(dú)立的。然而，在我國自上而下行政體制的權(quán)責(zé)縱向分配中，卻出現(xiàn)了兩個(gè)主體權(quán)責(zé)失衡的問題，地方層面上城規(guī)編制主體“權(quán)”大“責(zé)”小，而土規(guī)編制主體反之，由此導(dǎo)致兩規(guī)之間在一定時(shí)期內(nèi)處于一種拉鋸的狀態(tài)。因此，要實(shí)現(xiàn)兩規(guī)融合的綜合效益，必須重新理順權(quán)責(zé)體系，避免低效內(nèi)耗[18]。從現(xiàn)存問題的特征可以發(fā)現(xiàn)，未來理順權(quán)責(zé)體系的過程中包括3個(gè)方面。(1)在中央層面上，其實(shí)國家賦予土規(guī)的管控力很強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)置于城規(guī)之上的約束性規(guī)劃，然而國土部與住建部屬于平級(jí)單位，體現(xiàn)的是一種橫向分工邏輯，不存在縱向的權(quán)利分配，從而導(dǎo)致國土部某種意義上承擔(dān)著約束住建部的“責(zé)”，但并不存在相應(yīng)的“權(quán)”。因此，在中央層面首先存在這種權(quán)責(zé)的失衡，便容易導(dǎo)致地方層面上土規(guī)話語權(quán)被削弱。由于國土部還承擔(dān)著其他國土資源的保護(hù)與利用工作，而住建部也相應(yīng)承擔(dān)著不可取代的職能，因此，進(jìn)行部委合并的復(fù)雜性之大難以權(quán)衡，協(xié)調(diào)成本過高。建議兩部委共同成立規(guī)劃委員會(huì)來專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃之間的編制調(diào)整事宜[19]，同時(shí)將規(guī)劃審批的“權(quán)”交由規(guī)劃委員會(huì)執(zhí)行，而相關(guān)編制工作依然由兩部委主導(dǎo)負(fù)責(zé)。由此，通過權(quán)責(zé)縱向分離發(fā)揮有效的監(jiān)管作用。(2)在地方層面上，也建立起兩部門聯(lián)合成立的規(guī)劃委員會(huì)統(tǒng)管規(guī)劃審批事宜，并由其直接與上級(jí)規(guī)劃委員會(huì)建立聯(lián)系，來實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方信息的掌握。建議只在省級(jí)和地級(jí)市層面成立規(guī)劃委員會(huì)，同時(shí)由市級(jí)規(guī)劃委員會(huì)成立專門小組分管各下級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的規(guī)劃審批工作。(3)在政府體系外，需要在市級(jí)層面成立相應(yīng)的公眾代表組織，參與規(guī)劃編制工作的意見收集工作，行使規(guī)劃審批時(shí)的話語權(quán)，同時(shí)賦予其直接向省級(jí)規(guī)劃委員會(huì)檢舉揭發(fā)不合法行為的監(jiān)督權(quán)。

4 結(jié)論

城規(guī)與土規(guī)互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展過程中，呈現(xiàn)了利益逐漸分化、參與主體趨向多元的特征，每個(gè)階段的特征代表著主體博弈的結(jié)果。核心發(fā)展脈絡(luò)為：(1)最初中央計(jì)劃管控時(shí)期，參與主體的行為統(tǒng)一指向貫徹中央核心精神，不存在利益沖突，因此，二者分行但無分歧。(2)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，伴隨中央放權(quán)讓利的政治改革，地方政府由中央政府的代言人轉(zhuǎn)型為企業(yè)型政府，同時(shí)加入了私人性質(zhì)的投資開發(fā)商；在經(jīng)濟(jì)利益的催化下，地方政府與投資開發(fā)商在一定階段容易結(jié)成“聯(lián)盟”，使得空間開發(fā)利用走向“經(jīng)濟(jì)為先、粗放發(fā)展”。此時(shí)，國家作為綜合利益的權(quán)衡者，出于保護(hù)土地資源的目的，不得不增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的剛性約束力，并將控制權(quán)向上集中。但由于權(quán)責(zé)體系不合理的問題，土規(guī)未能發(fā)揮應(yīng)有的約束力，村集體的話語權(quán)較弱，地方政府是空間開發(fā)中最具主動(dòng)權(quán)的主體，土地浪費(fèi)問題層出不窮，加劇了二者的矛盾。這期間，市民公眾是伴隨福利分房制度取消而作為房地產(chǎn)市場(chǎng)消費(fèi)者加入的，發(fā)揮了刺激房地產(chǎn)開發(fā)的作用，但并未介入規(guī)劃決策。(3)隨著國家民主政治建設(shè)的發(fā)展，公眾參與成為伴隨空間規(guī)劃公共政策轉(zhuǎn)型的重要趨勢(shì)，市民公眾將是未來空間規(guī)劃的重要決策群體之一。與此同時(shí)，地方政府將不斷強(qiáng)化規(guī)劃管理職能，弱化決策權(quán)力，這有助于在地方層面形成相對(duì)均衡的利益格局，使得公共利益成為城市規(guī)劃的價(jià)值取向，極大地調(diào)和了與土地利用規(guī)劃的矛盾。

此外，研究也發(fā)現(xiàn)，“分管城鄉(xiāng)”一定意義上始終根植于兩規(guī)互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展中，這與城鄉(xiāng)二元體制下城市與鄉(xiāng)村屬于兩大利益陣營有密切的關(guān)系，但受制于“城強(qiáng)鄉(xiāng)弱”的歷史局限，農(nóng)村較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)在整體的空間生產(chǎn)中屬于被動(dòng)讓利者，土規(guī)致力于改變這種權(quán)益失衡的局面，但也在“問題導(dǎo)向”的路徑下陷入被動(dòng)。但當(dāng)國家開始強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、取消生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)壁壘之時(shí)，農(nóng)村已經(jīng)開始由讓利者向爭(zhēng)利者轉(zhuǎn)型，由此土規(guī)也將變?yōu)橐环N整體的行為規(guī)范，而不再是制衡砝碼。

綜上所述，隨著利益主體的不斷分化以及主體之間相對(duì)地位的逐漸平等，城規(guī)與土規(guī)之間形成了更統(tǒng)一的行為機(jī)制與更均衡的利益格局，逐漸由沖突矛盾走向統(tǒng)籌融合。在未來的發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)致力于優(yōu)化、保持這種格局，通過構(gòu)建科學(xué)合理的規(guī)劃權(quán)責(zé)體系，在交往理性中引導(dǎo)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性。但參與主體自身屬性差異太大，尤其像公眾組織與城市政府、開發(fā)商等相比，話語權(quán)相對(duì)較弱，如何創(chuàng)新行政管理機(jī)制保障公眾參與的有效性將是未來努力的重點(diǎn)。而政府體系內(nèi)部的權(quán)責(zé)明晰，則可以依賴一定的立法手段，或設(shè)立上級(jí)監(jiān)管審查機(jī)構(gòu)，形成互相監(jiān)督、互促進(jìn)步的工作機(jī)制。

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Evolving Mechanisms and Fusion Strategies of Relationships between Urban Planning and Land Use Planning: Based on Behavior Subject Game Mechanism

Feng Jian, Su Lixin

(CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871,China)

The relationships between urban planning and land use planning had ever become fiercely independent, contradictory, and syncretic. This should be associated with increasingly pluralistic behavior subjects whose benefits patterns were gradually complex. History and trends both showed that the government plays the most crucial role, but we also should consider inter-governmental relations breadthwise and vertically to subdivide government as behavior subjects. As the role of government transforming, public participation being sound, urban and rural using land liberally, market supervision system turning mature, the balance benefits pattern among pluralistic subjects would be the motivation to make planning have rational value, which also would contribute to fusion of land use and urban planning.

urban planning; land use planning; relationship evolution; behavior subject game mechanism

2016-06-20；

2016-10-17

國家科技支撐計(jì)劃課題(2014BAL01B02)

馮健(1975-)，男，江蘇沛縣人，副教授，博士，武漢市創(chuàng)新崗位特聘專家，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃研究，(E-mail)fengjian@pku.edu.cn。

TU984.3

A

1003-2363(2016)06-0134-06